[摘 要]
立足于西方风险社会理论，探索邻避项目社会稳定风险的制度归因，强调社会稳定风险是一种特定社会关系结构下预成的社会秩序，旨在发掘邻避项目社会稳定风险制度诱发的生成路径与后果。借用马克斯·韦伯“理想类型”的概念，可以将新中国成立以来邻避项目社会稳定风险运行逻辑的制度性因素归纳为：计划经济时代的“制度庇护/组织管控”和市场经济时代的“制度规制/团体缺失”。相应地，计划经济时期的邻避项目社会稳定风险处于一种被抑制的状态，而市场经济时期的这种风险则逐渐被释放出来，并呈现出日益扩大的趋势。邻避项目社会稳定风险的生成路径主要体现为制度安排下社会冲突的“话语博弈—利益对立—公正偏倚”。这种制度性风险形成了邻避项目社会稳定风险的再生产：风险应对机制难以适应现代风险管理的要求；“失信的专家系统”，导致民众感知风险日益增长；风险的“飞去来器”效应，使得每一社会公众最终都是风险的受害者。
[关键词]
邻避项目；社会稳定风险；制度归因 ；话语博弈；利益对立；公正偏倚
[中图分类号]D630.8
[文献标识码]A [文章编号]2096-1243（2017）02-0035-11
引 言
社会稳定风险是指由特定事项（包括人为性的和自然性的两个方面）所引发的、因受到特定事项影响而出现的导致社会不稳定的各种因素，它是一个抽象的概念，涵盖了政治领域、经济领域、社会领域、文化领域和生态领域的各种风险因素。从社会稳定风险的诱因来看，人为性的风险因素是指由于人类自身知识的增长和科学技术的迅猛发展，而对整个世界带来的强烈作用所造成的风险，包括核能发展、化学工业、生物基因工程、信息爆炸、互联网安全以及承载着现代社会高负荷运作的供电系统、供水排污系统、交通系统、互联网系统等等，每一个技术环节均牵一发而动全身，一旦某一个环节出现问题，必定会影响整个社会的正常运转。自然性的风险因素则是指通过作用于人类生产生活系统而危及社会秩序的自然灾害，例如暴雨、台风、地震、极端气候等诱发的停水停电、交通瘫痪、生产停滞、食品供给匮乏等影响社会稳定的因素。从风险认知的角度看，社会稳定风险还涵盖了由自然性的风险因素和人为性的风险因素衍生的社会文化心态风险——那些客观的实在风险在人们心理、精神等主观感知层面的反映，诸如社会焦虑加剧、社会信任危机、社会隔阂加深等，这些因素都极易形成连锁反应，演化为社会危机，引发社会动荡。虽然表面上看，社会稳定风险最初源于科学技术系统的不确定性可能导致的社会失序，而形成于社会公众对风险的认知塑造；然而深层次上，社会稳定风险生成的过程机制这一中间变量包含的制度性因素同样不应被忽视。特别是近年来中国内地连续发生了一起又一起影响社会稳定的群体抗争事件，各种社会稳定风险在工程建设、征地拆迁、环境保护等领域渐次展开，越来越呈现出风险的长期性与结构性。这启示我们，很多看似偶然的社会稳定风险事件，有其必然性，其根本原因可能是源于国家或政府的制度设计/制度安排①等制度性因素。当前已经有一些研究涉及这方面，譬如：从政府的角度出发，将风险归因于项目规划与决策中的科学性问题[1]；或从民众的角度出发，将风险归因于制度化利益表达机制的缺失问题[2]；或从政府与民众互动的角度出发，将风险归结于民众的参与性问题[3]。然而这些研究指向的都是诱发社会稳定风险的直接原因或微观透视，却缺乏制度归因上深层次的学理性思考。
邻避②项目建设呈现出技术性风险、制度性风险和社会文化心态风险多重复合的属性，因其带来社会失序或社会冲突的可能性越来越引起学界的关注。本文以PX项目建设及其系列群体事件为例③，借鉴西方风险社会理论， 探索邻避项目社会稳定风险的制度归因， 强调社会稳定风险是一种特定社会关系结构下预成的社会秩序，旨在发掘邻避项目社会稳定风险制度诱发的生成路径与后果。研究发现：从计划经济时代到改革开放时代，不同的制度安排下的邻避项目社会稳定风险有不同呈现；诱发社会冲突的三个可能性维度包括“知识与权力的合谋”的话语博弈，“有组织不负责任”的利益对立，“污染有理，被污染活该”的公正偏倚；这种制度性风险的后果是促使短期的政策性风险不断叠加，逐渐演变为社会结构性风险，继而形成了邻避项目社会稳定风险的持续爆发与新一轮再生产。
一、时代变迁背景下邻避项目社会稳定风险的二维呈现
与所有的工业化国家一样，我国邻避项目建设是与工业化相伴而生的。新中国成立前，我国工业基础薄弱，邻避项目建设与环境污染问题尚不突出。新中国成立后的计划经济时期，随着社会主义工业化的蓬勃发展，邻避项目亦开始大规模建设；到了改革开放和市场经济快速推进的时期，乡镇企业异军突起，邻避设施与环境污染渐呈加剧之势。“探讨中国社会风险的形成逻辑，需要将之放置到新中国成立后的社会政治经济结构及其制度变迁的情境下进行分析。”[4]因此，研究邻避项目社会稳定风险，就不能忽略中国的经济社会发展阶段和脱离这个背景下的具体制度设计和制度安排。借用马克斯·韦伯“理想类型”[5]（P185）的概念，可以将洞察中国邻避项目社会稳定风险的运行逻辑的制度性因素归纳为：计划经济时代的“制度庇护/组织管控”和市场经济时代的“制度规制/团体缺失”。相应地，计划经济时代的邻避项目社会稳定风险处于一种抑制状态，市场经济时代的邻避项目社会稳定风险开始逐渐释放，并呈现出日益扩大的趋势。
（一）计划经济时代的“制度庇护”与“组织管控”
计划经济相对于市场经济，是指有规划、有目的地发展经济，从而避免了市场经济发展的盲目性、不确定性等问题给社会经济发展造成的危害。近代中国饱受外族入侵和内部争斗之苦，长期以来的积贫积弱导致建国初期国民经济已经濒临崩溃的边缘，而且工业经济比例失调，发展畸形，影响国家安全。对此，开国领袖毛泽东看得非常清楚，他指出：“现在我们能造什么，能造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸。但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”在这种时代背景下，国家的一切制度设计都着眼于经济恢复与工业发展， 空气、水源、土地、矿产资源等社会的自然财富和发展生产的物质基础——作为生产力的基本要素都由国家统一配置；而处置废物的方式是否合适和自然空间的选择是否合理则往往处于被忽略的境地。污染导致的利益受损群体的呼声及其抗争行为都被湮没在时代的洪流中，邻避抗争行为往往被简单而武断地贴上自私心理的标签。政府不否认邻避设施对居民身心健康和财产的影响，但坚持认为邻避设施建设是达成公共利益的必要途径，个体不应该妨碍公共利益的实现。特别是计划经济下优先发展重工业的国家制度安排，确保了国民经济支柱产业的快速发展以及为国家安全奠定了坚实的基础，但重工业发展带来的环境污染往往是致命的，“赶英超美”的国家话语与“污染保護”的制度庇护使我国快速推进工业化成为可能。