摘 要:从纯学理的意义而言,文化制度创新与文化体制改革具有较大的同义性,而机构改革作为体制改革的重要组成部分,长期以来遭遇政策能力不足和执行效率滞阻的困扰,所以更具问题表征性与解困迫切性。本文从文化机构的现存体制性矛盾、改革过程中的功能缺失以及理想的制度创新目标三个层面,给予了较为详尽的文化制度研究视角的学理阐释,以期为有效的文化制度建构提供知识参照。
关键词:机构改革;文化制度;单位人;效率性;文化建设;文化权利;正义性;创新
中图分类号:G120文献标识码:A
机构改革是体制改革的重要环节,就计划经济模式遗存背景下中国文化制度条件而言,其在文化制度创新的存在地位和推进意义,就处在十分突出的社会转型结构位置,具有极强的中国问题针对性或者说中国事态具议性。正因为如此,我们才在体制改革的宏观议题下,展开对这一长期纠缠文化体制改革的暗堡以拆解式的学理分析,从而为进一步的公共文化政策总体解决方案提供厚重知识背景支撑。
一
要想准确把握文化制度创新中机构改革的价值目标,必须先行认清何以需要进行大规模的机构改革,这不仅涉及到改革的合法性,而且更深刻地涉及着改革的刀刃究竟伸向何处,才能使体制性的外科手术达到预期的疗治效果,因为现实的“政策能力”不足中我们面临着“从任何角度观察,政府未来所面临的不同层面的挑战,都要求其具有比现在更加大得多的能力来分析复杂问题和提供发展方案”①,同时历史遗留症结所带来的“执行效率”滞阻也往往使我们难以实现机构存在效果的“每一机构的责任通常就在于促进某一领域或区域的发展”②
就中国文化机构的总体现状而言,无论是权力型管理单位还是技术型运作单位,无论是政府部门还是附属部门,无论是事业体制还是企业体制,无论是致力于公共服务还是致力于社会监管,通常所谓“体制内”的文化机构,其层级、型制和类别不管多么复杂,都可以纳入中国单位制度的命题统辖之中,也就是说,它们都是总体性文化制度支配下功能运营的国有抑或国营的机构授权实体。所有这些机构授权实体之所以能够被所谓“中国单位制度”命题所统辖,就在于它们既不是纯粹行政治理模型框架中所议及的那种“行动网络观念的另外一个灵感来自于新制度主义理论,一再体现其适应性。也就是设定在每一时空条件下,人们能够表达出一种制度秩序——一个制度序列(无需必然粘接),被人们认为无处不在”③,也不是作为纯粹管理运营技术分析逻辑起点的那种“将其价值定位于贮藏事务反馈信息的某种恰配性制度”④,而是中国语境中集多种功能于一身的特殊行政编制或治理建置。
对于这种中国语境条件下的特殊性,无论是其历史形成渊源还是现实制约因素,要想梳理清晰恐怕至少得多少本专著才能相对完形。但是我们可以在较少的篇幅内,将这些特殊性定位的文化机构给予形态特征的粗线条描述,并且非常简洁地表述为:
(一)权力身份与服务身份的混存。
处在这种混存之下,特定文化机构一方面或隐或显地获得一定比例的公权力分置,例如文物保护机构作为非政府组成单位却仍然能够代表政府行使这种保护的某些强制性手段,所以在其机构运行过程中就会表现出最大限度的向权力靠拢,并以此作为机构命运的权力保护神和利益天使,就像卢梭政治本能学说所讨论的“附加更大的权力以守护其所拥有”⑤,另一方面又或多或少地承担公民社会政府公共职责的社会履约,在目前的社会背景下主要体现为公共文化服务体系的功能呈现,例如博物馆在全国范围内大规模免费开放,并努力在开放中吸引更多的公众参与以及充分显示其服务姿态,从而不得不在“持续的整体有效推进中,追求政府和公共服务机构的效率与责任”⑥。这实际上也就意味着,文化机构的价值取向既显示为权力向度亦显示为服务向度,当两个向度处在一致性位置,机构的运行效率就会因功能内聚而发挥至极大值,相反,当两个向度处在非一致性位置,机构的运行动力就会因内在裂变而趋于滞缓甚至中断。为了防止极端情况的出现,绝大多数文化机构都选择权力向度而有意无意地躲避服务向度,其目的就在于寻求机构运行效率和存在利益的稳妥方案。
