介绍、改善待遇、调查劳工状况、调处劳资争议，以及实施劳工福利等事项，还规定了工会章程、发起人资格、会员条件、经费、职员选举等内容。该草案遭到了各地工会的反对，因为它限制工会发起人的年龄、教育程度及从业经验，并且规定工会以职业为标准建立，这都引起产业工人的不满。同年交通部又对草案进行了修正，共计34条，其修订的内容如规定从事同一职业或产业的工人均可组织工会，取消对工会发起人资格限制的条款，工会经费由原来规定的至多不得超过会员收入的3%下降为2%，工会开会议决相关事务由2/3以上会员到会改为3/4以上会员到会等。另外，修正案增加了工会违反这些规定应受的处罚，还规定发生劳资争议时，由地方行政长官和调查委员会进行公断，在此期间雇主不得开除工人，工人也不得罢工[4]（pp245-251）。看来这项立法在修订有利于工人的条款之外，重点还在于控制和约束工人运动。1926年北伐战争开始，此项草案又无形停顿。
北洋政府时期关于铁路工人的劳动保护立法大多集中于1925年先后颁布的劳工福利法案。1925年，北京交通部发布了《国有铁路职工通则草案》。该草案规定，铁路工人的雇佣年龄须在14岁以上，不得安排童工从事危险及沉重的工作，工人每日工作时间不得超过10小时，每月至少休息两日，工资每月定期一次以货币形式付给，节假日休息不扣工资，节假日工作增加工资，还制定了奖励金、养老金、教育、卫生、防险、抚恤等劳工福利内容，最后指出了铁路工人损害财产、生命时应负的责任[4]（pp210-211）。该项法案虽然在工人待遇部分中，提到了各项福利设施的相关内容，但较为简略，具体各项福利措施的制定还有专门的单项立法。《国有铁路职工抚恤金规则草案》分别对因工死亡者、因公致残失去工作能力者、因公致残尚能工作者，以及工作若干年在职病故者几种情况的抚恤金进行了不同的规定。《国有铁路职工疗养规则草案》对铁路工人因工受伤者、因公受病者及通常患病者三种情况的疗养假期分别做出了规定，并指出在法定疗养假期内，工资照给，疗养费用由路局支付。《国有铁路职工养老规则草案》规定，工作年限满20年且曾经缴纳储蓄金，年满55岁或身体衰弱无法继续工作者可以领取养老金，因工受伤而去职者曾经缴纳过储蓄金也可领取养老金；养老金的数目是按照工人历年的储金本息计算；养老金可以一次领取也可分期领取。《国有铁路职工储蓄规则草案》则规定铁路工人根据工资数额，每月缴纳工资1%—5%的储金；路局划拨与职工储金相同金额的补助金与工人储金一并储存；储金积多时，应由交通部设立储蓄银行；职工储金本息在工人退职时发还作为养老金。《国有铁路职工消费组合试办大纲》对消费合作社的人员组成、负担资本、采办物品、售价标准、事务所、余利处理、人事会议等内容做了相应的规定 [4]（pp76-77） 。
二、劳动保障立法的局限
北洋政府出台的劳动法规，从理论和制度层面上来讲是一大进步。但从实践层面上来讲，这些立法大多都没有得到很好的贯彻实施，或是由于法律条文本身的不完备，或是由于政府缺乏执法的诚意，或是由于政局动荡使法案无法实施，或是由于来自资方的反对。
北洋政府时期立法中涉及劳工保护的条文最早出现在矿业法中，即1914年北京政府公布的《矿业条例》和《矿业条例施行细则》。这两个法规对于矿工待遇方面只是概括地列举，至于具体情形则是令矿业权者订立好相关规则后呈请矿务监督署长核准，并未在法规中写明确实规定。1923年农商部又颁布了《矿工待遇规则》，内容较为全面，只是后来也未能切实实施。这些矿业法规：“在条文中不特没有积极的‘必要怎样’的规定，而且还没有‘不得怎样’的消极限制，虽说恶法终胜于无法，可是那时的资本家谁还顾到有什么法，并且执法的机关原就不想依法办事，结果有法实等于无法。”[5]
在京汉铁路工人大罢工的压力之下，北京政府于1923年颁布了《暂行工厂通则》。该通则是第一个对工厂工人劳动保护规定较为全面的法规，但公布后未能切实施行。因为北京政府颁布这项法律只是迫于工人运动的压力，并没有执行此法的诚意。通则公布之后，各地官厅与劳资各方大多数都不知道通则为何物，更谈不上遵守执行了。1925年，北洋政府派人到各工业区考察《暂行工厂通则》的执行情况。调查报告中指出：“如果向他们谈保护工人的重要性，则工厂主往往回答说通则的内容很难实行，并且现在工业不发达，此时不能太过注意工人的福利、保护等理由来回避。”[3]（p187） 由于政府执法不力，使该通则无法传达，收效甚微。通则规定的适用范围也过于狭窄。