摘要：任何一种民主政治制度形态的有效运转都是要付出成本的。直接民主向代议制民主嬗变不仅是由于客观社会环境的变化、人口数量的激增、公共管理事务的复杂等一般原因使然，更是由于直接民主在现实运行中的经济成本、政治成本、时间成本、机会成本等高于代议制民主的运行成本这一特别原因导致的。基于成本比较考量的视角，客观深入分析直接民主向代议制民主嬗变的原因，不仅有助于加深国人对两种民主政治制度形态的理性认识，而且更有助于提高我们思考在当代如何将两种民主政治制度形态有机结合起来的实践能力，从而促进社会主义民主又好又快发展。
关键词：直接民主；代议制民主；成本考量；民主发展
中图分类号：D08 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0022-04
一、问题的提出
民主不仅是一种政治价值，更是一种政治制度。作为政治制度的民主，在不断的“自然演进”和“人为设计”之下，经历了不同的发展形态。民主政治制度之所以出现如此多样的发展形态转换，个中原因纷繁复杂。但是，笔者认为人类基于理性的成本考量而选择民主政体及其适宜的发展形态是一个最为根本的原因。为了阐明这一问题，笔者在本文中仅以直接民主向代议制民主嬗变的原因分析为例来展开论述。直接民主和代议制民主（亦称间接民主）作为人类民主政治制度最典型的两大形态，尽管各自具有迥异的存在场域和内在规定性，但是二者之间又存在紧密的相关性——近代代议制民主由古代直接民主嬗变而来，在现代由于民主技术发展的催生，直接民主大有“复兴”之势。直接民主作为“人民主权”最理想的实践形态，在古代雅典城邦曾以空前的繁荣而名垂政治文明史。但是，就是这样一个全体雅典公民热衷的民主实践形态，却背上了种种骂名，从而不得不在近代向代议制民主嬗变。直接民主为什么会向代议制民主嬗变？其原因是什么？中外学者是见仁见智，众说纷纭。马克思主义认为，任何一种社会现象的出现，都是方向不同、大小不等的各种力的合力使然。直接民主向代议制民主嬗变也是如此。
尽管中外学者对代议制民主产生原因的观点众多，但也有一些“一致的意见”。这些“一致的意见”归纳起来主要有：第一，客观地理环境的变化，导致了直接民主向代议制民主的嬗变。毕竟直接民主“惟有在领土狭小的城市国家中才有可能。……在领土广阔的国家，这些条件是全不具备的”。[1]因此，随着客观地理环境的变化，在近代社会，直接民主不得不向代议制民主嬗变。第二，人口数量的激增，导致了直接民主向代议制民主的嬗变。在近代，统一的民族国家形成，不仅导致了疆域的扩展，而且也导致了人口的激增。由于直接民主有效运行的一个基本条件必须是人口总数不能太大的，而现实的民族国家并不是如此，因此直接民主遇到了困境。人口众多的民族国家给公民参与国家政治生活设置了障碍。人口的增多也使得原来规模适中、易于运作的直接民主运作体系变得规模庞大、难以运转，操作困难。第三，公共事务管理的变化，导致了直接民主向代议制民主的嬗变。近代以来，国家事务管理的复杂程度越来越高。从管理科学的角度而言，国家管理活动并不是一项简单的社会活动，而是一项充满技巧、需要较高素质才能完成的复杂工作。复杂的国家事务迫切需要具备专门知识和专门技能的各类人才来从事管理工作，显然直接民主下不具备专门知识和专门技能的普罗大众并不都能适应这些工作。而且，由于公共事务管理变得越来越繁杂，政治、经济、科技、文化等方面的管理事务让人应接不暇，如果每件管理事务都要公民以直接民主的方式来处理，不仅会导致事务处理的低效，而且会造成政治肥大症。
直接民主向代议制民主嬗变，除了上述的“一致意见”以外，实际上笔者认为还有一个特别原因——直接民主的运行成本过高，而代议制民主的运行成本相对较低，在成本考量上不具有比较优势的直接民主只能向具有比较优势的代议制民主转变。笔者在本文中尝试对这个问题作一回答，以期求教于方家。
