[摘 要]在新型农村社区建设过程中，地方政府采取制度和组织外在嵌入乡村方式，实现农村社区居民对社区事务管理的参与式民主监督，这就需要在新型农村社区的环境中建立一种新型的政府管理模式。法治型政府、参与型政府、阳光型政府、效能型政府都是基于人民主权为政府合法性唯一来源基础上的现代政府模式。进一步创新农村基层民主建设与农村经济建设有机结合的方式、村民监督乡镇政府行为方式和政府与农村自治组织、农民合作组织、企业及村民的合作治理方式，提高新农村治理的整体功效。新农村治理方式要努力由单一的治理转向综合治理，由“暗箱”治理转向公开治理，由局部治理转向全面治理，由只顾眼前的治理转向可持续发展的治理。
[关键词]新型农村社区；民主监督；农民民主能力
[中图分类号] D621
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2014）01-0093-04
[收稿日期]2013-07-01
[基金项目]教育部人文社会科学研究一般项目“农村审计与农民参与能力建设实验研究”（12YJCZH145）。
[作者简介]牛秋实（1968-），男，河南洛阳人，南京大学文学院博士后，历史学博士，许昌学院社科部暨中原农村发展研究中心研究员，研究方向为乡村治理与公共政策。
新型农村社区的“新”主要表现为社区居民出于内源性动力支撑的自组织结构体系。所谓农村社区的内源性动力指的是农村社区居民基于共同生活和生产的现实需要所衍生的共同合作愿望和诉求。这种社区既不同于计划体制约束下的城市单位制，又不同于当前政府权力直接延伸主导的乡村治理，既存的乡村治理体系缺乏有效和必要的乡村自治性权威，即在乡村行政权力和家庭外缺少具有垄断强制性资源的乡村组织。从本质上讲，当前新型农村社区是基于社区居民共同利益趋同下的实现自组织形态的民主自治共同体。
在新型农村社区的条件下，就需要建立一种新型的政府管理模式。法治型政府、参与型政府、阳光型政府、效能型政府都是基于人民主权为政府合法性唯一来源基础上的现代政府模式。效能型政府的设计体现了政府治国理政的经济绩效取向；参与型政府模式体现了现代政府的公共性、民主性和人民性取向；阳光政府模式体现了现代政府的公开性、民主性和大众性取向；法治型政府模式突出了现代政府的宪政性、合法性、程序化原则。各种现代政府治理模式之间虽有所区别，但它们之间更多地是相互渗透、互为表里、相互影响。现代服务型政府是对各种现代政府治理模式的整合与超越，是政府理性不断接近公共理性的表现，是一种更加突出公民性、公共性和服务性的现代政府治理的高级形态，是引导公民大众走向现代公共治理乃至“公民治理”的桥梁与纽带。这与传统乡村社会的村治是截然不同的。
一、传统农村社会：农民民主能力缺位的原因解析
在传统农村社会中，虽然村民作为一个整体的力量看似十分强大，但其实在现实生活中，他们的力量并不重要，是因为在日常生活中，普通村民依然属于“沉默的大多数”，在村民自治中属于边缘化的群体。
由于村民参与公共事务的渠道较少，村民自治事实上成为少数村干部的自治，村民对村庄的事务知之甚少，干部与群众之间无形中存在着互不信任的隔膜。村民的家庭经营和生产也完全属于私事，与村集体毫不相关。虽然责任田的所有权仍然是集体的，但也是由农民自己自主经营和管理，而且承包时间可以30年不变。从这个角度看，农民成为了“原子化”的个体。村级公共事务的管理、事关村民集体利益的决策都由村两委承担，村民在村民自治中的参与作用微乎其微[1]（p115）。
基层组织的衰败，也伴随着村干部的腐败。所谓绝对的权力导致绝对的腐败。现行体制下村干部的权力并未受到充分监督和约束，腐败现象也就在所难免。长期以来，许多村级组织缺乏健全的财务审计制度，管理混乱，不向村民干部报告财务收支状况，导致了干群关系的紧张。在一些地方出现了干群之间的冲突，甚至有的地方农民受到逼迫或打压而身亡。“1992年四川某县因强收苛捐杂税导致恶性事件24起，农民被逼自杀身亡或干部毒打农民致死的，共死亡17人、伤16人。”[2]（p85）
