摘要 公务员回避制度是指通过法制化的方式，防止情感因素或其他因素渗入公共行政领域，从而实现公平、公正、规范行政的目标。本文从公务员回避制度的内涵、历史沿革、意义、分类等角度，系统地阐述回避制度的相关理论与实践，以期对当前的行政体制提出些许启示。
关键词 公务员回避制度 任职回避 公务回避 地域回避
中图分类号：DF713 文献标识码：A
公务员回避制度是世界上许多国家所采用的一种保证公平、公正行政的基本制度。“回避”作为一个法律名词出现在人们的政治生活中。最早是指在司法审判中审判人员由于同案件有利害关系而不能参加该案的审判。相应地，在行政程序中，同行政相对人或行政相关标的有利害关系的公务员必须避免参加有关的行政活动，以确保行政行为形式上的公正。
一、公务员回避制度的内涵
公务员回避制度，是指为了公务员不因亲属关系等因素对公共行政产生不良影响，通过对公务员所任职务、任职地区和执行公务等方面作出的限制性规定的法律规范的总和。人事行政领域的回避制度实际上是公务员任职的一种消极资格，是为防止国家公务员利用职权、徇私舞弊而对其任职和执行公务有所限制。它实际上是通过严守进入公共行政领域的路径以及实施行政行为的开端。来确保国家工作人员公正、廉洁地履行公职。从公务员回避制度的范围、过程及其实施结果来看，它具有以下基本特点：
(一)广泛性。
从公务员回避制度的实施过程来看。回避制度贯穿于整个公务员管理的全过程与各项实施程序之中。因此，对公务员回避制度的管理要与其他环节配套适用，公务员任免机关在录用、交流和晋升公务员的过程中。应对公务员进行严格检查，以确定其是否有需要回避的情况。有些学者将此种特性称为回避制度的严密性
(二)预防性。
公务员回避是一种事前规制。即不论公务员在公共事务的推行过程中是否会因亲属关系等因素对公正、廉洁执法产生不良影响，都必须按照规定实施回避。这是因为，形式公正和公众信任在整个行政过程中占有举足轻重的地位。可以想象，从某种被质疑的程序出发很难生成一个被信任的行政结果。因而从程序来讲，它就像一道“防火墙”，具有预防功用。
(三)强制性。
回避制度实施的目的在于确保公共事务的顺利推行，以实现公共行政的公平、公正与效能等价值。对于公务员而言，在法律规定的范围内实行回避，是对其行政行为的一种法定边界，无论公务员本人的意愿如何，其必须履行的此项义务。
二、公务员回避制度的历史沿革
我国是现代公务员回避制度的发源地。所谓回避，就是因避嫌而不参与其事。包括“避亲”和“避籍”两个方面。在漫长的封建社会中。封建统治者就在官吏的选拔和任用上实施了回避制度，其目的是为了限制和防止中央和地主官吏利用亲属旧故相互勾结，动摇以致瓦解君主的封建统治。据考证，汉代为防止亲属间在任官过程中结党营私，即所谓“州郡向党，人情比周”，特制定《三互法》，是指婚姻之家的两州人不得交互为官，这被认为是我国对回避制度的最早规定。唐宋时期，回避制度既继承汉代的做法，又有所创新和发展，具体表现在以下几点：一是同一机构内有隶属关系的亲属要回避；二是亲属之间虽无职务上的隶属关系。但不便于执行公务亦要回避；三是对地区回避作出了明确规定；四是宋朝明确规定了任职回避。明清时，对本籍和邻籍的回避则更为具体严格，回避制趋于完善。“南人官北，北人官南”是明初任官的基本原则。清代不但完全袭古，而且较前朝扩大了回避范围，有了进一步发展。雍正时期还对亲属关系和师生关系的回避作出了特别规定。
我国古代回避制度的建立，在整顿吏治，帮助官员摆脱各种宗法关系、裙带关系的羁绊等方面起到了积极的作用，同时也为国家机器的正常运转营造了良好的环境。
我国人事制度在改革之初就比较重视回避制度，并在相关法律、法规中，设专章规定了公务员和党政领导干部的回避制度。但实践中，这一制度的实施却并非尽如人意，大量的公务员仍深陷于亲缘、地缘网络中，以权谋私，滋生腐败。因此严格实行公务员回避制度具有十分紧迫的必要性：