二、直接民主向代议制民主嬗变的成本之因分析
任何形态的民主要有效运转都需要付出成本。这种成本，不仅包括显性的经济成本（即“钱衡成本”）和时间成本，还包括隐性的政治成本和机会成本。直接民主之所以会向代议制民主嬗变，就在于直接民主的运转成本过高，其成本的承担主体基于理性权衡不得不寻求一个替代形态——代议制民主。代议制民主相对于直接民主而言，在运转成本上有比较优势。具体体现在以下几个方面：
1.基于经济成本的比较分析。直接民主最早在古代雅典城邦空前盛行。但是，正是为了有效运行这种盛行的直接民主，雅典公民付出了大量的经济成本。雅典公民既要参与公民大会，又要被抽签决定轮流担任议事会和民众法庭，他们为此不得不付出较大的经济成本。因为按照当时雅典的规定，不仅公民参与公民大会是自掏腰包的，而且即使是被抽签选中担任为期一年的议事会“议员”，也只能根据相关补贴制度得到很有限的津贴。比如，在亚里士多德所在时期，按规定每个议事会成员每天只有5个奥波尔，而一个工匠一天至少赚1个德拉克马（1个德拉克马=6个奥波尔），熟练工可赚到2至2.5个德拉克马。这样的津补贴是相当低的，实际上只是一种象征性的补贴而已。[2]5正是由于经济成本过高，使雅典直接民主在现实运行中出现了一系列问题。比如，为了保证家庭贫困的公民能够参政, 伯里克利打破雅典公民担任公职无报酬的传统, 实行公职津贴制, 即为包括陪审员、议事会议和执政官在内的政府官员在执行公务时给予膳食费,后来发展到参加公民大会也可以领取津贴, 甚至出席观看城邦组织的戏剧表演也可以领取“观剧津贴”。津贴制度虽然使一切雅典公民（特别是贫困的雅典公民）参政有了一定的制度性物质保证，防止了政治成为有钱有闲者特权的危险，但是生产力仍然落后的奴隶制社会创造的物质财富毕竟有限，这极大地制约了雅典城邦直接民主的运行广度、深度和效度。这使得雅典直接民主不得不在很多时候为了节约成本和提高效率而采用一次性的瞬时决策机制。但是这种一次性的瞬时决策机制没有程序保障，没有提议过程中的防范措施，也缺少一个多层次的过滤机制和完善的纠错机制，从而增加了决策的失误与风险系数。由于是瞬时决策，因而决策往往未经深思熟虑便付诸表决。对这一点，伯里克利实际上也看到了，他指出:“最坏的事情莫过于在结果尚未适当讨论之前就匆匆付诸行动。”[3]372-373事实上，草率付诸表决与行动在古代雅典城邦政治生活中屡见不鲜。另外，虽然公职津贴制度保证了一般公民有出任一般行政公职之机, 但是最重要的、掌握实权的将军是无报酬的。于是能够担任该职的必然只能是富有的上层公民,而贫困的下层公民为生活所迫不敢问津, 实际上就被间接地剥夺了这方面的权利。因此,“雅典在名义上是民主政治, 但是事实上权力是在第一个公民手中”，[4]雅典直接民主的美好形象反而被雅典公民在维持其正常运作所承担的经济成本上的不平等损坏了。这也正是雅典直接民主被指责和诟病的一个重要原因。
2.基于时间成本的比较分析。直接民主使雅典公民不仅付出了极大的经济成本，而且还付出了大量的时间成本。就以公民参与公民大会为例，我们来看雅典公民付出的时间成本。雅典公民大会不是由公民选举出来的代表组成的，而是全体公民都能参加的大会。公民大会非常重要，因此必须达到法定最低人数才能开会（一般认为这个法定最低人数是4万公民中的6000人）。雅典的公民大会召开得相当频繁，“每年至少要召开40次大会，每次的会期是5个小时”，这也就是说，“每隔不到10天时间，雅典的公民就会聚集在一起，叽叽喳喳共商国家的大小事，并表决作出决策。”[2]5假如在一个由6000人的公民大会要做出一项决策，如果每个发言者发言十分钟，那么作出这个决策将需要104个工作日。这是一个无法承受的灾难性后果。参加公民大会的雅典公民中的农民不顾农时, 放下农活, 手工业者停工放弃生产, 每隔10 天左右就前往雅典城郊广场去开大会, 这在实际上是难以行得通的。虽然这些情形没有完全阻碍公民大会的持续召开，但是，客观上却导致这样一种“恶果”:不发言者只是被动的听众，其实质是对决策的选择而不是决策。较大规模的直接表决，往往使参与者的效率趋向盲点。这样，直接民主就陷入了两难:提高参与效率会导致巨额成本，降低内部成本又导致效率低下。