在传统的乡村社会中，缺乏民主意识的土壤，乡村治理的人治色彩极为浓厚，“以和为贵”的“中庸”观念根深蒂固，把这种不偏不倚的观念带入乡村治理领域，其负面效果是造成行政人员在原则问题上摇摆不定，是非不明。行政人员应坚持原则，敢于与一切不符合国家法律和政策的行为一较高低，站在整个国家和民族利益的角度上去思考问题和解决问题。立足于“和”的世界观和政治理论，正是儒家的“德治”理念。孔孟将“君”对“民”的统治和“民”对“君”的信任看作是国家和政权的“存在根据”，强调担任统治职责的官员的“道德修养”正是使他们对政治权力的要求正当化的、不可缺少的前提。
但不管这种“德治”的理念如何强调减少由社会上层带来的社会矛盾，如何强调为维持共同存在者之间的融洽与和谐关系的伦理努力，都不能彻底找到社会问题的根源，而这个问题的根源却在于他们从制度上否定了“民”可以自发地展开这种实行融洽与协调的法律要求和权利。因此，“德治”反而禁止了“民”自发的发展，它强调“君子”即知识分子统治者对他们在道德上的保护义务和决断以及支配，这不是民主主义的原理，而且使“民”失去了“自治”发展的机会，即“当官的”为民“做主”。
现代社会需要建立这样的理念：“国家政权建设”不仅仅意味着扩张国家的控制权力（打击割据性自治权力），比这一点更为重要的是，它还意味着，通过强迫推行的新规则，国家各级政权本身的角色改变及治理通过规则的改变，使其成为真正意义上的公共机构——保护公民权利、提供公共产品和服务、管理公共财富。这一“过程”的基本任务，在于事实上构造一系列公共政权和公民权利配置方面的新关系，例如授权来源、法制、税制、公共预算等等约束关系，同时运用这种新关系规范各级政权的行为。很明显，“官治和自治”的对立假设缺少了这样的规范性内涵。因此，乡村自治运动，如果我们希望它具有建设性成就，就需要设置双重目标：推动国家政权建设，推动公民权利的确立及更广泛的分布。这两个目标是互为条件的，不是相互矛盾的。前者解决的是削弱共同体集权、解放村民个体权利的问题，让其有可能成为有自主地位的行动者，成为一种有益的参与和监督力量；后者解决的是个体参与定义或分配的权利、改变基层权威的公民授权问题。自治活动的理想，不应当仅仅局限于控制权竞争方面，应将目标放到确立新的公共治理原则，并基于这些原则，在治理和被治理之间，建设一种新的制度化关系方面。这种新型的关系便是基层农民的民主能力建设。
我国已经进入全面建设小康社会的新时期，和谐、以人为本的价值观也逐渐成为时代的最强音。目前在我国仍然存在着一些不和谐的因素，其中就包括少数人权利得不到切实充分的保障。解决少数人群体权利的问题，对构建和谐社会无疑具有巨大的理论意义和现实意义。
马克思主义主张实现真正的、彻底的人权，即一切人按其本性应当享有的权利。马克思对人权的研究与人的全面解放紧密相联。马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中认为，无产阶级“并不要求享有任何一种特殊权利……，而只能求助于人权”[3]（p4）。无产阶级唯一能够实现的解放是以宣布人本身是人的最高本质这个理论出发的解放。马克思和恩格斯把共产主义理想社会当作是人的全面发展的自由人的联合体，而人权的实现过程也即人的全面发展过程。就其实质而言，真正的民主或民权与人权是一回事。人权也即是全体人类的权利和自由，当然也包括少数人的权利。列宁在1918年领导制定的《被剥削劳动人民权利宣言》是世界历史上第一个社会主义性质的人权宣言。可以说，社会主义革命的目的就是为了实现人权，换句话说，人权充分实现的时刻也即是共产主义到来的时刻。在一定意义上，共产主义的理论和实践都是为了人权的充分实现。人权是其出发点和归宿。