(一)纯洁行政环境和政府形象，利于公务员健康成长。
现代政府追求建立良好形象，其内在本质是提高政府、公务员的声望和威信。政府及各部门通过建立和谐的人际关系，使行政组织内部关系更为融洽，如果各种“关系网”充斥行政机关。则会严重地破坏和干扰行政机关的自我管理机制的正常发挥。建立和实行公务员回避制度，能将各种关系网减至最低，有利于行政机关的自我管理和公务员的健康成长。
(二)防止不正之风的滋生和繁衍，密切党群、干群关系。
诸多事实表明，人情与国法混为一体必然妨碍党和国家方针政策的正确执行，败坏党政声誉。挫伤干群感情和积极性。当群众的积怨不能通过正常的渠道得以疏解时，社会的不安定因素就会上升。因此，回避制度的适用必将在防止不正之风的繁衍和密切干群关系上发挥极其重要的作用。
(三)促进国家机关自我管理，提高行政效率。
人类具有天然的公正情感。在相互交往的过程中维护公正的状态是社会发展的基本前提。当人类选择了法律作为解决争议的手段时，程序的公正成为当事人关注的焦点，并应当被制度设计者视为首选的法律价值。回避制度有利于消除行政相对人的思想顾虑，在一定程度上减缓了相对人与行政主体之间的对立情绪。使其易于接受行政主体作出的对其产生消极影响的结果，增加了公众对行政主体的信任和对法治政府的尊重，提高行政效率。
三、公务员回避制度的种类
公务员回避制度与公共行政的具体实践密切相关。回避的形式亦是多种多样，主要包括以下三种：任职回避、公务回避和地域回避。
(一)任职回避。
任职回避。是指不允许有规定范围内的具有特定关系的人在一定职务范围内任职的规定。由于亲情具有非理性和高度人身依附性等特点，决定了亲情与公共行政所要求的公平公正等基本要素有本质上的冲突。我国《公务员法》第68条第1款明确规定：“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直隶于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。”笔者将具体阐释我国当前的这一规范内容：
1、任职回避的亲属关系。公务员法中对于亲属关系的界定主要参考我国婚姻法的内容，是指由婚姻、血缘和法律拟制而形成的具有权利义务内容的特定主体之间的社会关系。我国古代以服制界定亲属关系，五服。之内均为亲属，其中最轻的孝服是“缌麻”，是指凡为曾祖父母、族伯父母、族兄弟姐妹、未嫁族姐妹和外姓中的表兄弟、岳父母穿孝都用这个档次。由此可以看出，公务员法中对于“亲属关系”的定义是狭窄于传
统和现实意义的亲属界定的。
2、任职回避的亲属范围。公务员从事公务的理想状态是没有任何亲属关系。这样可以最大限度的保证公务员在人事选拔、执行公务等方面排除亲情干扰。但这种理想状态的实践不仅是困难的，更加是行政成本过高的、不必要的安排。因此我国将任职回避的亲属范围限定在四类亲属上：即配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲和近姻亲。
3、任职回避的内容。回避内容的确定主要考虑职务之间是否具有命令服从关系和相互监督关系。在此种职务关系中。亲属关系的存在极易发生以情代法的情形，因此我国公务员法规定具有规定亲属关系的公务员不得担任以下职务：第一，不得在同一机关担任隶属于同一领导人物的职务，这样避免二者具有同事和亲属双重身份，影响行政活动的正常展开：第二，不得在同一机关担任有直接上下级领导关系的职务。这主要是保证命令服从关系的顺利推行；第三，不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。这主要是基于相关部门特殊性质以及与领导职务公务员的关系——纪检、监察和审计工作的目的是用以基督领导者的，如果由领导者的亲属来担任则可能起到不正当的保护作用，难以确保纪检、监察和审计工作的有效进行。
