摘要:政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度,政府问责制是推进党的建设科学化的有力杠杆,为正确行使“公共权力”提供了制度保障,对“官本位”观念带来空前的冲击,有益于构建新的政治道德。当前干部行政问责主要存在下问上责机制缺失、政府信息的公开透明度不够、情绪化问责突出、官员复出随意等问题。建立健全政府问责制必须强化公共行政人员的责任意识和民众监督、明确责任划分,做到“有责受处分,无责受保护”。
关键词:党建科学化;政府问责制;民众监督
中图分类号:D26文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2010)04—0085—02
党的十七届四中全会指出:努力在以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设上见到成效,不断提高党的建设科学化水平。在党的各项建设中,制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,在新时期加强党的建设尤其需要建立健全和充分发挥政府问责制的作用,努力推进党的建设科学化、制度化、规范化。
一、政府问责制是推进党的建设科学化的有力杠杆
政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度,问责制政府即执行这样制度的政府,其内涵是把各级政府官员所掌握的公共权力与他们所应承担的政治责任、法律责任、行政责任和道德责任联系起来,形成权力与责任、行为实施与行为后果密切相关的机制,从而使各级政府部门和官员牢固树立责任意识和法制意识,真正做到立党为公、执政为民,以高度负责的精神服务于社会。
自从2003年“非典”危机中启动“官员问责”开始,我国各大城市先后出现一些官员,因重大责任事故或违纪违法事件而纷纷“下课”。“问责”很快成为社会公众和媒体关注的热点和中国新一轮政治改革的重点。随着社会主义现代化事业的深入发展,特别是深入学习实践科学发展观和全面贯彻落实党的十七大精神,政府问责制进一步完善了我国的公共管理领域,突出了责任在行政文化中的核心价值地位,被广泛视为是中国迈向责任政府的重要一步,其重要意义也日益凸显出来。可以说,政府问责制的建立和健全必将有力地推进党的建设走向科学化,推动中国特色社会主义事业走向全面发展。
(一)“问责制”是我国政治体制改革的重大创新,为正确行使“公共权力”提供了制度保障
长期以来,公众对事故处理的模式已经非常熟悉:直接责任人被惩处,而相关的高层领导则凌驾于事故之上组织抢救、调查和整顿。其中不乏官员存在行为过失或不当,但因为没有触犯法律或党纪政纪,很难追究其法律责任。2009年5月22日,中共中央政治局会议审议并通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》),是对负有决策责任的“党政领导干部问责”的正式法规。《暂行规定》出台,标志着我国在制度层面基本完善了对公共权力控制和监督的责任追究、纪律追究、法律追究三大机制,我国党政领导干部问责走上规范化和法制化的轨道,这必将对治理“庸官”、“懒官”,改变官场不良风气起到积极的促进作用。
(二)政府问责制是推行依法行政、建立责任政府的必然要求
长期以来,“只能上不能下”、“只要不出大事故,国家干部是一辈子的差事”,已经成了很多人脑子里的思维定式,因行政责任体系中缺少自动辞职的道德基础和行政氛围,使很多“公务员”通过选拔任用坐上了“铁交椅”之后,过上“一杯茶、一支烟、一张报纸看半天”的逍遥生活。“干部问责”和“引咎辞职”制度的出台和实施给干部制度改革带来强烈的冲击波,使“当官也成了高风险职业”的观念深入人心,尤其让基层一些分管安全生产、食品安全、信访等领域的干部更加感觉如履薄冰,“仿佛坐在火山口”。问责制是政府官员主动承担责任的一种法定方式和对民众负责精神的真实流露,反映了执政者道德上的自律和行政文化上的革新。在我国目前还存在权力滥用的情况下,“问责制”可以明确权力与职责的辩证关系,防止权力滥用,抑制腐败,促使权力为公众服务,对不称职的领导干部开辟了一条“下”的渠道,对解决干部“能上能下”的问题起到了一定的作用。
(三)政府问责制将对“官本位”观念带来空前的冲击,有益于构建新的政治道德
