摘要：香港地区在发展专业化社会工作过程中，形成了以政府为主导、以非政府的社会工作机构为主体，由社会志愿者广发参与的良性机制。内地的流浪者救助工作可以借鉴该机制，以民政部门为主体，培养专业化的救助管理人才队伍，发展非政府的专业救助机构，建立流浪乞讨人员救助服务的政府购买机制和志愿者长效机制。
关键词：社会工作；社会救助；义工
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1003-949X(2009)-09-0022-02
在我国香港，政府购买社会福利产品的做法相当普遍。2006-2007年度，香港社会福利开支为343亿元，其中用于购买民间机构服务的资金达67亿元：从事精神病人康复服务的香港新生精神康复会2005-2006年度总收入为169，350，954港元，其中香港特别行政区社会福利署整笔拨款达132,733.533港元：圣雅各福群会2005-2006年度全年总收入为240,395，842港元，其中政府资助拨款117,440,914港元，来自香港特别行政区社会福利署的收入占总收入的48.85％。通过社会工作市场招投标机制，香港较好的解决了政府、社会工作机构和社会公众之间的关系，形成了以政府为主导、以非政府的社会工作机构为主体，由社会志愿者广泛参与的社会工作良性运行和发展机制。这对我国大陆流浪乞讨人员救助有重要的借鉴意义。
一、香港地区社会工作运行发展机制可资借鉴的经验
发展社会工作既是一项社会福利服务事业，优势一个社会职能合理分解、社会资源优化配置的社会运行机制问题，这一问题的有效解决需要政府、机构和社会公众科学地定位。香港地区在发展专业化社会工作过程中，比较好地解决了三者之间的关系，明确提出在开展社会福利服务方面，政府和社会工作机构是合作伙伴。形成了以政府为主导、以非政府的社会工作机构为主体，由社会志愿者广发参与的良性机制，这种机制是香港社会工作得以健康发展的制度保证。
“政府的主导作用”主要表现为：香港地区政府根据香港地区的社会和经济发展需要，与社会工作机构及社会团体协调，制定和修改香港地区的社会福利发展计划；颁布实行各项社会工作的法规、条例、规章和考核评估指标，规范政府、社会工作机构和社会公众在社会福利事业中的权利义务关系：建立社会福利行政管理机关一香港社会福利署，负责社会保障和社会福利服务的宏观管理和指导。
“非政府的社会工作机构为主体”是指香港地区的专业社会工作机构分为两大类，一类是隶属于社会福利数的专业机构，另一类是非政府的社会工作机构，即各类民间组织，这些非政府机构约占总数的3／4以上。政府通过招标的方式购买它们的服务。非政府社会工作机构规模有大有小，下属的服务单位一般都以某一专业服务为方向，如青少年服务、老年服务等。
“社会志愿者广泛参与”一香港从事社会服务的义务工作者被称为“义工”。目前，全港登记的“义务工作者”有几十万人，没有登记而参加义务社会服务的也大有人在。在香港地区，做“义工”的各阶层人士都有。有的企业为了培养员工的团队意识和奉献精神，专门拨出一定的工作时间，让员工去从事义务社会服务。香港的大中小学都要求学生做“义工”，“义工”的服务记录作为学生的品德评定和升学的依据之一。
二、香港社会工作对内地流浪乞讨人员救助管理的启示
香港地区社会工作的管理和服务体制在兴起和发展过程中，虽然也有自身的矛盾和问题，但在总体上是有效和成功的。对于正在建立和完善符合社会主义市场经济规律的社会保障制度和救助管理社会化改革的内地而言，面对流浪乞讨人员社会救助管理中面临的诸多问题，香港实现社会工作专业化的选择和行之有效的社会工作管理及运行体制有着多方面的启迪和借鉴意义。
1，培养专业化的救助管理人才队伍，是市场经济条件下实行社会结构转型的客观要求
在社会转型时期，由于社会经济结构和利益格局的变化，社会矛盾和问题会大量增加，并且呈现出许多新的内涵和特点。城市流浪乞讨人员，从整体来看属于社会的弱势群体，面临的社会和经济压力非常大，不仅有生存和生活的经济困难，也有内心的种种困惑和矛盾，对社会救助需求的内容与以往相比出现许多新的变化，不仅出现在经济和物质层面，而且出现在精神和社会关系层面。这种社会服务需求的变化以及社会民主权力意识的增长，大大扩展了社会救助管理的内涵，使社会救助工作愈来愈趋向专业化，要求由专业人员运用专业技巧向流浪者提供各种物质和精神帮助：推动相关社会政策体系完善，有效实施相关政策法规，建立“预防一救助一回归三位一体的救助网络”；提供避难所、衣食与安全；提供街头风险教育；为之冲权、增能，帮助其体面地谋生：解除其心理压力与困惑等等。这需要我们对救助站和救助中心的现有员工加紧社会工作专业培训；并逐步建立人力资源行业准入制度，吸收专业社会工作毕业生进入救助站。
2，大力培育和发展非政府的专业救助机构，是市场经济条件下建立和完善社会救助体系的重要环节
