以社会管理、公共服务为重心的服务型政府逐渐成为我国政府建设的取向。乡镇政府是我国最基层的地方行政组织，与广大农村联系密切，建设好乡镇一级的服务型政府具有重要意义。江西省赣州市的乡镇政府以新农村建设为切入点，在服务型政府建设方面做出了有益的探索，形成了“五好一新”、“以人为本”、“构建和谐社会”的公共服务供给模式，并创造性地整合社会资源建设有限政府。
[关键词]服务型政府；乡镇政府；新农村建设；赣州市
[中图分类号]Ｄ６３
[文献标识码]Ａ
[文章编号]１００４－５１８Ｘ（２００６）０５－０２４９－０４
李芳凡(１９５７—)，男，江西都昌人，南昌大学公共管理系教授；郑则文(１９８１—)，男，江西鄱阳人，南昌大学行政管理专业硕士研究生；罗建平（１９７８—），男，江西吉安人，南昌大学科技哲学专业硕士研究生。（江西南昌３３００４７）
一、服务型政府的理论基础
服务型政府是发达国家公共管理改革运动的产物，各国政府行政改革的经验表明，以公共服务为核心职能的政府是以社会和公众的需求为导向，以服务的绩效质量为标准，以实现政府与公众的良性互动和共同治理为目标的政府。服务型政府的治理模式由以往的以管制为主转向以服务为主，工作重心从对社会资源的管理向服务公民、服务社会转变。我国服务型政府建设的理论源于新公共管理理论，但是西方国家的服务型治理模式是与其成熟的市场经济体系和民主政治体制相适应的。我国的政府治理模式应该结合中国的实际情况，在吸收西方发达国家有益经验的同时，从政府、市场和社会三者之间相互作用和关系上进行探索。
乡镇政府作为我国基层政府，与广大农村和农民联系最为密切，担负着农村绝大多数行政事务和社会管理的工作，对发展农村经济、维护基层政权和实现社会稳定与和谐起着重要的作用，因此，构建服务型的乡镇政府具有深远的现实和历史意义。江西省赣州市各地乡镇政府以新农村建设为契机，进行了以职能转变、工作方式创新等为主要内容的改革，体现了当前我国基层政府构建服务型政府的时代要求，对我国乡镇政府建设服务型政府作出了有益的探索。
二、赣州市构建服务型乡镇政府的探索
（一）乡镇服务型政府理念创新
以往我国政府的管理方式是以管制为主，主要工作内容是收缴农业税和抓计划生育，俗称“要钱”、“要命”，乡镇政府缺乏带领农村发展经济、提供公共服务的能力，也没有这种意识。赣州市在２００４年９月开始提出建设社会主义新农村，希望经过五年的努力，全市６０％的村镇基本达到“经济社会发展，群众生活安康，环境整洁优美，思想道德良好，公共服务配套，人与自然和谐”的文明村镇标准，同时达到农业主导产业做大、做优、做强，农民科学文化和思想道德素质明显提高，农村面貌较大改观，基层组织战斗力明显增强的目标。全面取消农业税是赣州市新农村建设的一个契机。由此乡镇政府的工作内容和职能重心都发生了转变，可以集中精力抓机构改革和职能转变，以构建服务型政府为建设目标，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能。
赣州市各地乡镇政府以新农村建设为契机和切入点，根据市政府提出的“政府主导，农民主体；实事求是，量力而行；因地制宜，科学指导；建章立制，规范操作；整体推进，务求实效”的五项原则，开展建设服务型政府的探索。从解决农民最普通、最平常的生产生活等基本问题入手，坚持以人为本和农村经济社会全面、协调、可持续发展统一起来，将建设新农村与政府自身转型结合起来。内容包括建设“亲民、为民、富民”的政府，以人为本，由以往的“管、卡、要”转变为指导农村发展产业经济；大力建设完善农村基础设施和提供公共物品服务，改善农村生产生活环境；发展村级民主，培育新农民。以村镇规划建设、“三清三改”（清垃圾、清污泥、清路障，改水、改厕、改路）、“五新一好”（建设新村镇、发展新产业、培育新农民、组建新经济组织、塑造新风貌，创建好班子）和文明村镇创建为重点工作内容，以增加农民收入、提高农民素质和生活质量为根本。在执政理念上向公民本位、社会本位、市场本位回归，本质上追求实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。