它在第一条规定该通则只适用于雇佣工人在百人以上的工厂，以及有危险性质或有害卫生的工厂。这是不切实际的规定，当时的工厂规模一般较小，同时它也把无危险性质的工厂排除在外，说明这个法规适用范围非常之小，不具有普遍性。另外，通则也没有规定相应的检查、罚则等内容，所以，没有可操作性。因为《暂行工厂通则》的条文不甚完备，1927年农商部对其进行修订，公布了《北京农工部工厂条例》。该条例将适用范围扩大，工人人数由以前的100人以上改为15人以上，如果工厂工人不族15人，则有危险性质或有害卫生之工厂亦适用，还规定了违反条例的罚则。同年又公布了《北京农工部监察工厂规则》。因为这些工厂法规颁布之时政局动荡，最后只能徒成具文而已。
这一时期制定的工会组织法规体现了北洋政府立法的真正目的并不是为了保护劳工，而是为了控制工人运动，维护自己的统治。1923年的《工人协会法草案》的一些条文反映了该会必须在主管官署的控制下活动，如未经主管官署批准而设立协会者处以罚金，未向主管官署呈报相关事项者处以罚金，主管官署可以强行撤销工人协会的议决事项，主管官署如遇工人议决及行动有淆乱政体、妨害公安者可解散之。该草案还未经过国会通过，便发生曹锟等驱逐黎元洪事变，国会亦解散，此项草案也被搁置。1925年，在五卅运动的压力下，北京农商部又制定了《工会条例草案》。该条例第22条规定，工会扰乱治安及妨害公益时，主管官署应解散之。该条例的修正案中指出，工会如若有违反此条例者得由地方行政长官命其撤销。还规定发生劳资争议时，地方行政长官和调查委员会担任调查公断，如果劳资双方仍旧争执不下，则由行政长官依照公断之决定强制执行，在此期间，雇主不得开除工人，工人也不得罢工。看来这项立法在制定保护劳工的条款之外，重点还在于控制和约束工人运动。1926年北伐战争开始，此项草案又无形停顿。
劳工福利法案也没有得到很好地贯彻实施，以铁路工人的劳动抚恤问题为例，《国有铁路职工抚恤金规则草案》按工作年限规定了相应的恤金，除此之外，对于因公死亡者，还规定一次给予三年工资之抚恤金，对于因公受伤致残不能工作者一次给予两年工资之抚恤金，但是各路并没有完全遵照此项规定。例如，津浦铁路对于因公伤亡者除了按工作年限给予相应抚恤外，并没有给予2—3年工资之抚恤金。京绥铁路和京汉铁路对于职工因公死亡者最多给予一年的薪金[6]（pp38-46）。这说明劳动立法的实施与法律文本脱节。
三、结语
北洋政府迫于各种压力相继颁布了工厂法、矿山交通劳动法、工会组织法、劳工福利法等方面的劳动保障法规，开创了中国劳动立法的先河，对后来南京国民政府的劳动立法有很大影响。特别是《北京农工部工厂条例》和《北京农工部监察工厂规则》，对后来的南京国民政府的《工厂法》和《工厂检查法》的创建产生了直接的影响。这些法规以国家法律的形式规定保护劳工的利益，是历史的一大进步。但是，北洋政府时期劳动立法的实施成效欠佳，其制度的建设意义远大于对工人保障的实际意义。从法律文本本身来看，很多立法适用范围过于狭窄，同时缺乏相应的检查、罚则等内容，不具有普遍性和可操作性；从法律实施的环境来看，军阀混战，政局动荡，很多立法颁布不久便无法实施；从政府的执法诚意来看，劳动立法是政府被迫制定颁布，机关办事人员执法不力。北洋政府实施劳动法规的根本目的是为了抑制工人的反抗，调和劳资矛盾，维护统治秩序，并未想从根本上改变劳工的劳动和生活状况及其社会地位。政府的立法还受到资方的反对，必然会影响劳动保障法规在企业工厂中的有效实施。北洋政府企图通过劳动立法，使资本家保有既得利益，工人拥有生存权利，政府从中调解纠纷，既想抑制资本家的专横跋扈，又想控制劳动者的铤而走险。政府名义上是为保护劳动者立法，实为维护自身统治立法，而这些法律并未真正改善工人的状况，又影响到资本家的利益，因而不能达到其预期的目的。
[参 考 文 献]
[1]刘明逵，唐玉良中国近代工人阶级和工人运动：第1册[M].北京：中共中央党校出版社，2002
[2]中国第二历史档案馆中华民国史档案资料汇编：第3辑·政治（一）[M]南京：江苏古籍出版社，1991
[3]中国第二历史档案馆中华民国史档案资料汇编：第3辑·工矿业[M]南京：江苏古籍出版社，1991
[4]王清彬，等第一次中国劳动年鉴：第3编[M]北京：北京社会调查部，1928
[5]陶镕成中国矿业劳动者的一个研究[J]劳工月刊，1936（2）
[6]王清彬，等第一次中国劳动年鉴：第1编[M]北京：北京社会调查部，1928
（作者系天津科技大学讲师，历史学博士）
[责任编辑 张晓校]