农村实施村民自治制度，在民主选举、民主监督、民主决策和民主管理等制度建构方面趋向成熟完善。但是，民主选举在村民自治体系中实现得较为充分，而民主监督等方面的制度设计并没有取得预期的目标。究其原因，就在于农村产权不清晰，这种模糊的产权设计和安排与农村集体产权的安排直接相关。农村集体产权安排意味着农村生产要素资源所有权归属于集体，但集体所有并没有在农民个体所有的层面上实现，这样，集体所有就演变成国家所有。而国家所有并不属于地方政府所有，地方政府只是公民委托的管理机构，政府对于集体产权既没有所有权的地位，又不具有处分权。
新时期随着市场化的改革，农村社会生产要素资源的市场化配置，从而衍生出诸多社会新的阶层，城乡人口流动的体制约束被弱化，农村流动人口大幅度增加，由此农村居民的社会生活结构由以往的自然村落让位于新型农村社区。农村社区居民在文化层面上所展示的行为倾向、价值判断和思维逻辑与传统村社明显不同。传统村社居民呈现出家族化小农的特征，其小农的生产生活结构决定传统村社的封闭和隔离属性。在对公共事务的决策和监督机制无法在传统家族化小农的社会结构中形成，同时也缺少必要的技术手段和社会化监督的空间。在市场化条件下，农村社区居民承载的生产要素资源能够实现自由的流动和配置，是以产权的明确界定和划分为现实前提和法理依据的，那么，农村社区居民在处理政府与社区居民、社区居民之间、社区居民与外来居民之间的利益冲突是以所有权与处分权相统一为基础的。农村社区利益格局上产权清晰，居民的利益表达渠道就趋向专业化和市场化。农村社区服务的专业化和市场化是以居民消费者独立自主的交易地位和明晰的产权归属为基础的，由此农村社区居民在利益诉求的渠道方面有着法律、媒体、非政府组织和单位等各种渠道，从而农村社区居民在民主监督的政治和经济层面上也就有着相应比较有效的实现途径。
在人民公社的集体形式下，农民个体的利益表达和诉求淹没于集体组织和革命利益的氛围中，而集体化的公社体制也因国家对乡村采取组织化形式来支撑城市现代化体系，以致出现农村发展动力和资源枯竭的结果。而国家在改革开放后对农村改造是农村全面行政化，农民在农业实现经营方式变革的同时，也承载着高昂的行政管理成本。脆弱的小农经济一方面支撑不起现代化的成本，一方面由于农村集体产权相对于个体农民的虚化造成农民利益诉求渠道制度化的缺失。尽管村民自治从法律上赋予了农民以民主选举、决策、监督的权利，但是由于农村家庭联产承包制实行土地所有权与土地处分权的分离，家庭经营的农民在社会联系方面处于“弱联系”状态，缺少有效的组织形式和力量对乡村事务实施有效的监督；同时农民对土地生产要素的处分权受到极大限制。处于社会化小农的农民在货币需求的压力下以社会市场化的经济伦理支撑社会伦理；处于组织压力之下的农民具有社会化的特点，但是农民身份处于社会化小农向社会化大农的转变时期。社会化大农相对于社会化小农都存在货币需求的压力，但是社会化大农随着农村社区的建设趋向组织化的状态。社会化大农的组织化实现需要外在的动力支持，不过在政府作为外在助推因素实现农村生产要素资源节约化和新型农村社区建设后，社区居民以组织化和制度化的形式实现自身的利益表达诉求，对社区各种经济效用生产和分配实行民主监督，就呈现出组织化和社会化的特色。
二、制度和组织性嵌入：农民基层民主能力的动力支撑
要实现基层农民民主能力的建设，基层政府必须进一步转变职能，充分发挥企业和非政府组织的积极作用。要根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给方式，实现公共服务供给主体的多元化。对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，应逐步向民营企业和民间组织开放。通过委托服务、管理承包、特许经营、公共部门与民营企业或民间组织开展合作等多种形式，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务。