（二）构建乡镇服务型政府的内容与措施
１．扶持农村新产业发展
在农业产业化过程中每个地区都要有自己的主导产业，只有这样才能把产业做强做大，获得规模效益和品牌效应。赣州市各地乡镇政府积极引导农业产业结构调整，促进农业规模经营，大力发展精准农业、生态农业、品牌农业和创汇农业，培育发展新兴产业。如信丰县的安西镇是“中国脐橙之乡”。在实地调研中我们了解到，该镇政府目前已引导农民总共发展了优质脐橙果园面积４．１万亩，其中挂果面积已达２．８万亩。２００４年当年的产值超过２０００万元，产值已超过当年的粮食生产产值，成为当地农民收入的一个重要来源。２００５年镇政府又引导当地农民自主开发了果园３０００亩，扩大发展优质脐橙的种植。同时还扶持了西瓜产业发展，目前全镇西瓜种植面积稳定在３０００余亩。南康市潭口镇的家具产业发展势头旺盛，目前全镇家具加工厂有近９０家，产品行销全国各地。但却没有形成规模的竞争优势，原因有两点，即加工厂规模普遍不大和没有形成产业品牌。目前该镇政府正在酝酿做两件事情：一是扶持有实力的龙头家具加工厂做大、做优、做强，提升家具厂的市场定位和竞争力；二是把潭口镇的家具生产作为一个地方支柱产业，打造潭口镇成为中国的“家具加工基地”，把潭口镇的家具以新的品牌形象推向全国市场。
２．改善农民的生产生活环境
过去农村的形象一向是“脏乱差”，生产生活条件简陋，但目前这一状况在赣州市的农村正在得到改善。赣州市以“三清三改”为载体，以创建文明村镇为动力，整体推進农村精神文明建设。各地乡镇政府人员下到农村，带领当地居民进行“三清三改”工作，进行村镇规划建设，改造“空心村”。并开展先进评比活动，实行乡镇领导挂点区片负责制。在工作中，各地乡镇政府遵循“制定规划，稳步推进，不贪大求洋，不改变原有格局”的原则要求，力求切实把工作落到实处。既要统筹考虑城镇化进程，实行城乡统一规划，又要尊重农村的实际和特点，实现人与自然的和谐发展，依山就势建设农民新居。在较为集中并聚集了一定居户的村落进行自来水管道和下水道的铺设。在村民拆建宅居的时候，通过规划引导，有力地遏制了近年来农村普遍出现的过分占用耕地建房和“空心村”的问题。到２００５年１２月止，全市各地乡镇政府在新农村建设中共建设了示范点和整治改造村庄４０２５个，完成了１０４６个村委会６６２１个自然村规划的编制，完成６７１８个村庄的改水，改厕６．７万多个，完成通村公路３４２０公里，各地乡镇政府累计投入新农村建设资金９．７亿元。
３．引导农村社会组织发展
发达国家政府公共管理的改革表明，公共服务的供给可以有多个主体、多种途径，可以是政府部门，也可以是非政府组织，而且很多公共产品和公共服务由社会组织来提供效率更高、质量更好。赣州市的乡镇政府在新农村建设中构建了引导发展社会组织的框架，按照“先运行、多扶持、后规范”和“民办、民管、民营、民受益”的原则，发育、壮大农村新经济组织，为农民提供产前、产中、产后服务。大力推广各种行业协会、专业合作社、经联社等合作经济组织形式，做到乡村主导产业有协会或专业合作社，提升农民组织化程度。乡镇政府在新农村建设中，还围绕着“新品种、新技术、新组织”的要求，建立了良种繁育、农资供应、农业科技服务体系和农产品加工流通服务体系，培育出了一批专业化的经济服务组织。如宁都县长胜镇的主导产业是蘑菇种植业，在镇政府的帮助下，组建了长胜镇蘑菇协会，该协会统一为菇农供应菌种，并提供全程的种植技术服务。该协会还出面与山东的一家食品公司签订了协议，以最低保护价收购蘑菇。目前赣州市已完成了农业四大主导产业和六个区域特色产业发展布局，建立各级各类农村合作经济组织１６００个，发展会员７．８万名，联结农户２０．３万户。这样的一批新经济组织所提供的公共服务，有力地壮大了当地产业经济，延长了产业链条，提供了专业化的服务，丰富了公共服务的内容，提高了公共服务的质量，并具有运作效率高、成本低的特点。