通过上面的分析，我们可以看出直接民主要得以有效运行的经济成本和时间成本是相当高的。在直接民主中，人数众多的公民在客观上会使“公意”不易形成，利益差别难以在短时间内加以有效协调，因此有些公民“有可能延缓议程,进行刁难,而不是采取合作的默契态度,并且最终会使决策成本上升到无法承受的地步”。[5]260当然，更不用说在直接民主中因为公民集体的平庸而去寻找政治超人或超凡魅力的领袖,从而使大众成为某个煽动家一时威望的牺牲品而使决策失误带来的损失等等成本了。毕竟，“参与决策的人数越多,决策失误的可能性越大。”[6]在直接民主下，公共决策以全体公民的意志为依归，这可以使公共政策随时地根据民意的变化进行调整和修改以便更好地反映民众的利益。但是，民意的多变性又容易助长立法与行政的不稳定性。[3]337现实政治生活中有许多公共决策必须迅速作出，尤其是在战争、社会变革等特殊期间；然而“公意”形成的复杂化和民主决策的程序化，又免不了拖延决策的时间。当公民们意见分歧不大，尚能达成基本共识时，上述情势或许还算不得什么问题；但当公民们意见悬殊，各方人数相当而相持不下时，就会出现争论不休、议而不决的局面，从而严重地影响决策的效率，进而增大民主政治决策的经济成本和时间成本。此外，直接民主虽然避免了一个人或一部分人对社会大多数人的奴役和颐指气使，但是也为大多数人的盲目性和狂热性的发作留下了空间。法国政治思想家孟德斯鸠认为，民主共和国的存亡，取决于公民的“品德”，当社会的大多数人具有良好的品德、高尚的情操、理性的思想和冷静的头脑时，民主制度会由于其诸种缺陷可以得到自我克服而运作良好；而一旦社会大多数人失去这种品德，或者被“民主的激进情绪”所支配，民众的行为就会失去规制，直接民主的缺陷将会变本加厉。 [7]
在代议制民主中，公民根据选举法律制度和程序规则定期公开选举产生代表，再由这些代表代表公民对重大事项进行决策，而普通公民不用花费大量的精力和时间去亲自参与重大事项的决策（普通公民只是将精力和时间用到监督这些代表身上）。这样一来，相对于直接民主中由所有公民亲自去参与重大事项决策的内部成本（包括经济成本和时间成本）来说，代议制民主就是一项节约成本的伟大创造性政治工程。实际上，代议制民主不仅可以降低直接民主中决策的内部成本，而且还使决策的内部成本与决策的外部成本趋于均衡。对于这一点，萨托利在《民主新论》有关“外部风险与决策成本”的论述，就给我们作出了很好的解答。萨托利指出，“一切团体或集体决策都有内部成本，即决策者本身付出的成本，这一般称为决策成本。”[5]244这个决策成本是决策过程的成本，基本上是“时间和疲劳成本”。“决策成本，从直观上看，关键的变量是参与决策的人数。……决策成本是决策团体规模的函数……决策者人数同决策成本成正比——它们一起增加。”[5]246-247如果用萨氏的这一观点来分析直接民主决策的内部成本，我们自然可推想到其是多么的大啊！正是为了降低直接民主中公民参与决策的内部成本，代议制民主成为了一个现实的必然选择。在代议制民主下，由公民逐层逐级地选举产生代表（当然公民也监督选出的代表），由这些代表再产生特定权力机关或机构的组成人员（如西方的议员、我国的人大代表等），从而代表广大公民进行决策，这样既可保证公民权利的实现和利益的维护，又极大地降低了决策的内部经济成本和时间成本。