对依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正。对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，应引入市场机制，加强公共部门内部竞争，努力降低成本，提高效率。要切实将政府公共服务纳入规范化轨道，合理规范政府公共服务的职能和权限，避免政府提供服务过程中人为的随意性和趋利性。通过完善政府决策机制、执行机制和监控机制，做到行政决策、执行和监控职能既适当分开，又相互协调；切实完善政务公开机制，实行阳光行政；完善政府公共治理创新的动力机制，促进政府与社会互动合作。
推进基层农村社区基层民主能力建设，就要积极培育农村非政府组织，这是构建新农村治理模式的关键。近年来，农村非政府组织有了较大发展，但面临着诸多困难，在农村非政府组织发展过程中，要在进一步深化农村经济体制改革的基础上，处理好与乡村政权的关系，同时也要不断克服自身存在的问题，逐步完善自我定位与自律机制。在农村非政府组织的成长初期，政府要给予政策支持和资金支持。按国际惯例，一般这类组织的收入来源中，政府的支持要占40%。政府要通过管理与引导，防止这些组织偏离正确轨道，促进其健康成长。要创造农村基层非政府组织发展的宽松环境，给予他们发挥作用的空间。要建立人力资源开发、配置、使用和管理等方面的科学而有效的机制，在此基础上形成一批高素质的非政府组织的专业人才。
新型农村社区建设不是农民自发要求推动的，而是农民受到市场经济的浸润从社会化小农趋向社会化大农的路径选择。政府一方面基于城市化和产业转移的需要，一方面基于推动农业生产要素集约化经营的需要，通过新型农村社区建设即实现农村生产要素资源流动和配置的社会市场化，又实现农村社会服务体系的社会市场化。在推动新型农村社区建设，并推动社会生产要素向农村流动的条件下，实现农村社会经济结构变迁的同时，也不可避免推动农民身份和农村社会政治体系的变迁。在某种程度上，农民政治身份取决于农民在社会政治体系中的地位，农民的经济身份取决于农民在社会市场体系中的交易地位。
在新型社区建设的过程中，社区居民从日常生活到生产交易，从教育卫生到治安保障，从文化健康到娱乐场所，从生态维护到基础设施，从道路交通到通信联络等各项民生服务，政府单独承担是不可能的，这就不可避免需要社会化和市场化的服务。而在市场化服务的过程中，对整个交易过程必然形成社会化的服务体系，由于当前农村社区利益格局上产权不清晰，农民通过市场渠道获得各项公共服务，大都会出现交易失范的现象。一方面是农村社区建设过程中农民利益受损，比如社区基础设施建设中的“精英俘获”现象，社区管理中出现的制度的被捆绑、被操纵现象等；另一方面农民出于自身的利益诉求在交易中谋求更多利益的投机行为。
这种现象从根本上来说是农村生产资源产权不清晰造成的。农村生产资源的产权属于国家所有，国有产权归属的实现形式是集体所有，但是集体地位对农民来说处于虚化状态，集体所有演变为地方政府所有，而地方政府在农村资源市场化流转过程中，不可避免地造成农民利益主体地位缺失。不过，农村生产资源的集体所有不是地方政府所有，当然也不是归属于农民个体所有，而应归于新型农村社区整合农村的生产要素资源，是伴随着外来资本的介入和农业规模化经营的过程的，土地的集中不能由地方政府完全操控，土地的收益不能由地方政府完全掌握，新型农村社区建设是农民为主体的自主参与行为，又是民主监督社会化的动力支撑。土地资源应该流转到谁的手中，集体的土地应该流转到集体的手中，那么土地产权归属于农村社区，表现为归属于农民支撑和掌控的集体经济组织，产权明晰基础上的农村社区要素资源的处分权当然也归属于集体经济组织。农民在计划经济体制下，生产资源的所有权和处分权是一体式的，归属于虚化的集体，农民在所有权和交易权方面没有任何自主权；农民在家庭经营条件下，生产要素资源的所有权和处分权是分离的，农民在经营权上有一定的自主权；在土地流转到集体的条件下，农民在集体组织的框架内就实现了对要素资源所有权和处分权的一体化。
