摘要我国农村新型合作医疗制度是一项旨在促进社会公平、协调发展的战略性政策，然而，这项惠及七亿六千万农村人口的政策仍存在一些制度设计上的缺陷和实践中面临着许多挑战。虽然决策层对其在维护医疗公平和保障有效方面有所考虑，但仍然存在城乡医疗公平失衡，以及政策定位或执行偏差导致新农合并没有发挥其应有保障效度等问题。要使新农合健康、可持续发展，这就要求在立法规制时探究政策价值取向。
关键词新型农村合作医疗 立法规制 价值取向
作者简介：周九香，河池学院政治与法律系讲师，研究方向：农村合作医疗等社会保障与发展的法律研究。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-280-02
所谓价值取向是价值哲学的重要范畴，它指的是一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向。价值取向的合理化是进步人类的信念，我国农村新型合作医疗制度是一项旨在促进社会公平、协调发展的战略性政策，然而，这项惠及七亿六千万农村人口的政策仍存在一些制度设计上的缺陷和面临着许多挑战，要使新农合健康、可持续发展，这就要求在立法规制时探究政策的基本价值取向。
一、新农合立法规制的价值取向
（一）终极价值取向：公平与正义
终极价值指的是反映人们有关最终想要达到目标的信念。公平与正义是法的基本价值追求，也是我国建立新农合的终极价值目标。罗尔斯在《正义论》指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”豍这表明正义是一个社会建构的中轴和核心，其他任何原则都不能逾越正义的要求。健康是人享有的基本权利，1977年世界卫生组织提出，WTO和世界各国政府的全球卫生战略目标是：“21世纪人人享有基本卫生保健”，其目的也是为了提高人群健康的公平性。豎我国卫生事业的根本目的是为人民健康服务，为社会主义现代化服务。为了实现这一目标，我们在制度的设计上应该保证人人公平的获得基本的卫生服务。改革开放至今，我国农民为中国的发展作出了巨大的贡献，但是最需要医疗保障的农民却没有公平的分享到国家提供的基本医疗保障。不论从农民对经济发展所作的贡献还是从宪法的规定农民应该享受的基本权利看，都不应该把农民排斥在国家医疗保障制度之外。农民长期得不到社会医疗保障，这是中国当前社会不公正最突出的表现，这不仅造成城乡收入差距的不断扩大，而且还会影响我国共同富裕目标的实现。“如果要使整个社会健康发展，就不能将这个国家人为地割裂为两部分，而必须致力于拉平、弥补这种差距。只有这样，整个改革事业才能获得足够的道义基础和合法性资源，经济改革才能进一步深化和提高。”豏
（二）基本价值取向
1．遵循宪法
有关新型农村合作医疗的法律是部门法，而宪法是母法，根本大法。因此要认真贯彻和充分体现宪法和法律的基本精神。我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是国家宪法赋予公民的一项权利。1995年1月1日起实施的《中华人民共和国劳动法》规定：“社会保障水平应当与社会经济发展和社会承受能力相适应。”因此，在新型农村医疗保险的立法中，必须遵循和体现宪法、法律精神原则。
例如在参合对象的范围界定上，以宪法精神为原则指导。在界定新型农村合作医疗定义中，新型农村合作医疗的参合对象是城市以外的所有农村居民。不管男女老幼、有无劳动能力，都应该成为农村合作医疗的参加者。此外，还包括农村企业的职工、个体经营者等在概念中界定的中间人群。因为我国农村合作医疗属于社会保障的范畴，因此范围覆盖到农村村域内的所有社会成员。
2．权利与义务相协调
马克思指出:“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”豐权利和义务的规定是法律关系的核心内容，即法律主体享有权利的同时，必须要履行相应的义务。对于农村居民来说，想获得新型农村合作医疗保障，应坚持“谁缴费、谁享受”的权利意识，同时必须履行缴费的义务。但对于少数缴费确实困难的农村贫困户和五保户，可以借助其它方式，如社会救济金或扶贫金代为缴纳。因为社会保险直接目标是对生活困难的社会人员提供基本生活保障。这就要求政府投入专项资金、对中西部贫困地区给以特别支持以及为困难群众代缴保险费，也是出于权利义务相协调的考虑，因为提供社会保障公共产品是政府的职责之一。
参合人员的权利和义务，参考各试点的有关规定，参合人员应该具备以下的权利：
第一，参合后享有规定范围内的医药费用补偿；
第二，参合的农村居民有知情、建议、选择的权利；
第三，按规定享受预防、保健服务的权利；
第四，监督新型农村合作医疗基金使用的权利；
第五，对提供医疗服务的单位的服务质量和收费标准是否合理进行监督、批评和建议的权利。
参合人员的义务：
第一，按时足额缴纳新型农村合作医疗基金；
第二，遵守和维护农村合作医疗规章及相关制度；
第三，积极配合农村医疗服务机构做好医疗、预防、保健的工作；
第四，对违反合作医疗规定的行为进行举报或投诉
3．公平与效率相兼顾
