关键词：乡村权威；法律权威；村民自治；乡村社会；法治社会；社会转型
摘要：1982年以来，以国家为主导的村民自治运动在国内已推行了20多年。然而，以《中华人民共和国村民委员会组织法》为代表的法律权威在村民自治过程中却受到了来自乡村权威的挑战，它在权力来源、实施和监督整个过程中影响村民自治运动，甚至操纵法律权威。但乡村权威在乡村法治化进程中并不只有负作用。我们可以通过改进制度和相关法律保障的方法加强对乡村权威的控制和引导，在村民自治过程中促进乡村权威与法律权威的融合，树立起法律的权威，实现社会主义法治文明。
中图分类号：D668
文献标志码：A
文章编号：1009-4474(2009)05-0103-06
自1982年《宪法》首倡“村民自治”到1998年村民自治进程的标志性法律《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)的正式实施，如今已经过去20多年了。在这场以国家为主导的村民自治运动中，中国的乡村社会实现着从传统社会向现代社会的转型，从礼治秩序向法治秩序的转变。而“在这个时期，中国的乡村社会呈现出一种极为复杂的情况：即‘法治秩序’与‘礼治秩序’、‘德治秩序’、‘人治秩序’、‘宗法秩序’等组合而形成的一种多元复杂秩序”。正是在这种多元复杂秩序的背景下，以村民自治“基本法”《村委会组织法》为代表的法律权威在村民自治过程中的建立成为了学者们关注的重点。因为在法治国家，权威性是法律的本质特征之一，唯有在乡村社会中树立法律权威，才能使中国迈进真正的法治化进程。首先，关于法律权威在村民自治进程中的实际情况，部分学者进行了相关调查研究，结果发现在乡村社会中树立法律权威的仅有25％～35％左右。换句话说，有65％以上的村庄还没有真正树立法律权威，完成法治化的进程。其次，从学者的相关调查研究中，我们还可以发现在乡村的秩序中除了法律权威、行政权威(行政村约占10％之外，还有一些其他的力量在发挥着重要的作用，影响着村民自治的进程。这些力量就是以传统道德权威、宗族权威为代表的权威体系。这些权威区别于法律权威、行政权威，本文将其统称为乡村权威。乡村权威中除了传统道德权威、宗族权威之外还包括改革开放之后出现在村庄中的“经济权威”、“能人权威”等。这些权威相互冲突又相互合作，共同构成了一个足以与法律权威、行政权威相抗衡的权威体系。乡村权威从不同侧面影响着法律权威在村民自治进程中的树立，当然，法律权威也会影响乡村权威的作用。从某种程度上来说，法律权威和乡村权威共同影响着《村委会组织法》的具体实施效果，在村民自治的进程中存在着乡村权威与法律权威的博弈。本文结合村民自治的个案调查情况来关注《村委会组织法》具体实施过程中的实际情况，分析这种现状产生的原因，并提出制度建构的建议。
一、乡村权威与法律权威的博弈
(一)权力来源过程中的博弈
按照《村委会组织法》的相关程序规定，村委会由村民大会选举产生，而选举的基本准备工作首先是确定候选人；候选人由村民小组产生，产生的过程为先由村民小组的负责人提名，村民若无异议则定为候选人。按照传统法学理论，人们按照合法有效的程序产生的村委会应当是合法的，村委会权力的来源是不容许置疑的。但是我们要关注的并不是法律形式上的合法性，而是村委会的权力在实际村民自治过程中的真实来源。在被调查村庄中，村民希望依靠民主选举一些能处理好公共事务的村委会成员，他们能为村民利益着想并带领村民致富。从这个角度来说，法律权威在村民心目中还是有很大分量的。但村民自治权力的实际产生过程要比我们想象的复杂，村民在选举中往往表现为服从乡村权威而摒弃法律权威。
中国的乡村社会一直是传统的小社会，政权无法控制到每一个小村庄。从古至今，中国的村庄一直都受道德、宗族观念为基础的乡村权威的控制，这些乡村权威在过去国家法治无法到达乡村的时候，实际上是受到政权有条件的鼓励的。正是在政权的鼓励和长期文化氛围的熏陶下。即便多次受到行政权威和法律权威的冲击，中国的乡土社会仍然受到来自乡村权威的重大影响。例如笔者在进行社会调查时，被调查的一大部分村民就表示：影响他们选择村委会成员的因素是“面子”，其次是候选人的社会资本。“面子”在很多情况下是指宗族观念下复杂的情感关系。部分村委会成员凭借着宗族关系成为了乡村权威的代表。