摘要：中国自秦统一并建立起中央集权的国家政权以后，为了实现对国家的有效治理，逐渐形成了有关地方的建立、授权、调整和治理以及处理中央与地方关系的制度框架。这样的地方制度在长期的历史发展中经过不断的调整而趋于稳定，并在此基础上形成了内涵丰富的地方制度文化。同时，这样的地方制度及其文化，也深刻地影响着后世的中央与地方关系及地方政府的运行、改革和治理。建基于西方国家历史的单一制国家结构形式分析框架，无法全面揭示这样一种植根于中国历史和文化中的地方制度的独特内涵，因此有必要在全面梳理其历史演变过程的基础上对它作出深刻的阐释。
关键词：中央集权；中央；地方；地方制度
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）06-0005-08
为了实现国家的有效治理，中国自秦开始便将全国划分成若干地方，并通过各个地方的治理而达成国家治理的目标。于是，便在长期的历史过程中逐步构建了一套有关地方的建立、权力的授予、地方的调整、地方治理的方式以及处理地方与中央关系的稳定机制，形成了独具特色的地方制度。这样的地方制度，在维护国家的统一、稳定和实现国家的有效治理中发挥了十分重要的作用，已经成为国家制度的重要组成部分，而且在运行中逐渐孕育了独具特色的地方制度文化。这样的地方制度及其文化，对今天地方政府的建立、职能、权限和治理等具有深刻的影响，甚至是影响中央与地方关系的基础性因素。可是，这样一套重要的制度机制，却未在我国政治学和相关学科研究中受到应有的重视。其内在机制和影响等，往往被国家结构形式的单一制理论所作的肤浅解释所遮蔽。源自于西方的国家结构形式分析框架并不以中国的经验为基础，用它来阐释中国特色的地方制度，不免牵强附会或是隔靴搔痒，难以揭示其内在本质。在这样的情况下，加强我国地方制度研究的必要性和紧迫性就显得十分突出了。本文试图在梳理我国地方制度演变历史的基础上，挖掘我国地方制度的内涵，分析我国地方制度的本质，总结我国地方制度的特征，以期引起学界对该问题的重视并展开进一步的研究。
一、中国地方制度形成的条件
政治或国家治理意义上的“地方”是相对于“中央”而言的，是国家因治理的需要而确定的，并服从和服务于国家治理的目的。从这个意义上说，“地方”与“中央”的确定，都是国家治理的一种制度安排。离开国家以及国家的治理，就无所谓“中央”与“地方”。因此，讨论“中央”、“地方”及其相互关系，必须确立国家的视野。只有在国家的视野中，在国家治理的制度安排中，才能界定“地方”与“中央”的内涵，并对其进行必要的讨论。
今天人们在论及国家的时候，往往按照近代以来处于主导地位的国家形式即民族国家的特性来描述国家的形态、界定国家的内涵、概括国家的特征，因而强调国家的政府、领土、人口和主权等构成要素，把国家看作是由政府、领土、人口和主权所构成的政治实体。对于今天处于主导地位的民族国家形态来说，这样的描述和分析并没有错。可是，国家这种政治形式在近代民族国家构建以前就已经存在数千年了，是一种历史悠久的政治现象。作为人类创造的最为悠久也最为有效的政治机制，国家的内涵要比民族国家的内涵丰富得多。
人类是一种社会性的存在，必须以社会的方式生存和发展。而由许多人组成的社会，其联系的纽带一旦超越了血缘关系而变得日趋复杂，就必须构建起一种以暴力为后盾的公共权力来为其建立和维持秩序，按地域对社会成员进行管理，解决公共性问题，从而保持社会的稳定和有序运行。这样一种在特定的地域范围内以暴力为支撑的公共权力对社会进行管理的方式，就是国家。国家不过是人类所创造的一种政治形式，或者说是人类政治生活中的一整套制度安排。国家这种政治形式一旦形成，又以其承载国家权力的组织体系，以及该权力体系依地域对居民的统治而构建起一个有形的社会团体。这就是国家政治共同体。
国家这种政治形式或政治组织是不断发展变化的，具有多种多样的形态。不同的文明背景和社会发展阶段的国家之间，存在着巨大的差异。不同文明中国家之间的差异，甚至大于同一文明中国家与非国家政治组织之间的差异。历史上的国家与今天的国家更是判若天渊，其外部形态的差异甚至大到难以比较。因此，那些就国家的现象特征而形成的对国家的定义，也许能够解释某些国家形态，却难以解释差异性很大的国家及国家现象。只有揭示国家本质的定义，才可能具有广泛的解释力。而就其本质而言，国家不过是人类为了实现对社会的有效治理而创设的一种政治形式，而且是迄今为止人类所创造的最为有效的政治形式。
国家这种政治治理形式的本质。乃是以暴力为后盾的公共权力，即国家权力。国家权力必须有一套组织机构来承载。从一般的意义上说，承担和行使国家权力的组织机构，就是政府。而就一个国家而言，管理整个国家也代表国家的政府，就是中央政府或联邦政府。国家本身占据着一个较大的地域范围。为了实现对国家的有效治理，国家往往将全国划分为若干个区域（事实上，许多国家本身就是在若干政治区域的范围上建立起来的），并在各个区域建立从属于中央政府的地方政府，于是便形成了中央与地方的关系。规模越大的国家，中央与地方的关系愈加重要、突出和复杂。
古今中外存在过数以千计的国家。就每一个具体的国家来说，其构建或形成的方式以及发展的历史。都是独特的。与此相适应，各个国家的中央与地方的关系以及具体的地方制度，存在着巨大的差异。更进一步说，不同国家之间不仅存在着地方制度的差异，而且由此也形成了不同的地方观和地方制度文化。
中国是世界上最为古老的国家之一。早在公元前21世纪，中国就建立了自己的早期国家，形成了特殊的国家演变过程。中国在外部压力下面临着是否选择民族国家之时，其国家发展已经有两千多年的历史了。在这样特定的国家构建及国家发展进程的基础之上，中国也形成了自己独特的地方制度和地方制度文化。换句话说，中国地方制度和地方制度文化的内涵就是在这样一个漫长的过程中逐渐积淀的。对于这样一种具有特定内涵的地方制度，用其他国家尤其是欧美国家的发展机制及其相关理论，以及用近代的民族国家制度和理论是难以作出合理解释的，只有在对中国的国家发展历史、中国的国家形态演进过程和中国的文化传统的梳理中才能作出正确的解释。