摘 要：保障房是一种由政府提供或政府主导的保护社会成员最基本居住权利的具有社会保障性质和社会福利性质的房屋。中国的保障房目前初具规模，但由于房少人多，供不应求，保障房的建设与分配过程中存在着种种问题，使保障房在保障低收入人群居住权利方面，呈现出种种不公平性。落实保障房的公平性，一要加大建设力度，调整分配结构和分配方式，增加供给；二要通过技术手段和政策调整，整治分配过程中的种种腐败行为，让保障房真正分配给住房困难的人群；三要尽快让小产权房合法化，降低房价，增加低价位房屋供应；四要减少保障房的集中成片建设，减少低收入人群集中居住的状况；五要充分发挥政府的主导作用，实现保障房的城乡统筹。
关键词：保障性住房；公平性；住房建设；分配制度
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0015-03
一、保障性住房的概念及中国发展现状
保障房是一种由政府提供或政府主导的保护社会成员最基本居住权利的具有社会保障性质和社会福利性质的房屋。它的特点表现在：为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。目前中国在保障性住房的政策表述中尚缺乏一个明确统一的概念体系，但通常认为，当前中国的保障性住房由“廉租房”（政策性租赁房）、经济适用房、限价房等组成。中国住建部的住房保障规划针对不同的收入群体提出了包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房、城市和国有工矿棚户区改造住房等在内的保障性住房体系。其分配情况是：经济适用房是机关、事业单位的职工，廉租房主要是供给最低收入人群，公租房作为过渡性住房，租给刚毕业的大学生等人群。在国家“十二五”规划中，保障房包括城市的经济适用房、廉租住房和政策性租赁住房，也包括林区、垦区、煤矿职工的棚户区改造房（危改房）和游牧民定居工程住房。
中国20世纪90年代初开始住房制度改革，1994年出台了《城镇经济适用住房建设管理办法》，将经济适用住房定义为“由相关部门向中低收入家庭的住房困难户提供按照国家住房建设标准而建设的价格低于市场价的普通住房”。1998年，进一步提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。中央政府对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该通知提出最低收入家庭由政府提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用房，其他高收入家庭购买或租赁市场价商品房，可以说，城市保障性住房建设进入了实质性的发展阶段。
虽然中国保障性住房政策出台已久，然而，因为各种原因，建设进程并不理想。截至 2008 年底，中国城市低收入家庭中仅 925 万户，3 024.75 万人纳入住房保障体系。分别占全部城市家庭及城市人口的 4.44% 和 5%，只占 20% 低收入家庭总户数的 22.18%[1] 。2009年加强了保障房的建设力度，2009年保障房建设完成330万套，2010年开工建设了590万套（其中完工370万套）。2011年3月全国人民代表大会公布了具体的保障房供给计划，准备耗资13万亿元大规模地建设保障性住房，并计划在一年内建设1 000万套保障房。更为重要的是，为了落实保障房的建设，2011年中央政府将计划完成情况纳入对地方政府的考核。按照“十二五”规划目标，今后五年将建设3 600万套，其中2011年和2012年各建设1 000万套，2013—2015年共建设1 600万套[2]。
二、保障性住房的公平性——“幸运”的保障房
1.中国保障性住房的建设数量远远赶不上城市居民对住房的需求，保障水平远远不够
近些年，中国房地产建设如火如荼，房地产市场热闹非凡，但保障性住房建设连计划都难以完成，低收入人群住房状况却令人堪忧。究其原因，一是地方政府对保障性住房的建设积极性不高。因为，保障性住房，要占用一定的土地，土地资源是有限的，地方政府可卖的地也是有限的，建设保障房，出让价较低，这无疑会减少地方政府的出让金收入[3]。相反，商业地产可以获得巨量出让金，所以，地方政府会尽量发展商品房，挤压保障房用地，中央政府要求的保障房数量，往往被打折扣，地方政府在保障房建设上往往虚报数字。由于保障性住房投资收益率低、投资回收周期长、经营管理相对复杂，而对社会资金吸引力较弱。商品住房市场与保障性住房市场结构发展不均衡、商品住房市场过于膨胀的背景下，政府保障性住房建设不足。
2.分配混乱，应保未保问题严重
一是保障对象虽有明确规定，但如何识别存在困难，确定对象难。一部分人虽然工资收入低，但灰色收入相当高，成为购买保障房的主力。另一部分人确实因为收入太低，极有可能造成即使能进入住房保障范围的人最终也会因为支付能力的不足而无法得到实际的保障，游离于住房保障政策之外。真正的低收入阶层买不起保障房，经济适用房、限价房等有产权的住房，在很多城市实际已蜕变成富裕阶层、特权阶层和夹心层的福利房。