3.基于政治成本的比较分析。直接民主实行全体公民平等而直接地参与政治。但是，正是这种良好的制度设计，却造成了雅典城邦民主政治中的政治动荡和无秩序状况的出现，进而增加其运行的政治成本。在直接民主下，由于每个公民都平等地拥有和行使自己的权力，同时又不承认或者不允许存在一个高于公民个体，可以发号施令的权威，因而公民之间一旦产生矛盾和纠纷，便缺乏一个可以进行仲裁和调停的力量。如果争执双方不能相互妥协或宽容，那么只可能诉诸暴力而造成社会政治动荡和无秩序的局面。这是直接民主容易导致抬高政治成本的体现之一。其次，直接民主容易危害自由、侵害人权，产生“多数人的暴政”，进而增加其运行的政治成本。如果只追求权力不受限制地平等,那么不论其性质如何,都可能构成对自由的危害。在这点上,直接民主不仅不是例外,而且甚至有更大的危险。因为直接民主下的平等与专制一样,极易造成公民的自私及公民之间的隔绝、公民的软弱。这正如托克维尔所说的，“任何一个国家的公民都不会像民主国家的公民那样看来渺小,任何一个国家都不会像民主国家显得那样强大。”[8]追求极端平等的直接民主本身并无助于自由，反而使人对民主产生畏惧和怀疑。比如，古希腊尤其是伯里克利时期的雅典直接民主，是一种绝对平等的民主政治，公民无论贫富、贤愚，享有完全的参与政治决策的权利；它是一种具有全面渗透性的民主政治，不但体现在立法和司法过程中，还体现在社会生活中；它是一种缺乏自我约束机制的多数至上主义的民主政治。为了维护极端平等原则，城邦公民往往以“贝克放逐”的方式、以多数人的名义驱逐才智之士，压制非主流思想，剥夺豪富之家。它留给后世的印象则是:多数人对少数人的暴政或专制。英国辉格党人和自由主义者伯克，就曾对打着“完美的民主制”旗号的法国大革命中的直接民主进行了深刻批判。他指出以“完美的民主制”自居的大革命时期的政权是共和政体的腐化与堕落，“是世界上最无耻的东西”。[9]125在这种政体中，人民的权威不受任何限制，对舆论也不负任何责任。结果就导致，“每当一个民主制的政体出现像它所往往必定要出现的严重的分歧时，公民中的多数便能够对少数施加最残酷的压迫。”[9]165由于多数人往往会追随蛊惑人心的政客，人民追求专断权力的危险也就变得更大。贡斯当也曾通过对法国大革命的回顾来批判直接民主带来的巨大政治成本，“主权只是一个有限的和相对的存在。这是独立与个人存在的起点,是主权管辖权的终点。社会跨过这一界限,它就会像手握屠刀的暴君——这是他惟一的称号——一样罪恶。”[10]对直接民主导致多数暴政的反思是没有国界的。意大利政治思想家拉吉罗将绝对的直接民主与专制相提并论,他相信,民主并不能防止“巨大权力集中于往往是虚构多数的手中”,而这正是“真正的暴君统治”。 [11]而在美国政治思想家库柏看来,如果说人民的实质是控制权威的话,那么,权威必须通过一种已建立的程序来实现,直接民主中多数必须统治的教条应该受到限制。“如果一个国家中的多数进行无限制的统治的话,不公与压迫可能会随之而来,正像我们在一个人统治之下一样。”库柏还认为,“一旦这种压迫发生,它常常是最坏的。”[12]不仅如此,对直接民主导致多数暴政的反思亦超出了保守主义的范畴,成为自由主义者的思想主题。比如密尔以所谓的“社会的暴政”来指称这种“多数暴政”,他指出:“这种社会暴虐比许多种类的政治压迫还可怕,因为它虽不常以极端性的刑罚为后盾,却使人们有更少的逃避方法,这是由于它透入生活细节更深得多,由于它奴役到灵魂本身。”[13]
代议制民主虽然主张平等和自由，但不是绝对的无权威和无政府。在代议制民主中，广大公民平等而自由地选举自己的代表，然后由这些代表来组成国家机关并进行政治决策，同时广大公民以各种形式直接或间接地监督这些代表的行为。这样一来，代议制民主就可以克服普罗大众由于“众说纷纭，莫衷一是”而导致政治不稳定和无秩序的“直接民主的乱象”。而且，在代议制民主下，代表按不同意见分出少数与多数，法律和政策取决于多数意见。这个多数可视为代表公民意志与利益的主流（即公民的主流）。以“多数决”的形式来决定国家的法律和政策，保障了国家的统治权牢牢掌握在占主流的公民手中。主流公民的意志，可保障国家的大政方针得到有力推行，这样的政府既是强而有力的，也是稳定的。代议制民主可以有效地维护政治秩序的动态稳定，有助于降低全民参与式直接民主带来的政治不稳定的政治成本。