完善我国新型农村合作医疗制度是实行分配公平的一个重要途径。在此，公平是指不管患病严重与否，缴纳的合作医疗基金数额多少，患者是何种身份，其享受的合作医疗补助待遇应基本相同。与此同时，在目前我国城镇医疗和农村医疗发展极不平衡的情况下，应在政策、财政等多方面加大对农村合作医疗的支持力度，以期农村人口能尽快在合作医疗待遇上向城镇人口齐平。而效率在我国新型农村合作医疗制度中，是指合作医疗基金筹集、节约资源、减少浪费的效率。在公平与效率原则上，需要建立医疗费用制约机制，一方面应加强对定点医疗机构和医务人员的行为约束，降低医疗产品的价格，改进医疗机构费用的结算方式，加强对其监督检查和奖惩力度，建立现代化的医疗费用预警系统；另一方面，提高参保人员的费用意识，必须严格规定报销的范围和比例。
目前，在国家财力有限和农村经济发展不平衡的情况下，应针对不同地区的不同医疗需求，建立不同层次、不同水平的保障，而不采取全国各地都采取“一刀切”。豑对经济发达的地区，农民收入相对较高，因此主要建立保大病为主的制度模式；而对于经济落后的农村，尤其西部地区，考虑到农民经济收入低，支付能力有限，地方政府财政困难的实际情况，国家应在新型农村合作医疗的基础上加大对西部地区的公共卫生投入及贫困农户大病医疗救助的投入，采取“保大病为主适当兼顾小病”的制度，满足西部贫困地区农村更为迫切的医疗需求。
4．保障水平与生产力发展水平相适应
由于我国还处于社会主义初级发展阶段，在建立新型农村合作医疗的法律机制上，应考虑保障水平与我国当前农村的经济发展水平、财政状况、农民经济承受能力和医疗费用水平相适应，既要保证参加主体享有最基本的初级医疗保障，又要使这项制度能够持续有效运行。根据实际情况，应当允许农村居民根据自身经济条件和医疗需求选择参加新型农村合作医疗制度。
经过三十来年的改革开放，中国农村发生了翻天覆地的变化，经济有了很大的发展。然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠。我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%，就这仅有的2%的医疗资源，其80%集中在城市。豒目前，“看病难、看病贵”的现象在农村非常普遍。“小病拖，大病扛，扛不过去见阎王”；“小病忍，大病挨，重病才往医院抬”，这些农村俗语却是农民缺乏基本医疗的真实写照。医疗问题不仅严重威胁的农民健康，也严重影响了我国农村经济的发展和社会的稳定，制约着农民脱贫致富奔小康。这与我国建立和谐社会，小康社会的长远目标严重背离。这些问题引起了我国中央政府高度重视。党的十七大报告指出：“要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“全面推进新型合作医疗制度建设”。胡锦涛在中共中央政治局2008年10月23日下午进行第35次集体学习讲话：“要坚持公共医疗卫生的公共性质，深化医疗卫生体制改革，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便，价廉的公共卫生和基本医疗服务。要着言于实现人人享有基本卫生保健服务的目标，着力解决群众看病难，看病贵的问题。”
温家宝总理也在十一届全国人大一次会议上所做的《政府工作报告》中提出：“在全国农村全面推行新型农村合作医疗制度，用两年时间将筹资标准由每人每年50元提高到100元，其中中央和地方财政对参合农民的补助标准由40元提高到80元”，“加快建设覆盖城乡居民的医疗保障制度”。“要加强农村医疗卫生基础设施建设，巩固和健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络，今年要完成县级医疗疾病预防控制中心建设。重点加强乡镇卫生院建设，每一个乡要保证一个公立卫生院，每个村至少有一个卫生室”。与建国初期的合作医疗制度相比，新型农村合作医疗受益面更广，农民得到实惠更多，工作成效更加突出。
二、结语
目前，新型农村合作医疗已由试点转向普及阶段，这项制度最初设计目标为防止农民“因病致贫、因病返贫”现象，实现“低水平，广覆盖”，尽可能建立起“农农享有基本医疗保障”制度，进而通过减轻农民医疗经济负担，逐渐缓解农民看病难、看病贵问题，直至实现其最终目标———保护农民身体健康。可见，新农合的价值取向至少包含两个层次：一是维护医疗公平正义是新农合坚守的终极目标；二是坚守医疗保障的有效性与法治性原则，即在遵循宪法的前提下，兼顾公平与效率，通过减轻农民的医疗成本，防范由疾病带来的经济风险，做到保障水平与生产力发展水平相适应，以求重塑医疗保障制度的本质功能。
注释：
豍[美]约翰·罗尔斯著．何怀宏，等译．正义论．北京：中国社会科学出版社．1988（1）．
豎孙淑云，柴志凯．新型农村合作医疗制度的规范化与立法研究．法律出版社．2009年版．第192页．
豏王延中．试论国家在农村医疗卫生保障中的作用．战略与管理．2001（3）．
豐马克思恩格斯选集（第2集）．北京：人民出版社．1972．第187页．
豑左菁．中国农村社会保障法律制度创新研究．厦门大学出版社．2007．第107页．
豒邓波．农村新型合作医疗相关理论分析．价格月刊．2005（5）．
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