二是配套制度建设滞后，对需要保障者跟踪监督难。个人收入及家庭收入都是不断变化的，但中国目前没有采取技术手段来跟踪收入变化。保障房尤其是廉租房、公租房没有回收机制，不能滚动发展。被占用的公共资源固化，不能利用现有资源为更多的人提供住房保障。
三是建设中的管理监督问题。保障房交给开发商建设，没有进行有效控制，开发商对经济适用房的建造标准随意更改现象严重，使户型越来越大，因此购买经济适用房的往往还是中等偏上的收入群体。经适房套型偏大、价格偏高而实际上沦为中档商品房，分配混乱而导致其保障功能变异。
四是对保障房分配监管不严，腐败盛行。现实生活中，我们能了解到，不乏领导干部的亲属和关系户，他们不需要排队，也不需要抽签，只要领导一句话，就可以获得一套低收入者等待无数年才能排上队的保障房。因为他们收入并不低，所以，面积越大越好，这正好为开发商提供了扩大保障房面积的强劲动力。制度的不完善及腐败行为使中国的保障房面积越建越大，低收入人群获得保障房的机会越来越少。
3.城乡居民保障的不公平性
中国先前制定的有关保障房的政策都是排斥农村居民的，把农民工和城市居民分别对待。2005 年的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》第 4 条规定“申请家庭成员中至少有 1 人为当地非农业常住户口”。国家现行的经济适用房政策《经济适用住房管理办法》（2007年）规定：“城市低收入家庭申请购买经济适用住房应具有当地城镇户口”。这样不具有当地城市户籍的家庭不能享受住房保障政策。同时，几乎每个城市的保障房都有户籍方面的规定，只有本市常住户口才有资格购买，或者要居住几年以上。2007年以后外来农民工的境遇开始有所改善。2007年国务院发布的《关于解决城市低收家庭住房困难若干意见》明确规定要“集中建设向农民工出租的集体宿舍”。2010 年 6 月 13 日，由住房和城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。《意见》规定：“有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。”
4.权力介入，导致了不同群体间的不公平
保障房建设运行机构政出多门、职能分散、关键机构缺失。机构越多，出台的政策越多，插手的人越多，这些政策的管理人员并不是为老百姓的利益着想，想的都是在自己的权力范围内，如何做出对自己人有益的规定。所以，中央政府督促保障房建设，而到了地方政府那里，虽然政府并不愿意建，但真正建了，谁都不想放过，保障房成了唐僧肉，每个部门每个人都想挖一块。目前，建立一个体系健全的全国性机构网络去实施保障房的建设、供给、分配与监管，似乎是一个亟待破解的体制难题。
5.政策导向偏差，低收入家庭集中居住导致的“马太效应”
政府主导的非产权保障性住房建设，一般都是集中建设，而且，为了不占用黄金地段，把保障房建在较为偏远的地段，这不仅造成了低收入阶层的“聚居”现象，而且造成了远离中心城区的“偏居”现象。造成中低收入家庭就业机会减少，向上流动机会少，交通等生活成本提高，医疗教育水平较低，享受城市公共设施较少。使得低收入家庭的收入水平和居住状况固化和强化。低收入家庭聚居在一起，不仅他们的生活状态较差，他们的子女也可能世袭他们的低收入状态和较差的居住院状况。
三、力促保障房的公平性
1.让保障房申请人确定稳定的排队预期
现在保障房最大的问题就是人多房少，住房困难人群以什么方式获得住房，是最重要的。目前的排队制度，是否合适，是否公平？是首先要考虑的问题。要公平排队，就要对每个申请住房的人的收入状况和住房状况有真正的了解，所以，要建立一个保障房申请者的信息和跟踪系统，只要符合收入条件和住房困难条件的，都可申请加入这个系统。不符合保障房申请资格的人，不能进入这个系统，也就不能获得保障房。这样，先把权力干预排除了。其次，对保障房信息系统，公众可以进入，可以咨询；监督部分随时可以监督和质询；保障房申请者随时可以查询，看自己的排队情况，如果发现问题，可以质疑。最后，由一个部门对信息系统和保障房建设及分配进行归口管理，解决政出多门的问题。这样责任明确实，问责容易，便于监督。
2.加大建设力度，调整住房结构，做到应保尽保
保证土地供应。虽然保障房人多房少，但在目前住房不充裕的情况下，也要多想办法，尽量做到应保尽保。建立多种保障方式，对住房困难者，提供帮助。在建设资金不足的情况下，政府应当保证保障房建设的土地供应，先多建一些廉租房，保证最基本的需求。
加大经济适用房建设力度。在普通商品房建设中，政府要求开发商提供一定数量的经济适用房，供低收入者选购，同时，减少集中成片的经适房开发。按照国土资源部关于《坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发[2011]63号）的有关要求，以“商品住房用地中配建保障性住房”方式出让土地使用权的，土地出让成交后，成交价款和竞得人承诺配建的保障性住房事项一并写入成交确认书和出让合同。