4. 基于机会成本的比较分析。在雅典城邦实行的直接民主，导致雅典公民为参与直接民主决策、民主管理和民主监督而付出了极大的机会成本。这种机会成本突出体现在雅典公民专注并热衷于政治而荒芜和冷漠于经济，从而导致当时的雅典政治极度发达，而经济发展却相对滞后，经济发展的大好时机被延误或丧失。在古希腊雅典，经常性的直接参与民主政治决策、管理和监督成了公民生活的基本方面。在雅典公民那里，政治不是公民生活的边缘性事务,而是公民生活的中心事务,甚至成为作为人的一种本质规定性。[14]9对雅典公民来说，政治完全生活化了，公民的日常生活和政治息息相关，政治成为横亘于私人生活与公共生活之间的事务。在这种观念的指导下，导致了政治的全能性和渗透性以及私人生活的政治化。这样的结果便是，雅典城邦的政治发达，而经济发展则相对落后。由于广大公民都以参与政治为荣，那么自然便不会将精力和时间花费到改进技术、发展生产、促进经济发展上，物质财富的创造基本上依赖的是不具有公民资格的奴隶、妇女、外邦人等的劳作来支撑。然而，奴隶、妇女、外邦人等所掌握的生产技术、所发挥出来的劳动创造能力毕竟有限，经济发展水平越来越落后于政治发展，这就使得雅典城邦为全面实行直接民主付出较大的机会成本——政治患上了肥大症，而经济患上了侏儒症。直接民主“由于常常诉诸全国性的表决和集合,其经济成本、社会成本和政治成本都很高, 尤其是容易造成社会的过度政治化、政治压倒一切”，[15]208从而“造成政治肥大症, 导致社会生活各种功能之间的深度失衡, 使其它机制或功能成为多余, 并形成经济萎缩症”。[5]316-318对于这一点，我国政治学者毛寿龙教授也有深入的分析。首先是“民主越完美，政治越肥大，经济生活则越萎缩，公民的生活也就越困苦”。“每个公民均全心全意地致力于政治事务，这势必导致社会生活的结构失衡。”“为了解决经济上的困难，贫穷的多数就会利用政治捷径，即运用多数的权威以均贫富为理由来没收经济境况相对较好者的财产，通过低水平的均贫富来使大众的心理得到暂时的平衡。而一旦大众的心理暂时得到平衡，参与政治的热情也由此而达到顶峰，但是经济生活并未因此而有所改善，相反还可能因为抑制了一部分人的经济创造力而陷入更加贫困的地步。越是贫困，越需要政治捷径，越是需要政治捷径，经济生活就越是困顿，由此形成的恶性循环必然导致公民参政热情的衰竭，以平等为导向的民主也必然因此而枯萎。”[16]197其次是由于民主过分扩大造成了政治肥大症和经济侏儒症共存，结果颠覆了民主制度。“由于只能由城邦来解决所有的问题，公民的祸福系于城邦的命运，所以所有公民就会自然而然地参与城邦政治活动。幸亏雅典公民有奴隶代其劳动，从而有较充分的闲暇从事政治活动，不过即便如此，奴隶劳动的替代也只能是部分的，大量的非奴隶主公民还必须亲自谋生。这时，充分参与政治就可能导致不充分从事经济，而一旦在政治上能够较方便地解决经济问题，在经济上贫困却渴望富裕、在政治上通过民主机制掌握政治权力的公民就可能经常使用政治手段来改善自己的困境。解决经济问题的最方便的政治手段莫过于均贫富，而均贫富的后果就可能是消耗掉社会经济进一步发展所需的资本积累，阻碍经济发展，进一步恶化经济状况。经济状况越是恶化，政治手段就越可能受到青睐，政治手段越受到青睐，经济状况就越恶化，整个社会就进入了恶性循环，直到民主体制完全崩溃。”[16]199亚里士多德把雅典的民主政治视为恶劣的多数统治，与恶劣的少数统治即寡头政治相提并论。