中图分类号:F127 文献标识码:A
内容摘要:社区建设是基层民主发展的动力,社区服务是社区建设的宗旨。本文以甘肃兰州为例,探讨其社区建设的经验和不足,指出明确两个关系即明确城市行政管理与社区自治管理关系、明确政府与社区居民自治组织的相互关系以及各自在社区管理中的职能定位;创新组织管理体系;建设横向社区居民自治管理网络是推进当前城市社区建设的重要途径。
关键词:城市社区 社区建设 社区服务
社区建设是21世纪中国基层民主发展的动力之一。1991年,民政部在社区服务的基础上,提出在城市调动社会各方面的力量,共同开展“社区建设”的工作思路,从而在我国正式推出“社区建设”的概念。2006年5月,国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》要求建立覆盖社区全体成员,服务主体多元,服务功能完善,服务质量和管理水平较高的社区服务体系。社区服务是社区建设的宗旨。本文以甘肃兰州七里河区西湖街道社区为例,探讨其社区建设状况,以为我国其他城市社区建设提供借鉴。
兰州城市社区发展概况
西湖街道地处兰州市南,是七里河区委、区政府所在地。辖区面积2.65平方公里,常住人口18198户69471人。境内有科以上单位94个。街道党工委下设21个党总支(支部),有9个社区居委会,社区工作人员共95人,志愿者190人。
(一)社区建设实施过程
西湖街道按照“一街道一品牌,一社区一特色”的党建工作要求,紧紧围绕服务群众的根本思想,一是创造性地实施了“民情流水线”工程,即及时地以察民情、晓民意、解民忧、聚民心为目的,按照民情受理、限期办理、公示反馈、跟踪监督四道程序,切实解决民忧、民需、民困问题的流水作业方式,是街道社区的服务型惠民工程。二是开展“一元钱”爱心党费活动。解决好民忧、民需、民困问题,仅仅依靠社区自身的力量是远远不够的,必须凝聚辖区单位党组织和广大党员群众的力量共同进行。为此,社区通过定期召开社区党建联席会、签订“结对共建”协议书等形式,积极与辖区单位交流和沟通,引导辖区单位树立共驻共建意识,携起手来共同为辖区群众扶贫解困。倡导在辖区单位党组织中设立“党员爱心储蓄所”,动员辖区在职党员每月多交一元钱爱心党费作为扶贫济困基金,定期开展爱心帮扶。三是实施了“四点半”工程。社区在服务群众中了解到辖区双职工家庭的中小学生在下午四点半放学后无人接、无人管,有的甚至进网吧玩游戏,安全也没有保障,造成家长无法安心工作。为了解决四点半以后的未成年人教育真空问题,给孩子们找一个让家长放心、有利于孩子健康成长的好去处,实施了未成年人教育“四点半”工程,利用社区活动室教育阵地,开办辅导站,安排专人接送四点半放学后的学生到社区,由社区志愿者义务辅导孩子写作业、学绘画、读图书、做游戏等,还邀请“五老”志愿者为孩子讲故事等,既丰富了孩子的校外生活,又解决了放学后无人管的问题,深受社会各界的好评。
(二)主要特点
民情流水线工程采用闭环系统原理,实现了操作的可控制性,该工程流程图见图1。
“两代表一委员”搜集信息作用突出。党的代表、人大代表和政协委员可以把群众所需及时反映到社区、街道或者区上任何一级,提高了工作效率。
社区民情服务站独具特色。服务站工作人员多为辖区居民,对社区群众的需求能够随时掌握并上报社区。他们分布范围广,活动面积大,社情民意的征求工作不受时间、空间限制,所征集的民情具有代表性和真实性。
三级民情流水作业线信息畅通,避免了逐级上报反馈不及时的弊端。社区将民情上报街道,如无反馈可以上报区上,可以防止信息堵塞与滞留,同时区、街道与社区之间可以互相监督。
充分发挥了服务作用。一是社区福利服务。首先是为老年群体提供文化生活服务、老年人庇护服务、老年人生活综合服务等。其次是为社区心理障碍群体提供服务。主要包括心理咨询服务、心理诊治服务等。二是社区便民利民服务。主要有家政服务、婚庆丧事服务、子女教育辅导服务等。三是社区居民、企事业单位共建服务。社区和辖区内企事业单位充分利用资源,开展了双向共建服务。
兰州城市社区建设的成功之处及存在问题
(一)成功之处
有效地规范了为民服务的程序,加强了党的阵地建设。以科技为支撑,建成了兰州市首家现代化的电子政务大厅和7个社区居务大厅。以电子政务为平台,打造出了“数字西湖”电子政务品牌。
最大程度地畅通了民情民意的反映渠道。通过悬挂民情信箱、组建民情信息员队伍、记好民情笔记、开通民情服务热线、印发民情连心卡、网上听民声、走家串户等多种形式,构筑了横向到边、纵向到底的信息服务网络。