此外还有一个现象很值得我们注意，就是以传统道德为基础的乡村权威发挥着很重要的作用。只要候选人在选举前来家里游说过，村民一般碍于面子就会选他。而且这种“面子”观念还上升到一定的道德高度，也就是在没有任何威胁的情况下只要村民在选举前答应候选人，到选举时绝大多数不会改变决定。当然，在经济社会下，一个有理性的村民除了受传统的宗族、道德为基础的乡村权威控制外，是一定会考虑到选举结果对自己的经济利益产生的影响的，但是在这个选举的交换体系中候选人和村民之间存在着力量上的不均衡。村庄的候选人大多数都拥有一定的经济资源和社会资源，在选举的过程中候选人利用自己手中所掌握的资源来控制选举过程，使得选举过程朝着他们预想的目标发展，甚至在一些地方，出现了候选人花重金雇佣当地的地痞流氓到各家进行威胁从而使得自己当选的情况。
所以，尽管《村委会组织法》在法律体系逻辑结构上是合理的，但是在现实村民自治过程中，由于受到传统道德、宗族观念的挑战，再加上经济、社会资源的不平等占有，其权威性受到了严重的挑战。在选举的过程中乡村权威很容易就替代了法律权威。
(二)权力实施过程中的博弈
1，村委会与乡政府的关系
《村委会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从这一法律条文我们可以看出，村委会与乡一级政府之间应是指导与被指导、相互协作的关系。但事实上，村委会往往与乡政府之间存在着下列几种关系：第一，大多数村委会仍然像是乡政府的派出机构，而不是村民联合会、农民协会。尽管在法律上村委会应当是群众自治组织，但这类村庄却是以行政权威取代了法律权威。在这种情况下乡村权威往往会谋求与法律权威的合作，以争取自己的利益。第二，部分村委会与乡政府完全脱离，成为个别人控制下的独裁村委会，乡政府无法指导及确保相关法律的实施贯彻。在这种村庄中，乡村权威占据了完全的优势。第三，只有少部分村庄实现了村民自治，《村委会组织法》得到了比较好的贯彻。但是即便是这样的村庄，行政干预的现象仍然十分明显，且在农民心中他们所认为的良好的治理并不是来源于法律的保障而是政府的保障，法律权威是缺位的。
2，乡村权威与法律权威的合作和冲突
以笔者曾经进行社会调查的某村为例，由于土地征用的补偿费用太低和工作安排存在不公平，而大多数的村民法律观念淡薄，对自己的法律权利并不太了解，遇到此类情况时他们很自然就想到了传统的乡村权威，寻求其帮助。农民的意见首先反映到村委会，村委会也曾试图通过法律途径来解决，而且村委会还曾组织并“培训”部分村民(主要是给村民宣传国家的征用土地的相关法律法规)，让村民和村委会成员一起去乡政府反映情况。在此情况下，乡村权威在对抗行政权威的时候也感觉自身力量不足，乡村权威开始寻求法律权威的帮助，希望以此来共同对抗行政权威，争取自己的利益。可以说出现了乡村权威和法律权威的合作，然而效果不佳。乡政府对村民的集体上访并没有太多的关注，村民们要求的权利经过几年的上访也没能获得。这时对于村民而言，在这个关系到切身利益的问题上他们民主选举出的村委会竟不能为他们解决问题，乡村权威和法律权威都在村民心中跌到低点。而此时，行政权威又开始了对乡村权威和法律权威合作的瓦解。在农民的眼里他们认为乡镇政府代表国家，也就是这次土地征用矛盾的对立方，本来农民希望通过自治组织与乡镇政府讨价还价，可是最后的结局往往是村委会配合对立方来解决其与“自己人”之间的矛盾，让行政权威来干涉村民自治的权力。再加上某些村委会成员还利用职权中饱私囊，村民们对村委会成员的这些行为普遍表示不满，从而产生“村委无用论”。预期的利益没有得到，村民自然也就失去了对村委会的信心和实际参与的热情，进一步也就导致了对法律权威的失望。此外，当村民参与村庄管理触及村委会成员利益的时候，有些地方的村委会成员就会利用自己所掌握的社会资源来打击报复村民。尽管这些行为明显违背法律，出现乡村权威与法律权威的激烈冲突，但结果通常是乡村权威占了上风，使得村民不敢再参与村庄管理。
(三)权力监督过程中的博弈
1，村财政监督的相关规定
