内容摘要：非政府组织在影响国际关系中发挥了重要作用，并进行相关倡导性活动。在考察关于非政府组织身份的基础上，对国家将非政府组织纳入权威性决策的方式进行归类。接着探讨非政府组织在国际法上的地位和非政府组织在过去一个世纪里是如何改变国际法的。通过对非政府组织参与国际活动的民主正当性这一持续争论加以研究，并且试图澄清这种参与的正当性的概念性基础，就政府间决策者是否有义务咨询非政府组织这一问题进行阐述和总结。
关键词：非政府组织 非政府组织身份 非政府组织参与 倡导性活动
非政府组织（NGOs）对国际法的范围和内容产生了深远的影响。非政府组织促成了条约的达成，推动了新的国际组织（IOs）的产生，并且对各国进行游说以促使其接受更强有力的国际规则。十年前，安东尼奥·多利尼（Antonio Donini）在有关联合国的文章中宣称：“少了非政府组织，由国家组成的殿堂将会是一个相当乏味的场所。” 〔1 〕他的评论是恰如其分的，并且揭示了一个更具一般性的论点：假如非政府组织从未存在过，国际法在人类发展进程中扮演的角色将大为逊色。
通常，正是那些具有变革精神的非政府组织，推动着国家从国际层面去看待先前被认为纯属国内事项的问题。随着国际事务中新的议题不断涌现，非政府组织往往与其他国家的组织结成联盟或网络。这一跨国合作已成为非政府组织与各国政府交往时的力量来源之一。非政府组织对国家主权的局限性起着缓和作用。
非政府组织对增强国际法活力起着何种作用，这是一个令人困惑的问题。因为从理论上说，国际法被认为是国家实证主义的产物。这一困惑的关键在于非政府组织的性质。与国家相同的是，非政府组织也是由个人组成的，但与国家不同的地方在于，非政府组织与个人之间的关系是基于自愿的。个人参与并支持某一非政府组织是出于对其宗旨的认同。非政府组织具有的“权威”都来源于上述宗旨及组织。这是一种道义上而非法律上的权威。
非政府组织“自行其是”的特性使它们区别于一般的国际组织，后者的职权是经国家同意并受国家的制约。非政府组织的影响力并不是通过国家的授权获得。相反，无论它们具有何种影响力，都是源自其思想和价值观念的吸引力。没有任何一个非政府组织可以对其影响力高枕无忧，即便是其中最受推崇者，如红十字运动的成员组织。它们都需要不断地扩大影响力。
非政府组织可以改变国家的行为，但也有很多时候它们未能如愿以偿。〔2 〕衡量非政府组织成功与否的标准变得更加复杂了，因为在许多重要问题上，相互竞争的非政府组织在各种争论中立场各异。许多年前，最活跃的非政府组织都坚定地拥护更强有力的世界公共秩序。现在，再不能想當然地认为绝大多数非政府组织都支持国际法治。非政府组织追随着它们自己的信仰。
尽管近年来非政府组织受到了国际法和国际关系学者的更大关注，但很难说关于非政府组织的法律研究是一个新领域。在关于“国家间为了人类和文明的合作”的讨论中，西蒙·鲍德温（Simeon E. Baldwin）指出：“我们可以大量地看到，有关倡议是源于个人的行为，无论是出于商业的、科学或哲学的还是利他主义的考量。同样地，我们经常会发现对世界有着重要影响的政府间会议是某一民间会议的直接结果。” 〔3 〕
鲍德温文章的附录中，用10页的篇幅罗列了1826-1907年期间举行的政府间正式会议，紧接着又用12页的篇幅罗列了“上世纪由私人组成的国际联合会、会议或协会”。〔4 〕这些民间的会议按主题分成了31个类别。在拟订这一私人性国际会议目录时，鲍德温特别提请国际法学者们注意民间团体致力于影响政府间决策这一普遍现象。
诚然，鲍德温并不是当时唯一一位关注民间团体蓬勃发展的法学学者。1908年，威廉·考夫曼（Wilhelm Kaufmann）曾从三方面阐述了对非国家性国际协会加以国际规制的可能目的：〔5 〕（1）维护国际总体利益；（2）促成非国家性国际协会的产生与运作；（3）使单一国家“无法通过国家行为或者本国法律妨碍非国家性国际协会在其管辖范围内存在和活动。” 〔6 〕1911年，伊莱休·鲁特（Elihu Root）提请注意“为了特定目的而大量存在和多种多样的国际社团”，并总结道：“他们大多数并非在有意识地致力于推动国际法的发展，但他们在逐步形成民间性的国际行为的习惯规则。他们在确立先例，制定作为自身行动指南的规则，很多这样的规则都要求各国立法的统一化，或者要求订立条约和公约以实现其共同目标。” 〔7 〕
对鲍德温、考夫曼和鲁特的重温，是开始对跨越过去100年的国际领域非政府组织能动主义进行分析调查的一种适当方式。鲍德温比其他人更早地看到了新型的跨国“个人行动”是如何改变国家行为的。随着政府间公会逐渐演进为国际组织，那些私人团体也有了更为直接的倡导其主张的方式，而不只是举行它们自己的会议和为政府提出决议草案。相反，它们找到了“附身”于国际组织并为推动不同主张而参与国际谈判的新方式。
本文意图勾勒关于非政府组织与国际法最突出的问题。文章讨论的既有一些老问题，例如非政府组织的法律地位；也有一些相对较新的问题，例如非政府组织在政府间场合的游说活动是否具有民主正当性。借助有关非政府组织的丰富文献，本文反映了在当下的讨论中居于主导性的一些观念如何在早先得到体现。这种对历史的关注也许能够帮助学者们消除非政府组织相关研究中的一大弊病，即把一些已经持续数十年的实践当作新现象的倾向。
关于非政府组织，一个较新的方面是其地缘范围。30年前，许多国家的非政府组织活动还很少。这一活动范围在145年前更小，当时弗朗西斯·里伯（Francis Lieber）完成了关于社团作用的著述并提出“无孔不入的结社精神”仅存在于英国和美国。〔8 〕今天，这种结社精神几乎无处不在了。
本文由五个部分组成：第一部分考察关于非政府组织身份的问题，然后对国家将非政府组织纳入权威性决策的方式进行归类。第二部分探讨非政府组织在国际法上的地位。第三部分讨论非政府组织在过去一个世纪里是如何改变国际法的。第四部分对非政府组织参与国际活动的民主正当性这一持续争论加以研究，并且试图澄清这种参与的正当性的概念性基础。第五部分就政府间决策者是否有义务咨询非政府组织这一问题进行阐述。