(二)公务回避。
公务回避，是指公务员在行使职权的过程中，因与其所处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，依法终止职务行为而由其他公务员来行使相应的职权。公务回避是以任职回避为前提的，任职回避是在公务员任职的人口拦截可能影响公正执法的因素，而公务回避则是对于已经任职的公务员排除其非法执行公务的可能。考虑到一些非直接的利害关系对公共权力行使可能产生的微乎其微的影响，我国《公务员法》第70条以是否影响公务员公正执行公务为标准，规定了三类公务回避的情形：“公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：涉及本人利害关系的，或者与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的人员有利害关系的，其他可能影响公正执行公务的。”
人类都有趋利避害的天性，法谚有“自己不能作自己案件的法官”。当涉及本人或近亲属的利益时，人往往很难站在客观的立场作出公正的判断。即便真的有大义灭亲公正执法的工作人员，其判断结果也很难令相对人信服。另外《公务员法》比《公务员暂行条例》增加了一条兜底条款，是为更加科学合理。笔者认为对于“可能影响公正执行公务的其他情形”可以借鉴我国司法制度中关于回避的规定，是指：(1)公务员是行政管理相对人或与相对人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系关系以及近姻亲关系的；(2)公务员与相对人或相对人的知悉亲属有恋爱、同事或较为密切的同学、同乡、师生关系的；(3)公务员或其主要家庭成员曾与相对人公开发生较大矛盾冲突或曾有较大积怨的；(4)公务员与相对人有其他直接或间接利害关系。可能影响公正执行公务的情形。
(三)地域回避。
所谓地域回避，是指担任一定职务的公务员，为了公正履行职务，不得在亲属关系比较集中的原籍地、出生地、成长地等不适宜任职的地区任职。地域回避就是要在某种程度上割断领导人员的人脉，减少其公正执行公务的羁绊和阻力。没有适当的地域回避，任职回避和公务回避就很难实现。我国《公务员法》第69条明确规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地区回避”。
实行地域回避的人员是指担任县、乡两级有关部门的主要领导人。关于“有关部门”现行公务员法没有作出相关规定，笔者认为范围应作广义规定。结合相关规定。“有关部门”应当包括：纪委、组织部、法院、检察院、公安局、监察局、人事局、财政局和审计局。领导职务通常指正职领导人员，有关副职是否纳入回避范围目前尚无定论。笔者认为应视其具体职权而定，对于实际掌握重要职权的副职领导人员当然应当适用回避规定。关于实行地域回避的公务员的人员和地域范围的规定主要考虑了回避的可操作性及公务人员的职权。首先。如果扩大回避范围到省级以上，增加了人员调配成本，给公务员的工作和生活带来不便，可操作性不容乐观；其次，非领导职务的公职人员在执行公务中可能对相对人的权益产生的实际影响比较小，同时又对当地的实际情况相对熟悉，在一定程度上方便工作的开展，放未被纳入回避之列。
注释：
①李春燕主编，中华人民共和国公务员法教程，中国法制出版社2005年版，第252页，
②吴春华、温志强主编，中国公务员制度，南开大学出版社2008年版，
③谭功荣，公务员制度概论，北京大学出版社2007年版，
④蒲坚，中国古代行政立法，北京大学出版社2007年版，第153页，
⑤即“婚姻之家及两州人士，不得对相监临”，
⑥张锋主编，国家公务员制度新论，中国人民公安大学出版社2006年版，第260页。
⑦笔者洼：五服具体指的是斩衰(音崔，指丧服)、齐衰、大功(功同工，指做工，大功即做工粗)、小功(做工细)、缌麻。