对村庄财政的掌握是自治权力范围里最重要的一项内容，《村委会组织法》对村庄财政的事宜有着明确的规定。例如第十九条规定，“涉及村民利益的下列事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。第二十二条规定，“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督”。而且该条也规定了违法行为所应承担的后果，如“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。尽管法律对村庄财政的管理有着明确的规定，也设计了相应的监督过程，但是在实际的调查过程中我们却发现，在这个监督的过程中，由于受到客观条件的制约，法律在真正实施时却会遭遇来自乡村权威的操纵。
2，村财政的监督过程中乡村权威对法律权威的操纵
我们首先需要着重考察的是参与乡村权力划分的人群之间的力量对比。目前大部分乡村里的权力(利)结构可以分为四部分：宗族族权、“能人”控制下的乡村经济权力、村庙控制下的神权、法律权威支持下的村民个人的公民权。在这四种权力(利)中村庙权力在日益萎缩，只剩下平时的游神活动的筹划和实施工作，不再参与“世俗事务”的管理，神权在乡村中已无实际权力。而族权和经济权力有合并的趋势，成为乡村中真正的权力主宰。在族权和经济权的结合中，也改变了传统由老人控制的族权结构，所谓真正族权的控制者只是在同一姓氏符号下的经济能人。同宗的人往往依附于族里的“能人”，因为“能人”掌握有较大的经济资本和社会资本(这里并不指社会威望而是指与上级政权之间的密切关系)。这种权力结合的结果之一就是村委会由大姓的“能人”共同控制。村委会成员几乎都具备两个条件：是该村的大姓家族，经济收入高且与乡镇等政权有较密切的联系。在前三种权力的共同压力下，零散的公民权其实已成为民主形式的摆设。
实际权力的不均衡导致了村民无法真正对村委会实施有效的制约。如有些村的村委会虽按照法律规定设置了村财政监督小组，小组成员不乏企业主和曾经当过会计的退休人员，但普通村民没有一人。原因很简单，村民没有文化，不懂财务报表。甚至这几个成员的作用也是很微弱的，他们采取的是消极监督的方式，除了村委会主动将财务报表给他们签字，他们并没有主动参与村财的管理和监督。故村委会的村财开支实际上仍然是隐蔽的。即使村民对某款项有异议，但在实际操作过程中因为文化知识水平的限制往往感到无能为力或受到外界的压力而不了了之。由于没有平衡的相互制约的实力，法律权威往往会被乡村权威所操纵。
二、乡村权威与法律权威博弈的主要原因
综上所述，在中国乡村社会这样一个多元复杂的秩序中，尽管《村委会组织法》在内在法律逻辑上是完善的，但是它的实施情况是不容乐观的。《村委会组织法》的基本原则没有得到贯彻实施，甚至有的相关规定和法条在操作过程中经常被人为歪曲理解，或者没有产生实际的效果，即真正实现引导村民自治进程这一目的。当然这其中的因素是多样的，笔者认为其中最重要的在于法律权威的单薄。国家颁布《村委会组织法》推进村庄的“社会主义法治建设”，这意味着国家法律要继续主导对乡村社会秩序的塑造。但历史的教训又表明，国家法律若不顾“小传统”的特性而将乡村社会完全纳入自己轨道的“强制式”沟通是不可能成功的。在现代社会，“契约性法”必然成为代表性的法律类型，它的基本精神在于平等基础上的沟通与合作。于是在村民自治的过程中，就难免会出现代表秩序的法律权威与代表自由的乡村权威的冲突。
(一)法律移植过程中两种利益的斗争
从本质上审视法律，我们发现法律不过是利益的规范化再现。从起源看，现代法律秩序无非就是以宪法和法律的形式把市民社会利益斗争的成果肯定下来的一种“利益体制”，法律是权力主体的利益载体。中国现代法律基本上是移植西方法律的结果，它成为主导中国社会秩序的“大传统”并与乡村社会的民间法这一“小传统”相对峙，前者代表的是具有聚合性的国家利益，而后者代表的是分散性的社会利益。在这两种利益的斗争下，法律的实施并不可能一帆风顺。相反乡村权威却可凭借天然的优势成为利益斗争中重要的力量，而法律权威的树立自然要受到来自乡村权威的挑战。
(二)法律权威自身的薄弱
从村民组织委员会的选举过程中我们可以看到。尽管法律对选举过程做了相关的规定，而村民们也并不是不知道个人干预选举过程是违法的，但问题是村民在发现他人侵犯了自己权利的时候却不懂得如何来维护自身的利益，《村委会组织法》也对此缺乏相应的违法制裁措施和执行制裁措施的司法机关的配合之保障，故法律权威很容易就被一