多方筹措建设资金。在保障房建设资金不足的情况下，用更多的土地出让金和房屋交易税用来建设保障房，而不是用来搞其他基本建设和投资给企业；同时，按国务院有关规定，地方政府债券资金主要安排用于公益性建设项目，包括保障性安居工程。鼓励民间资本参与政策性住房建设，支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策[4]。
提供方式上，实行多样化。对于符合申请保障房条件的居民，借鉴美国等的经验，从补砖头到补人头，这样更具有科学性[5]。因为，保障房供给中存在的一系列问题，短期内难以解决，而对个人收入的监控，相对较容易，所以，政府可以根据个人收入情况决定住房补贴的多少，这样，可以更公平，居民对住房的选择也更自由，更合理。
通过降低房屋闲置率，提高保障水平。目前中国房地产投资和投机异常严重，很多人都有多套住房，有学者建议，为提高保障水平，降低房屋闲置率，要求已购住房，没有投入使用的，在一定期限内，交给专门的社会组织，提供给无房者租住。督促房屋所有者交出房屋的办法是闲置的住房要交税，愿意出租的减征或免征闲置税。笔者认为，这是一个提高保障程度的好办法，不仅可以在现在房源基础上解决一部分人的住房困难，而且，可以通过专门组织进行公开化操作，引导房价租金向合理水平回归，充分挖掘现有房屋资源，让低收入者有更多机会租住面积更大的房屋。
3.充分发挥政府的主导作用，实现保障房的城乡统筹
目前，发达国家普遍使用以居住地为中心的人口管理模式，只要有合法固定住所和相对稳定职业或合法生活来源，就可以落户，享受住房保障的福利。在中国城市化加速发展的今天，城市吸收了大量的农村居民，所以，“农民工”与城市居民在住房保障上理应享受平等待遇。进城务工农民一般是双困家庭，在廉租房和公租房供应中，应重点向他们倾斜。今后，中国要逐步取消城乡差别的户籍制度，实行居住地制度，只要是居住在城市的居民，都能享受统一的包括住房在内的社会保障制度。
房屋作为最基本的生存条件，政府应让每个居民都有所保障。然而，实践中，由于地方政府不作为，中国的经适房是由开发商主导的。这也就是保障房少、大且贵的原因。所以，地方政府务必在保障房的政策制定、分配管理、监督方面都要负起责来。
4.小产权房合法化，增加面向低收入者的住房供应
所谓小产权房，就是指由开发商和村委会合作，或者村委会自行组织建设，在宅基地等用地上开发住宅，而后自行销售，并向购房者发放由乡镇政府制作的“房产证”的住房。中国自1994年土地财政发展以来，地方政府偿到了卖地的甜头，一步一步，与开发商形成了利益共同体。土地市场被政府垄断，房地产开发被房地产开发商垄断，政府高价卖地，开发商高价卖房，各得其所。农村土地不能进入市场，居民自己不能建房，也不能合作建房。在政府推高地价、房价步步升高而农民出让土地收益过低的情况下，村庄和乡镇联合起来，在集体用地上自行建房出售。因为巨大的市场需求，小产权房建设遍地开花，虽然它一直是违法的，但是屡禁不止。小产权的开发，在中国已有十几年的历史，近年来房地产价格的暴涨更是导致其迅速发展，据调查在北京大概占比 20%左右，深圳占比可能高达 40%～50% [6]。小产权房违背现行法律，但却涉及到众多人的直接利益，如果政府不能妥善的处理，很可能引发严重的社会危机。现在关于小产权房的讨论十分热烈，对小产权房合法化的呼声日益高涨。实际上，集体和农民拥有土地所有权，他们的土地进入市场就是合法的，然而，按照中国《土地管理法》的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地”。所以，我们落实农民土地所有权，还有很长的路要走，首先，要从源头解决问题，对《土地管理法》作适当修改，在保证农村土地所有权真正集体所有的前提下，尽快规范相关交易行为，出台相关措施，让小产权房合法化，让低收入者有更多可选择的房源。
参考文献：
[1] 汤腊梅.基于住房支付能力的住房保障对象的界定[J].城市发展研究，2010，（10）.
[2] 黎民，陈峙臻.保障房供给中的负保障现象及其消除[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2012，（1）.
[3] 郭正模.保障性住房建设面临的土地供给难题与破解方略[J].资源与人居环境，2012，（5）.
[4] 施昌奎.吸引民间资本进入北京保障性住房建设的思考[J].北京社会科学，2011，（4）
[5] 杨赞.保障性住房融资的国际经验借鉴：政府作用[J].现代城市研究，2010，（9）.
[6] 卢丽涛.深圳启动土改试点：对小产权房进行确权[N].第一财经日报，2012-05-25.
[责任编辑 刘娇娇]