切实解决了群众的实际困难和问题。建立了“两代表一委员”民情联络站、“四点半”学校、居家养老“夕阳红”等工程,组建了残疾人艺术团。解决了孩子四点半放学后无人照管、老年人精神生活匮乏、特殊人群不便参与社会活动等问题。
干群关系和谐。该工程受到了中央、省、市等各级和群众的一致好评,先后荣获六十多项荣誉称号,是一项一线连多线、线线连群众的民心工程。
(二)问题与不足
社区管理中“政社不分”。尤其是在街道管理层面,政府的行政管理与社区自治管理职能集于一身。其现有社区管理体制既未能明显减轻政府的社会管理负担,也未从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识,社区管理仍旧更多地体现为一种政府行为。
从工作内容看,目前,各社区主要从事着流动人口的登记排查、人口和计划生育服务、城市最低生活保障服务、就业与再就业服务以及社会治安等工作。这些工作由最基层的街道办事处延伸到了各社区。从人员配备看,各社区主任由街道下派,兼任党工委书记。其他工作人员面向辖区聘用,主要招聘下岗的“4050”人员或低保户人员。
社区居民的自主性和社区工作者的志愿性没有得以体现。目前的社区工作者,大都是为了谋取生活所得而参与社区工作的,一旦他们可以获得薪水更高的其他工作,会毫不犹豫的放弃社区工作。社区居民也常常认为,社区管理是政府的事,政府怎么说,居民就怎么做。居民在管理社区方面,只对和自己利益相关的事感兴趣,对社区的发展等大事不闻不问,或者想不到。
居民对社区的认识不清。绝大多数居民认为,社区就是一级政府,或者是政府派出的机构,因为这一组织行使着政府的职能。
对兰州城市社区建设的思考
(一)明确两个关系
明确城市行政管理与社区自治管理的关系。城市管理大致包括社会管理、经济管理、生态环境管理和基础设施管理等四项内容,其中社会管理既包括政府的行政管理,也包括社区的自治管理。虽然两者的管理目标都是要实现区域社会的可持续发展,但其管理主体和实施手段却完全不同。城市行政管理的主体是政府,政府对城市的管理主要采用包括政权、法律、政策、纪律等在内的强制性控制方式;而社区自治管理的主体是社区成员,他们对社区的管理主要依赖思想观念、社会心理等非强制力手段,包括习俗、道德、宗教、舆论等一些具体方式的运用。城市行政管理系统与社区自治管理体系是一种平行互补关系,它们作为社会管理体系的组成部分,将随着经济的发展、社区管理体系中居民自管能力的增强,呈现城市行政管理系统趋弱的格局,从而实现政府职能结构重心由社会管理向社会服务的位移。
明确政府与社区居民自治组织的相互关系以及各自在社区管理中的职能定位。在社会管理体系中,政府与社区管理组织扮演着不同的角色。以社会治安管理为例,维护社会治安秩序,通过“社会管理”与“自我管理”相结合的方式预防犯罪是社区管理组织应尽的责任,但打击违法犯罪则属政府的职权范围。两者之间的互补关系,维系着整个社会的稳定与发展。同时,政府作为全体公民利益的代言人,追求的是社会效益的最大化;而社区居民自治组织作为辖区居民的代表,在不违背社会公共利益的前提下,可以通过自助的方式,满足社区成员多元化的需求
(二)创新组织管理体系
建立社区管理委员会。社区由政府行政管理向居民自治管理过渡,这是社区发展的必然。可以在街道层面组建具有法律地位的半官方的社区管理委员会,作为沟通政府与社区居民自治组织之间的桥梁与纽带。半官方的社区管理委员会经“社区代表大会”选举产生,由社区内政府、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表组成。其中,政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任,主要起沟通制衡作用,即:负责向上级政府部门反映社区的民情民意,向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求,同时对社区管理进行行政督导。社区管理委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织,有正规的章程、组织结构和自治自主权利。在美国、加拿大、新西兰等国家,半官方性质的社区委员会已经成为政府介入社区工作的一种有效方式。它作为沟通政府与市民的桥梁和纽带,在代表居民利益和意见、推动横向联合、组织社区资助和互助活动等方面发挥着重要的作用。
健全市、区、街道纵向社区建设管理组织体系。建立具有权威性的市级社区建设领导机构。政府要通过政策扶持、教育培训和资金引导等多种途径,把握社区发展方向,引导社区建设的健康发展,同时按照工作职能要求做好相应的督察和组织协调工作。