些乡村权威所替代。
(三)乡村权威力量的庞大
由于受到传统文化的影响，乡村权威成为了实际上控制村庄的力量。封建时期国家政权对乡村权威加以控制与利用的目的主要是因为我们国家幅员辽阔，行政权力力量有限，故不得不依靠乡村权威来治理村庄，导致了乡村权威力量的庞大。新中国成立后，行政权力曾一度完全渗透到村庄，一时间行政权威在形式上取代了乡村权威。后来，随着法治化进程，行政权威逐渐向法律权威转变。由于我国法律是大量地移植西方法律，在中国的乡村时常出现“水土不服”，于是部分地区的乡村权威又重新控制了村庄的权力。在法律权威缺乏的情况下，就容易出现诸如前文所述的“选举过程中的乡村权威对法律权威的冲突和替代”的现象。
(四)行政权威的不良干涉
如前文所述，通过调查我们发现在村民自治进程中，乡村权威并不是完全与法律权威相冲突的。恰恰相反，乡村权威也曾谋求过与法律权威的合作。出现这种现象本来是好的，但是由于行政权威的不良干涉，导致乡村权威与法律权威的合作受到了来自行政权力的挑战。在行政权威的干预下，村委会基本上只能再次成为行政权威的派出机构。那么在村民看来，如果自己通过合法程序选择的代表仍然不能代表自己的利益，而仅仅表现为行政权威的代表——这些行政权威代表实际上仍实施行政管理，那么乡村权威在权衡了自身的利益后就会摒弃法律权威，转向与行政权威的合作，又导致了法治化进程的倒退。
(五)权利主体之间力量的不均衡
这一点是法律权威受到乡村权威挑战，以至于不得不依靠乡村权威才得以树立的根本原因。也就是说村民自治的“宪法”——《村委会组织法》尽管逻辑上合理，但是缺乏现实的实施基础。在经济实力上普通村民和村委会成员之间是有巨大差距的，此外村委会成员还掌握有大量的社会资本。凭借着经济和社会资源上的优势，乡村权威几乎控制了整个村庄，控制了《村委会组织法》的实施过程。而这样的差距也使得作为权利主体的普通村民没有足够的力量与村委会成员相抗衡。当村民的权益受到侵害的时候，村民又无法从法律权威那里得到保护。因此整个村民自治的实施过程等于是让两个不同级别的拳击手进行搏击，在这个过程中作为弱势一方的村民付出了沉重的代价，他们没有经济和社会资源来争取或维护自己的权利，也没有知识和能力来监督村委会的运作。
三、交往与融合：乡村权威与法律权威共塑法治村庄
(一)交往与融合的可能
面对乡村权威的挑战，人们会表现出两种截然不同的态度，就是悲观和乐观。悲观者甚至认为中国的乡村社会根本就不适合实施民主法治，原因在于村民素质问题和客观经济原因。现在有一种归结为“法治文化”的倾向，认为中国的传统文化完全不适合实行法治。但是我们也可以抱着乐观的态度来看待传统文化下及经济发展过程中产生的乡村权威：尽管它在挑战法律的权威，但是从另一个角度上来说，法律作为社会生活的产物，要在乡村权威控制的村庄中实施，就不能脱离乡村实际来空谈村民自治的法律条款。从法社会学的角度来认识法律，“那么就正如社会法学家埃利希所宣称的那样，法律发展的重心不在立法，不在法学，也不在司法判决，而在社会本身”。他同时强调对“活的法律”的研究。“所谓活的法律，就是指支配生活本身的法律，尽管这种法律并不曾被制定为法律条文，而活的法律的科学意义，不限于对法院所适用的供判决用的规范，或对成文法的内容有影响，活的法律知识还具有一种法律秩序的基础，尽管它不同于国家制定的法律。”同时马克斯·韦伯也指出：“从社会学的角度看：习惯、惯例和法律之间的演变界线是非常模糊的。”该理论也主张应从本土社会挖掘习惯法、民间法，尊重民间自生秩序，强调制定法与民间法的沟通、对话与对接。事实也证明，当前我国的以西方社会思想为基础的法律已经不能完全适应中国本土社会的发展了。中国社会需要内生出自己的契约性法律，需要重视控制乡村的实际力量即乡村权威的作用，而且乡村权威本身并不是只有负面的影响。“在以利益追求为自身目的、以合法性追求为实现条件的乡村社会权力结构的运作过程中，也正在催生出深具活力的民主法治的原生模型。”
(二)交往与融合的途径