(二)公共利益与机构利益的混杂。
处在这种混杂之下,特定文化机构一方面不得不在公共财政的稳定支撑下最大限度地追求绩效指标的公共利益系数,其可能性在于它在逻辑起点上乃是行政治理框架中的系统设计产物,功能与效率对位效应客观上支持机构运行效益目标值的计量测评方法,因为任何一个文化机构本质上都符合“托管行为理论”的“组织行为和体制特征可以通过SEST属性来予以呈现”⑦;另一方面不得不在职工福利动机的驱使下最大限度地追求机构福利的政策允许值,其必要性在于无论是同一类型机构还是非同类型机构,在目前的体制环境下彼此间的职工福利实际状况往往天上地下,这只要比较同级图书馆与出版社或者同级出版社与石油企业之间薪酬与福利的换算关系就可以一目了然,因而也就迫使每一文化机构成为相对边际封闭的利益共同体,其社会规模抑或力量聚集强度远逊于美国体制背景下的诸如“往往具有决定性。无论如何,由于不同社会领域会按照集团等级制迅速建构,因而集团成员也就往往会在相对稳定的身份安排中连接一起”⑧。
现在的问题在于,当同一机构的运行注意力被混杂状态的公共利益与机构利益所吸引时,至少会存在注意力不集中的社会出场姿态,并且不排除在极端情况下机构利益会占据注意力的核心位置。一旦形成这种局面,机构就演变为个体之间利益结盟的制度保障平台,人们由此获得的将远不止是一个所谓养尊处优的铁饭碗,而是在服务公共利益的幌子下直接将公共资源配置,转换为利益结盟后实现机构利益诉求的无成本甚至无风险趋利工具,一个突出的例证就是,各级大大小小的画院作为政府事业单位就是如此为那些终日自我标榜的画家提供利益机会的。
(三)履约职责与就业职责的混置。
处在这种混置之下,特定文化机构一方面代表政府向公民兑现其文化责任承诺,在其作为覆盖城乡公共文化服务体系的一个环节并努力实现其功能发挥的过程中,其绩效标杆主要绑缚于特定的履约职责刻度,关键就在于强化该机构“执行”过程中不致出现严重政策贴现的“好的理念在行政实施过程中消失殆尽”⑨;另一方面本身又成为政府解决就业问题的一个社会平台,从国家文化部到基层乡镇文化站,从各级文艺院团到不同类型的公益文化事业单位,一支庞大的文化从业大军(包括现职与离退休)使得千千万万的具体文化机构背负着缓释社会就业压力的政府使命,在特定意义上甚至是“维稳”的政治使命。
正因为如此,对微观层面文化机构的本体绩效诉求,常常就会由于类似的相关性功能附着而无法得以严格衡定,而在国家宏观层面,诸如机构网络编序、机构总量的成本效益控制、机构功能的项目测值绩效规范、机构设置与撤销的社会动力学机制以及机构内部的岗位目标分置等等,就都会因为社会就业平台的无条件设定而无法得以动态政策调控,其凝固和僵滞已经逼近官僚制结构的那种“坚守办公室是一种‘职业’”⑩,但由于所有这些机构并不完全具备官僚制所赖以支撑的权力杠杆,因而这种凝固和僵滞的负面后果就更加严重,甚至可以说完全丧失自我功能激活的内驱力。于是事态已经澄露得非常清晰,在对文化机构履约职责与就业职责的混置功能设定中,两种功能至少在制度安排层面形成内在动力耗损,这意味着它将最终成为文化政策执行过程中基层细胞谱系的集体麻木,从而也就进一步导致政府文化治理或公共文化服务的失灵。