“官本位”是指一切以“官”的利益为工作的出发点和归宿,把“官”作为衡量人的价值的根本标准。长期以来,在“官本位”思想影响下,官价值至上、官“真理”至上、官利益至上、官僚主义泛滥和官商勾结等消极腐败现象滋生蔓延,严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力,“问责制”的实施和发展对“官本位”观念带来空前的冲击。
首先,“问责制”促使各级官员必须从以往的“我当多大的官就有多大的权”,转到“我当多大的官就有多大的责任”的“官念”上来;其次,“问责制”凸现了一种理念,不是只有贪污受贿的干部才会受处罚,工作失职也会受到责任追究。为民用权,恪尽职守、夙兴夜寐,努力争创一流的工作业绩,才是为官的理性选择;第三,“问责制”使干部产生一种心理预期,要避免失职,就要改变作风漂浮,工作不实的现象,就要努力改进工作质量和态度。
实施问责制“迫使”领导干部逐渐淡化和放弃“官本位”的观念,树立和强化“民本位”的政治道德,其价值不仅仅停留在追究失职干部责任并加以惩戒,更重要的是能够起到警醒、震慑和预防的作用。当问责制成为政治生活的常态时,它必将提醒干部尽职尽责,避免工作失误,提高公共管理和服务水平,有力地推动党的建设科学化的进程。
二、政府问责制之现实困境
纵观中国问责制的发展历程,从1995年“责令辞职”出现,到2003年“问责风暴”兴起,再到2008年“行政问责年”的高潮,干部问责经历了由权力问责到制度问责,由事故问责到行为问责,由“运动式”问责到经常性问责,14年的探索,体现了中央加强反腐倡廉、整顿吏治的决心,也凸现了问责制在实施过程中遭遇的种种困境,主要表现在:
(一)政府职权的界定与划分不明确
首先,中央政府与地方政府职权范围模糊,重叠多变。我国目前法律还没有对中央政府和地方政府各自的职权范围做明确的规定;中央政府可以随时干预地方事务,也可以根据需要对地方权力予以削减,这必然造成中央与地方有权的无职无责,无权的有职有责的错位局面。
其次,部门权力范围模糊。由于政府职能转变尚未到位,部门之间权力划分存在很多交叉、重叠之处,导致有些部门有利可图时积极行使权力,争夺权力,出了问题则互相指责、推卸责任。这种“多头管理”模式是造成一些领域监管不力的重要原因。问责制是一个系统的工程,需要有一套行之有效的责任体系,才能避免因“多头管理”带来的责任难以确定的尴尬局面,只有理顺相关的管理体制,才能为问责制的稳步推进创造良好的外部环境。
(二)下问上责机制缺失
据调查,我国目前各地制定的行政问责办法多是上问下责,在大多数的行政问责事例中,也都是下级因失职被上级要求辞职或者被解除职务。完整的问责制还应该包括下级对上级进行问责的内容,但是,目前我国除少数制度规定中有极为笼统的原则性表述以外,具体的可操作性的条文还是欠缺的。如果问责仅仅停留在“对上负责”的理念上,停留在组织安排上,必将难以避免出现行政责任追究代替法律追究的现象。
(三)政府信息的公开透明度不够
政府信息公开是指政府依据法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息,并允许公众对政府信息进行查阅、引用、复制、收听、收看、收藏的一套规范和制度。政府信息公开是实现公民参与权的必要条件,是实现政府问责的基础。我国目前大多数引咎辞职的官员都是在社会舆论的激烈抨击下下台的,官员的责任追究还仅限于突发群体性公共安全事件等显性的、直接的不当行为,而非直接的、隐形的、不当行为则尚未纳入责任追究的范围,以致那些被媒体爆光的问题常被问责,没有形成舆论热点的则不会被问责。
因为政府信息公开的有限和缺乏足够的透明,致使公众难以判断政府是否履行了积极意义的责任,也很难判断他们是否应该承担消极意义的责任,从而影响政府问责制的可操作性。
(四)情绪化问责现象突出
情绪化问责,是指问责程序的启动过于轻率,导致问责结果带有很大的随意性。在中国问责制的发展历程中,2008年是继2003年之后的又一个“问责风暴年”,从深圳“舞王”火灾到“三鹿奶粉”事件、云南省的污染事件等“问”倒了一批官员。据权威公布,这一年,仅云南省,就有1417名干部被问责,其中厅级干部19人。对失职官员问责如此集中、如此猛烈,让2008年获得了“干部问责年”的称号。但是在问责取得成绩的同时,也出现了“举轻若重”的问题。以打瞌睡为例,2008年2月,云南某县一副局长会上打瞌睡被免职;同年9月,四川某县也有一名副局长因此被免;同年12月,湖南某市有6名干部在会上打瞌睡被问责;2009年2月,河北某地11名干部开会打瞌睡,7名被免职,1人全县通报,3人黄牌警告。中国知名法学专家莫纪宏说,“这种有些苛刻的问责,除了在短时间内能营造一种问责气氛外,由于问责形式不科学、责过不相称,反而在实际生活中影响了问责制的严肃性和权威性”。