在现代市场经济的社会结构中，政府的职能是有限的，社会自我调节机制的形成，是社会良性运行的必要条件。社会职能以“小政府、大社会”的格局进行合理分工，在实施社会政策和解决社会问题时，政府不应也不可能成为现代意义的社会服务工作的惟一实施者和直接经办者，而必须改变传统社会以实现社会控制为主要目标，由政府单纯以行政手段推行社会政策和发展社会事业的理念和方式。
当然在一定时期内，大陆的流浪乞讨人员救助的主要力量依然是救助站和救助中心，但我们可以采用三科办法发展非政府的专业救助机构：一是鼓励民间资金投入，成立新机构：二是逐步分流改制，鼓励一些救助站的工作人员开设非政府机构：三是控制境外资金开设新机构。三者都需要三个前提：一是充分多的专业社工；二是政府购买机制；三是评估监管机制的设立。
3，政府的主导作用和财政支持，是引导社会力量参与流浪乞讨人员救助、推进救助管理社会化的前提和基础
现代市场经济条件下，在发展社会事业中，政府的社会政策和主导作用应该不断地完善和增强。香港专业化社会工作发展的成功，是以香港地方政府的主导作用和大力的财政支持为前提和基础的。没有政府的社会政策引导，没有相应的法规和制度保证，没有宏观的监督与规范，没有财政的大力投入，香港的社会工作就不可能得到健康、有序的发展。在这里政府仍然扮演着社会福利事业的规划者、组织者，监督者和经费主要提供者的重要角色。但是政府又不直接干预专业化社会工作机构的服务工作，政府和专业社会工作机构是合作伙伴的关系，有着合理的社会职能分工，协调地发挥各自的社会功能。香港实行社会工作专业化的成功之道就在于，既培育了一批独立的专业社会工作机构，又十分强调政府的主导作用和财政支持，这样既避免了政府直接包办社会福利的弊端，又不是放任自流的无序运作。它建立了开放性
的社会参与机制，社会工作机构可以凭资质审办各项社会服务，独立地开展业务，但又必须受政府和社会的规范与监督，机构之间存在着竞争。社会工作机构的经费是多元筹集的，但政府的财政拨款始终是主渠道，体现了公共财政的性质和作用，保证了社会福利服务工作的稳定运行。社会工作人员不是政府的公务员，没有行政色彩和陋习，但是他们的地位和收入并不比公务员低，有着良好的专业地位和社会地位。这种相得益彰的、真正体现“社会化”要义的社会工作体制，确实是兼有政府主导和社会参与之利的。
借鉴香港地区的社会工作，首先我们可以在原民政局行政架构中建立一个专门化的机构，来协调政府各部门包括公安、司法、卫生、交通等以及与社会(包括社会团体、非政府组织等)之间的关系，争取资金，规范立法，计划、指导、监督和评估机构服务的实施情况。
4，建立流浪乞讨人员救助服务的政府购买机制，形成效益型、市场化的救助服务事业的良性循环发展机制
在香港地区社会工作运行机制中，政府在提供公共服务上宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动：宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式结构；宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收)，而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础：宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具，但是政府服务的性质没有改变，即仍是是公共性的，仍是为谋求和谐社会服务的。
在政府购买救助服务的模式中，从以往补贴型的财政投入，改变为政府采购型的财政投入，将推进救助管理模式逐步实现救助服务由“政府直接提供、直接管理”变为“政府购买救助服务、实施监管”，通过政策保障和市场机制两者结合，来追求救助服务产品优价、优质，从而发挥以优秀的救助服务推动流浪者主动求助的良性循环。民政部门通过政府购买模式，由公共部门和政府作为顾客和委托人，同代理人即那些能够真正提供公共服务的组织(救助站或其它社会工作机构)签订合同。它把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，以合同双方当事人协商一致为前提。在合同外包中，民政部门的责任是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督合同的履行，且在对方履行合同义务后支付报酬。救助服务的政府购买减少了权力单向性的、强制的、僵硬的因素，增加了合意的成分，大大改善了行政主体与对方主体的关系。政府通过购买救助服务，从机制上保障了救助服务覆盖率和服务质量，从而有可能提高救助服务供给体系整体运行效率，直接为社会提供良好的救助服务。
5，建立长效机制，广泛发动社会志愿者
争取全社会的理解和支持是救助管理获得成功的前提，着需要广泛发动志愿者参与到救助行动中来，建立全方位动员的招募机制，加强志愿者组织建设，完善志愿者领导机制，搭建志愿者注册激励机制。