个体农民即使存在利益诉求的差异，但是农村社区作为组织化的实体本身对个体来讲就具备一定的约束力，同时社区组织行为选择也是建立在个体居民利益趋同的基础之上的。社区民主监督的社会化不单是社区居民的广泛参与，作为社会化的根本要求就是需要社区之外的社会因素的介入，比如媒体的介入和非政府组织的参与等；同时社区对外部的市场交易不可避免，这就存在社区本身对市场资源的利用问题，利益交换流动的主体是社区和市场元素，这就需要社区内外形成的社会化民主监督体系。村委会是农村社区自治下由村民委托产生对村级事务进行管理的服务性自治组织，承载村民委托的事务和服务管理任务，在农村社区的产权归属体系中不居主体地位。
地方政府以占有土地为目的，通过招商开发出让土地，获得租金以增加财政收入，一些地方已经出现对农村的“圈地”风潮。地方政府出现利用社区进行变相“圈地”实质上是对农民利益的侵占，这种经济行为是行政性的，而行政性行为是缺乏有效监督环节的。这种做法不只是对农村资源的侵占，更为重要的是进一步恶化了农民的市场交易地位。
那种依赖权力持有者的自律来保证权力的不被滥用事实上是不可能的。社会化民主监督的有效路径和方式即是组织和制度对农村社区的外在嵌入，当然这里需要政府的主导和政策的支持。作为熟人社会和半熟人社会的社区，居民出于人情关系和面子等传统因素的影响，无法保证其价值的中立和有效的监督，这就需要外在助推因素，媒体助推是有效的渠道，因为“新闻媒体有其独特的功能与价值，它不仅可以做国家与社会的桥梁与纽带，同时又兼备凝聚民心、监督政府的双重职能” [4]（p48）。当然最主要的还是社区民主监督从外在推动力量转化为社区本身的内源性力量，这种内源性监督力量的生成和凝聚，需要居民的参与性组织和制度体系的构建。民主监督的制度约束是现代民主的制度理性，其在行为层面表现为制度伦理的约束效应，但是，农村居民的传统生活习惯已经内化为特定的思维和行为模式，制度离开共同利益的支撑常会沦为制度失灵的局面。农村社区的传统宗族力量既是一种现代民主制度理性实现的阻碍力量，又是民主制度可以兼容的力量。在现实层面，农民既面临市场大潮的侵袭和冲击，同时也面临公民契约精神的缺失而出现“善分不善合”的行为倾向。在农民体验到被监督的权力比没有监督好、合作趋向比分散趋向优越时，自然会有利于形成民主制度文化、民主思维方式和民主行为习惯。
三、农村基层党组织：农民民主能力建设的助推器
新型农村社区要实现民主监督的社会化，不单是要关注农村生产要素资源的归属和流向，也不只是乡村农业规模化和工业化建设的推进，关键在于农村包括土地等资源的市场化流转主体的明确界定。不能简单地说土地等资源归属集体，这会导致农民的利益主体地位虚化；也不能维系个体家庭的农村产权主体局面，那样会形成市场交易成本的大幅度提升。社区的民主监督如果停留在农民被组织的层面上，实际的监督效果必然受到影响。
当前农村社区社会化民主监督的实现面临三个方面的困境：首先，市场化条件下形成的货币驱动造成乡村社会的“扁平化”，农民基于货币的需求弱化与身份的界限，当前在乡村农民相对于党员干部的身份差别主要体现在经济层面和身份符号上，而不是体现在精神和行为层面上。有些农村基层党组织甚至处于不作为的状态，党的政策在农村中对农民的凝聚力主要集中在经济层面固然是必要的，但是党的组织能够植根于群众不是在宏观的层面上，而是具体到每个党员的形象和行动。