俗话说,过犹不及。干部也是人,也属于“以人为本”的范畴,干部问责制的内容和考评必须科学,目标必须合理,才能形成激励效应,如果要求苛刻,甚至脱离实际,势必造成人人自危,从而引发干部队伍的抵触情绪而影响工作效益和创新能力的发挥,这样的问责制度既脱离了实际,也违背了初衷。
(五)官员复出随意
2008年以来,问题官员频频复出, 官员“带病提拔”已成为社会议论多、反响大、影响坏的一个社会现象。如,因“瓮安事件”被撤销党政职务的瓮安县原县委书记王勤,半年后调任黔南州财政局局长;两年前因黑砖窑事件被撤职的洪洞县原副县长王振俊,2009年3月被曝复出并长期担任县长助理;因华南虎事件受到行政记过和免职处分的陕西林业厅官员朱巨龙和孙承骞,“安然无恙”地享受着厅级领导待遇,直到被媒体曝光。
起用被问责干部躲躲闪闪,遭到舆论质疑就取消或暂缓干部任命,这种“高调问责,低调复出”的暗箱操作,无论对组织还是对干部本人和群众都是一种不负责任、经不起推敲的做法。起用被问责干部应公开透明,充分保障公众的知情权、参与权、选择权和监督权,要充分听取各方面意见,在群众认可的基础上,依据回应系统向群众做出“复出”说明,接受群众的质询,避免使问责成为一种“带薪休假”福利。
三、创新政府问责制以推进党的建设科学化
邓小平曾讲过:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好,可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[1]制度健全,可以有力地促进和保证党的思想建设、组织建设和作风建设,制度不健全或存在弊端,党的其他方面的建设就会受到很大影响。
完善政府问责制,以便更好地增强政府施政的合法性和巩固党的执政地位的作用,需从以下几方面入手:
(一)强化公共行政人员的责任意识,营造良好的公共行政文化氛围
在一个“官本位”严重,官场潜规则盛行的文化环境中,政府问责制是无法实行的。政府问责制必须建立在一个义务本位、责任本位、服务本位和规则本位的行政文化环境上,才能使有责必究、有咎必辞、有过必罚成为官员的惯例。建立健全政府问责制,首先,行政人员必须树立公共利益至上的责任意识,自觉养成一种良好的行政品德和向公众利益负责的道德行为,使负责任成为一种道德习惯。其次,政府高层领导要以身作则,率先垂范,作为个人或群体,政府高层领导必须通过树立良好的道德典范来促进行政文化的变迁,通过自身的榜样消除公众对政府问责制的怀疑和不信任。
(二)明确责任划分,克服“情绪化”问责,做到“有责受处分,无责受保护”
对于政府而言,授予多大权力,就应该赋予多大责任。但是,现在的问责责任的边界很模糊,很难辨清,导致相应的制度难以有明确的界限划分,如果没有这种划分而统统以空洞的“领导责任”来要求官员“引咎辞职”的话,那么这种制度就难以发挥其应有惩戒与警戒的作用。
首先应该科学地划分中央与地方政府的权力,明确中央与地方政府的责任与义务,不要把中央与地方政府的关系视为单纯的行政隶属关系和上下级关系。其次,要结合有关法律,理清部门之间功能性权力交叉、职责不清的问题,清除职能重叠、交叉、模糊不清之处,让新的问责制度既惩罚该负责之人,也保护了不该负责之人,真正实现“该问责的接受问责,不该问责的受到保护”的人性化管理。
(三)强化监督,以公民权利制约公共权力
《暂行规定》出台后,“谁来问责”成为问责制成败的关键所在,在官员系统内,由更高层级的官员对具体的责任人进行问责,是成本最小、效果最好、也是最值得鼓励的做法。然而,现实中权力被滥用是不争的事实,如果执掌《暂行规定》来问责其他官员的官员,可以滥用自己的权力时,那么我们就要警惕某些官员将党政问责凌驾于司法问责之上,所以,真正实现“有责必究”的愿望就有赖于引入司法权和公民权来监督制度的执行。
首先,要把公民的问责权利落到实处,培养公民意识和公民精神;其次,推动公民社会组织的发育,扩大民间组织的广泛性和行动的有效性;第三,拓宽参与渠道,通过行政程序使公众参与行政权力的运行,以“权利制约权力”的形式保证监督的有效性。
“有权必有责,用权受监督、违法受追究”是实行政府问责制的基本要求。对官员实行问责,必须在贯彻落实过程中更加充分地尊重和体现公众意志,最大限度地引入和强化公众和舆论的监督,否则,问责恐怕很难真正落实。
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(责任编辑/陈雅莉)