４．发展农村基层民主
赣州市新农村建设的亮点之一是成立了新农村建设理事会，由村民自主推选有威望、有能力、公道正派的农村老党员、老干部、老教师和青年积极分子组成，通过理事会制定村规民约，实现村民的自主管理、自我教育、自主服务、自我监督。如村庄“三清三改”、基础设施及公益事业的建设，都通过新农村建设理事会来组织实施，做到建设资金由理事会管理、建设合同由理事会签订、工程进度由理事会督促、建设质量由理事会监管。通过发展新农村建设理事会的途径，我们欣喜地看到农民正在自主决定自己的事务，权力得到了有力保障，利益得到了充分表达。与此同时，乡镇政府对民众的回应性和管理法制化程度得到了提升，基层民主进程在不断推进。我们在调查中发现，村委会干部多为当地的种养大户，致富能手。他们是基层组织的中坚力量，是当地群众发家致富的带头人，是推进新农村建设的骨干。对于当地的各类社会组织，乡镇政府转变观念，改进工作方式，对这些组织进行引导和指导，提供必要的政策、信息以及资金支持，扶助社会组织的组建和运作，既提升了公共服务的质量和水平，又有力的发展了基层民主。在注重创建“好班子”的同时，乡镇政府还加强了对“新农民”的培育。主要措施有举办各类培训班、夜校、妇女学校等，提高农民创业致富的能力和科学文化素质；大力发展农村文化事业，村民在欣赏喜闻乐见、格调高雅的文化节目时，既增长了见识，又受到了先进文化的熏陶，力求实现构建“新风貌，新风气，新农民”三位一体的新农村。
除了新农村建设工作之外，乡镇政府在完善社会养老保险，发放国家农业补贴，落实实施义务教育，推进乡村医疗卫生事业以及计划生育工作等方面的公共服务质量和水平也在不断地增强和提高，由此形成以建设社会主义新农村为重点的、各项服务和职能齐头并进的公共服务体系，积极探索新时期乡镇服务型政府的公共服务输出模式和政府治理方式。
三、赣州市构建服务型乡镇政府的启示
（一）积极配合，主动寻求转变
赣州市乡镇服务型政府的构建是在上级党和政府支持和领导下进行的，在很大程度上可以说省、市、县都为此提供了有利的平台和时机。一方面是全省免征农业税，乡镇政府可以将以往用于必须完成的征税任务上的时间和精力转移到完善管理职能和提供公共服务上来；另一方面是赣州市政府适时地提出建设社会主义新农村的目标任务，为乡镇建设服务型政府提供了一个契机和平台，并且引导了乡镇政府管理职能完善和公共服务输出的途径与模式。但与此同时，我们发现，构建服务型政府还是各地乡镇政府适应时代发展和社会的要求，主动求变的诉求。长期以来，“三农”问题困扰着我国政府。“三农”问题如何解决，乡村如何治理，最终很多任务还是要落在乡镇政府的肩上。目前，特别是在不发达的乡镇和农村，干群关系比较紧张，工作越来越难做，政府威信不断地受到挑战和质疑。对于“上面千根线，下面一根针”的乡镇政府来说，探索新的治理模式，改善干群关系，重塑政府的形象成为当务之急。在这种主动求变的诉求下，赣州市各乡镇政府积极地进行寻求职能转变和治理模式的创新。对于我国广大的乡镇政府来说，只有主动地寻求转变，才能更好地探索和创新适合自身实际的服务型政府构建方式。
（二）以人为本，构建和谐社会