要加大对农村基层干部的组织调训力度。在解决农村治理问题，实现乡村民主管理和村民自治的良性互动过程中，提高农村基层干部的政治道德素质；建立学习型团队，通过加强团队学习、改善心智模式、建立共同愿景、系统思考，提高农村基层干部的综合素质。从教育和培训入手，建立和完善适合当地农村具体情况的教育培训机构，提高农民的专业技能，增强农民适应能力；加强农村文化建设，丰富农村文化生活，提高农民人文能力；尊重农民的创造精神，鼓励农民大胆尝试，增强农民创新能力。努力使农民逐步树立现代发展理念、改革开放观念和现代民主观念，切实提高村民的合作治理能力和参与公共事务的能力。
进一步创新农村基层民主建设与农村经济建设有机结合的方式，村民监督乡镇政府行为的方式和政府与农村自治组织、农民合作组织、企业及村民的合作治理方式，提高新农村治理的整体功效。新农村治理方式要努力由单一的治理转向综合治理，由“暗箱”治理转向公开治理，由局部治理转向全面治理，由只顾眼前的治理转向可持续发展的治理。积极利用现代信息技术，推进治理方式创新。建立上下互动的决策机制和多方利益主体互动协商机制；以农民是否满意为根本标准，建立治理绩效考评体制；完善党支部与村委会的协调机制，创新“两委”的协调方式；建立村党支部和村委会组成人员的选拔机制，建立从“两委”中选拔优秀人才的机制，关心其成长；创新乡镇政府与“两委”的协调方式，注重平衡乡镇行政与村民群体两方面的意志，有意识地运用协调艺术来减少乡镇行政与村民群体对抗的强度，从而建立多元治理主体互动合作机制。
其次，代表农民的利益主体如何界定问题，当前地方政府在政策指导下对新型农村社区建设制定规划，招商引资推动土地流转和农业规模化经营是其固有的职能，但是，这是政府权力对乡村的无限延伸，最终影响到农民利益的表达和诉求。同时，对社区的管理和公共服务的提供也必然成为政府的负担，而政府是没有能力支撑其完全的社区服务的，最后的结果是要么政府对社区的管理成为政府行政权的延伸，要么社区处于村民自治下的旧有格局。
民主制度建设与民主能力建设密不可分。民主制度设计了一整套的权力制衡机制，为民众的政治参与提供了制度保障；民主能力的增强则又提高了公民参政议政的积极性，只有实现民主能力与民主制度的良性互动，才能巩固和完善民主制度。“南农实验”从制度建设到能力建设的大胆实验和探索，使得基层民主化治理更加规范化、可操作化。但如果要使制度创新内化为村民生活的一部分，成为村民的一种日常习惯和生活方式，村民能力的培育是制度良性运行的关键。
现阶段，在农村社区建设过程中，笔者认为农村基层党组织代表农民的利益，成为农民利益诉求和表达的主体；党组织是依据政策要求制定社区建设和农村资源流转规则的主体，又是代表农民与外在市场主体谈判的主体；党组织对社区管理组织是监督与被监督的关系，农民的利益表达和冲突在党组织层面上得到实现和表达，党组织主导建设社区内部的各种服务型公益组织和各种经济合作组织。从民主革命时期到建设时期，按照马克思主义理论的要求，现代化的路径在革命年代是组织和战争，在建设年代是组织和民主制度，社会化小农是缺乏组织保障的农民，社会化大农是农村基层党组织推动实现组织化的农民。同样，民主监督根本上是制度保障下的组织监督，只有组织监督才能使利益表达的范围更具有普遍性。
参考文献：
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[3]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.
[4]徐勇，马华等.南农试验——农民的民主能力建设[M].北京：中国社会科学出版，2011.
责任编辑 王 飞