区级政府要整合优势资源,为社区建设提供财力支持。区级政府作为基层政权组织,要充分发挥区政府对辖区各级、各类单位实施行政管理的组织优势,做好协调工作,实现区域内部的资源共享工作。并创造条件,改善投资环境,鼓励吸引企业服务社区以扩大税源,增加税收,为社区建设奠定物质基础。
实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理组织模式。街道办事处作为区政府的派出机关,除了继续做好政府赋予的地区行政管理工作之外,应该积极支持与配合社区管理委员会探索社区自治管理的有效途径。街道办事处应与社区管理委员会保持密切的合作伙伴关系,定期召开联席工作会议,就社区发展的重大问题通报情况,听取意见,确定长期和当前的工作计划,商讨、协调社区建设和社区服务事宜等。街道办事处的社区工作职能主要体现在两个方面:对居委会主要是指导职能;对政府有关部门则主要发挥统筹协调监督职能。此外,街道还将代表政府对社区中的福利对象提供社会保障。虽然街道办事处与社区管理委员会在并行运作过程中,可能暂时存在一定的职能交叉,但从长远发展趋势来看,街道办事处作为政府派出机构所行使的政府行政管理权限终会随着政治体制改革的逐步深化而日益缩小,而社区管理委员会作为政府与市民进行联系的桥梁与纽带,将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。
(三)建设横向社区居民自治管理网络
建立和完善社区居民代表大会制度。为达到党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理的新格局,加强社会基层政权建设,促进社区居民民主自治,必须建立社区居民代表大会制度。居民代表要有能力去了解民情,集合民意,代表居民的利益和意志,参与社区的全面建设。社区居民代表大会实行民主选举,民主管理,民主监督和民主决策。社区居民委员会对社区居民代表大会负责并报告工作。
按照议事层与执行层相分离的原则,对居民委员会组织进行改造。应该重新确认居委会在社区建设中的议事地位,而将其办事职能从中分离出去,交由社区工作者承担。改造后的居委会成员应由辖区内的人大代表、政协委员、知名人士、社会工作者、政府高级管理人员、企事业单位和社会团体代表、业主委员会代表以及居民中有声望并热心社区公益事业的人员等经社区居民代表大会民主选举产生。居委会委员除了主任外,其他成员工作以社会兼职为主,在自愿的基础上,义务为居民服务。考虑到居委会几十年的工作惯例,还不能一步到位,可以在现有社区服务管理委员会、居民议事会或顾问团的基础上,逐步实现过渡,即暂时实行居委会与上述组织的“双轨运行”机制,待社区工作者队伍成熟或运行机制完善之后,再将议事组织通过选举转换为符合法律程序规定的居民委员会,现有居委会组织则转换为社区工作办公室,由职业的社区工作者承担具体的工作任务。
建立社区工作办公室。它是居委会试行议事层和执行层分离后,专司由居委会委派、承担社区具体工作职能的办事机构。社区办公室的工作人员由社区工作者组成。他们必须符合招聘条件,通过竞聘方式,由居委会根据工作需要聘任。
充分发挥党群团等组织的作用。在社区建立党支部,实行党员登记制度,以便充分发挥包括在职党员在内的全体党员在社区中的先锋模范作用。共青团、妇联、少先队等组织,也要积极探索组织管理与属地化管理相结合的新办法,通过不同角度、不同形式对其成员实行民主化管理。
加强社区工作者队伍建设。逐步吸收专业的社会工作者从事社区工作,同时对现有社区工作者进行培训,并广泛吸收社会志愿者。社区工作者队伍整体素质的高低,将直接关系到社区建设的水平和质量。应从多方面入手,着力培育一支懂政策、熟民情、富于献身精神的高素质的社区工作者队伍。一是重视社区工作者队伍建设,采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法,选聘社区工作者。二是重视提高社区工作者队伍专业化程度。三是积极推进社区工作者队伍的职业化。社区志愿者队伍建设,是衡量一个社区文明程度的重要标志,是社区建设不可缺少的力量,在通过各种媒体积极宣传的同时,应成立志愿者服务机构,有目的地引导和鼓励社区居民和社会群众以及在校大、中学生参加志愿者服务活动,逐步使志愿者服务活动制度化、经常化。
参考文献:
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