就客观事实来看，亚氏绝不是出于对民主的偏见，而是对城邦民主生活政治肥大症事实的深刻反思。亚里士多德曾经这样描述过雅典实行直接民主政治而损害经济发展的现实——“平民领袖们为了讨好群众，不惜加害著名人物，以重课和捐献督责他们，使他们倾家荡产，沦为贫户，或诬告富有之家于法庭，俾可没收他们的资财；这样，最后终至逼迫贵要阶级结合成为反抗力量”，[14]249-250从而颠覆民主制度。雅典城邦直接民主在后来发展逐渐式微，城邦综合实力越来越弱小，最终被弱小的马其顿打败，就其原因来看，直接民主运行的机会成本过大可以说是一个根本原因。
近代代议制民主主张在尊重社会分工的基础上，公民有序且有限地参与政治，并不主张每个公民都将自己的所有精力和时间用来直接参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等政治活动（实际上这也不可能），并不主张每个公民都为政治痴为政治狂。这正如美国政治学家伯纳德·贝雷尔森在1954年出版的《选举》一书指出的那样:“如果全体公民极大地参与政治，那么这种群众性的民主政治将会怎样起作用呢?……极端的政治兴趣伴随着极端的政治狂热，如果遍及全社会的话，这足以破坏民主过程。”[17]适度的政治冷漠既有利于政治发展，也有利于经济发展。政治生活与经济生活、文化生活等既相联系，也相分离。代议制民主将公民从政治狂热和“大民主”的束缚下解放出来，使公民在重视并积极参与政治的同时，更加重视并积极参与经济建设。这样，代议制民主就有效地医治了直接民主下的“政治肥大症”和“经济侏儒症”，使民主政治建设的进程与经济发展的水平逐步趋于一致，降低了为发展民主而牺牲经济发展的机会成本。
三、余论
直接民主在古希腊雅典城邦被空前实践。但是，随着社会历史条件的变化，特别是随着近代以来大规模民族国家的建立，直接民主向代议制民主嬗变了。直接民主向代议制民主嬗变，既是客观社会环境的变化、人口数量的激增、公共管理事务的复杂等原因使然，也是直接民主在现实运行中经济成本、政治成本、时间成本、机会成本等总体成本过高的原因使然。直接民主向代议制民主嬗变是综合因素作用的结果。代议制民主之所以在近现代国家被普遍实践，从根本上来讲是由于代议制民主较为现实地解决了民主质量与民主效率、民主成本与民主绩效的关系，从而使代议制民主在近代以来更优于直接民主，使维护和实现大多数公民权益的民主政治具有可能性和可行性。代议制民主优于直接民主的关键是：它既体现了“人民的统治”这一民主的价值诉求，又使“人民的统治”具有现实的操作性。代议制民主实行主权和治权的有限分离，一方面由全体公民掌握主权，通过主权控制和监督政府治权，最终保证公民主权的实现。另一方面公民通过自由选举代表组成代议机构，就缩小了民主的规模：从一定意义上讲代议机构就是庞大的民族国家在时间与空间上的正比例缩小，从而使民主有可能高效运作。
当然，本文在探讨直接民主向代议制民主嬗变的原因中，特别强调成本考量方面的因素，但并不否认代议制民主本身也存在较大的成本付出问题。本文只是从比较的角度而言，直接民主的运行成本客观上比代议制民主的运行成本更大。另外，本文探讨直接民主向代议制民主嬗变，并不认为现代国家民主政治的运作模式就仅仅是代议制民主。实际上，现代国家民主政治的运作模式基本上都是以代议制民主为主、直接民主为辅，是将代议制民主和直接民主有机结合起来的运作模式。而且，随着协商民主的发展和“网络民主”的扩大，直接民主似乎有了“复兴”之势，一种“新型的直接民主”正在成长中。对于这种正在不断成长中的“新型的直接民主”，我们不仅要积极地为其创造优良环境与条件，而且要理性地审视其成本与绩效。
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