当今中国村民自治的一个难题就是如何处理好村民、组织、国家之间的利益冲突。而欲化解之，法律就必须成为界定合理利益的有效工具。同时乡村权威也必须依靠法律权威在这个利益博弈的过程中来争取自己的权益。因此乡村权威与法律权威本身是存在某种亲合性的，但是也不可避免受到一些影响，使得乡村权威无法与法律权威合作。因此笔者建议在实施《村委会组织法》的过程中，除了保障法律条款内在逻辑的严密之外，还可以从以下几个方面着手加强对乡村权威的控制和引导，在村民自治过程中真正树立起法律的权威，实现乡村权威与法律权威的融合，共同塑造法治村庄。
1，设立相关机构和人员来指导村委会和村民制订自己的自治章程
考虑到乡村权威在村民自治中是不可忽视的力量，这个自治章程在不与国家法律相违背的同时必须要符合村庄治理的实际情况，避免出现因“水土不服”导致自治章程缺乏可操作性。国家可以在立法中确定具有地方特色的自治章程的法律效力，以及自治章程与法律法规相违背而给村民带来损害的救济性措施，让法律真正成为村民自治权的保护伞，从而树立法律权威。
2，加强相关立法，限制行政权力的滥用
国家应通过立法坚决打击破坏村民自治进程的行政行为，同时清理不符合村民自治法治精神的行政法规和规章制度。如针对某些行政机关对村民自治的违法干预，侵犯村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，可在立法中规定村民自治体或村民代表有权向其上级机关提起行政复议或向法院提起诉讼请求责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权能得到法律保障。《村委会组织法》第二十九条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法”。但是从实际立法情况来看，众多的地方政府都参与了相关实施办法的制定，甚至一些乡镇政府都参与了制定，而且在现实中往往这些政府部门制定的实施办法的约束力都比《村委会组织法》强。在这种情况下，《村委会组织法》上所确立的基层政权组织与村委会之间的指导与被指导关系就会落空，而且会导致前文所分析的行政权的滥用。因此在加强村民自治的立法过程中，国家必须明确只有依法享有立法权的地方人民代表大会及其常委会才可以制定与村民自治有关的法律、法规或者是规范性的法律文件。
3，对乡村权威进行正确的区分和认识
我们应区分乡村权威中的积极因素和消极因素，以《刑法》、《治安管理处罚条例》等法律法规为武器，严厉打击乡村中的不法势力，保障村民的人身财产和政治权利，在村民中树立法律权威。而对于乡村权威中的积极因素，如道德、经济及知识为基础形成的乡村权威，国家则应加以正确的引导，实现法律权威和乡村权威的合作。如在涉及到村民自治的司法实践中，法官应适当考虑村庄的传统道德因素，尽可能利用乡村权威的力量来调节村民自治的纠纷，避免村民对法律权威的抵制；让村庄中掌握知识和监督力量的村民来参与村民自治的过程。促进法律权威的建立；同时也要让乡村权威通过与法律权威的合作获得好处，法律权威应当予以保障并促进这部分乡村权威的发展。
4，建立具体的奖励措施，鼓励村委会带领村民发展各种形式的合作经济和其他经济
《村委会组织法》第五条虽然规定“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展”，但是没有确立相应的奖励机制，村委会成员的积极性就会落空，就没有热情来带领村民发展经济。而村民没有掌握一定经济资源，就没有与乡村权威相抗衡的实力，就无法真正地制约村委会权力的行使。
5，通过司法确保村务公开，让村民用法律武器来保障自己的监督权
在村民自治的监督过程中，村务公开成为了一个很重要的环节。在前文的分析中我们已经发现，实际监督过程中的法律权威的树立要依靠乡村权威。但是《村委会组织法》第二十二条却将乡村权威与法律权威的合作打破，引入了一个行政权力。笔者认为如果村民的知情权受到损害的时候只能求助于行政权力，而不能得到司法救济，那么在这个监督过程中，法律权威是很难被确立的。所以国家应当从司法途径而不是只通过行政途径来保障村务公开。因此笔者建议在村委会组织法修改时增加诉讼救济的相关规定，对村委会不及时进行村务公开或公布的事项不真实而损害个体村民自治权利及不积极履行自治权职责的行为，村民可以向人民法院提起诉讼，从而使得村民自治监督权能通过诉讼这道最后防线得以保障。
(责任编辑：叶光雄)