从赣州市乡镇政府在新农村建设过程中，无论是“五好一新”、“三清三改”的工作中心内容，还是“政府主导、农民主体、干部服务、社会帮助”的工作策略，我们都可以看到“以人为本”和“构建和谐社会”的治理理念。以人为本，就是一切从人民群众的需要出发，促进人的全面发展，实现人民群众的根本利益。在赣州市各地的新农村建设当中，乡镇政府始终坚持了在履行自身职能的同时尊重人民群众主体地位，关心、维护和保证人民群众基本权益的实现，切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，并坚持科学发展观，将新农村建设与构建社会主义和谐社会有机结合。广大农民既是新农村建设的主体，又是新农村建设成果的受益人，其中既体现了人与自然的和谐发展，又体现了人与社会的和谐发展；以发展求和谐，以和谐促发展。
（三）合理定位，建设有限政府
合理定位，就是要重新认识和确立政府与社会的关系以及政府与市场的关系，是公民本位、社会本位、市场本位，还是政府包揽包干的政府本位？赣州市的乡镇政府在以新农村建设为契机的自身转型中，以建设有限政府、责任政府、法治政府为目标，由管制型政府向服务型政府转变，体现了服务型政府的合理定位。乡镇政府自觉下放权力，在新农村建设中，不是通过行政命令和“一刀切”的强制手段，而是在充分尊重农民的自主权的基础上实行“政府主导，农民主体”的方式开展新农村建设。建设责任政府，就是要求政府必须回应社会和公民的基本要求同时并对自己的行为承担政治、法律、行政和道德上的责任。从解决农民最普通、最平常以及最迫切的生产和生活问题着手，积极回应民众的要求。修路、架桥、改善卫生状况、发展产业、建设新班子以及引导发展各种社会组织和经济组织，无不体现着政府以广大农民的要求和喜好为公共职能和公共服务输出的依据。同时他们也是在建设廉价政府和法治政府，在新农村建设过程当中，乡镇政府并没有因为工作任务的加重而增设机构和增加人员，所有上下配套的机构都是政府的原班人马；在自身转型的过程当中，改变以往的行政方式和手段，坚持依法行政，权力与责任挂钩。
（四）整合资源，创新治理方式
政府在转变职能的过程当中，越来越注重社会力量的整合，公民和各类组织的地位和作用開始受到重视。这是政府治理现代化和民主政治进程推进的过程。政府的政治和公共职能永远都存在，但其提供公共产品和服务的方式则可以选择内部也可以选择其它的外部方式和途径，而且如果可行的话，通常认为后一种方式往往更好。在新农村建设中，赣州“五好一新”的模式，包括了“培育新农民”、“组建新经济组织”、“创建好班子”等。公民是社会的主体，是政府公共产品与服务输出和满足的对象，“培育新农民”，不断地提升其政治文化水平及各方面的发展能力，体现了赣州市乡镇政府尊重农民的主体性。赣州市乡镇政府引导大批社会组织的发展，包括各种经济组织，“好班子”指的就是村民自治组织的创建。目前我国社会发展呈现出利益主体多元化趋势，对于不同的利益主体利益需求的满足以及他们之间的冲突和矛盾的调和，求助于各类社会组织是发达国家政府普遍采用的做法，并在实践中被证明是有效的。民主化程度较高的公民和各类社会组织的出现可以很好地帮助政府实现其治理目标和政治社会职能。赣州市的乡镇政府在新农村建设中，将公民的发展和社会组织的创建与政府治理转变相结合，充分地整合公民个体和社会组织政治资源，创造性地实践着公共服务型政府的构建。
推进服务型政府建设，能从根本上改革我国行政管理体制，建立公共行政体制，完善政府公共管理职能，因而公共服务型政府建设是目前我国政府改革的重要目标。赣州市乡镇政府以新农村建设为切入点进行服务型政府建设，为乡镇政府改革进行了有益的尝试。但是，我国乡镇服务型政府不是一朝一夕就能建成的，需要一个长期的、艰巨的过程，需要社会各界密切的关注和因地制宜地实践。
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【责任编辑：李军】