［摘要］随着我国经济的快速增长，农民生活水平有了显著提高，加快建立覆盖农村居民社会保障体系是保障农村居民的基本需求，是促进社会公平、推动经济发展和维护社会稳定的需要，有利于解决“三农”问题。但农村社会保障长期滞后，还存在着制度不完善，体系不健全，财政投入不足，社会资源调动不够，职能管理有待完善，农村存在的现实困难形成了一定制约等问题。针对加快建设覆盖农村社会保障体系要求，我们必须树立正确的发展理念，加快专门针对农民保障的立法建设和提高管理水平，多渠道筹集社会保障资金，进一步完善农村低保制度和提高保障水平，全面推进农村合作医疗建设，完善养老保险制度。
［关键词］农村；三农问题；社会保障体系
［中图分类号］F320.3［文献标识码］B［文章编号］1002-2880(2011)01-0076-02
一、社会保障与社会保障体系的内涵
社会保障一词最早出自于美国1935年颁布的《社会保障体系法》，英文为Social Security，直译为社会安全，由于它简明扼要、表达确切，因而被国际劳工组织接受，随后就在一系列公约、文件和文章中使用，一直沿用至今。我国过去是将社会保障的几个组成部分分别称为劳动保险、社会救济、社会优抚、社会福利等。总的来讲，社会保障是国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配而形成的专门社会保障基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。我国现阶段的社会保障体系主要包括基本保障和补充保障两部分。基本保障主要包括社会保险、社会救助、优抚安置、社会福利四个部分。补充保障主要包括单位补充保障、社会互助保障、个人储蓄保障三个部分。
二、加快建立覆盖农村居民社会保障体系的必要性和紧迫性
(一)保障农村居民的基本需求
农民是从事农业生产经营的市场主体，面临着市场竞争和自然灾害的双重风险；计划生育政策的施行，导致家庭小型化、人口老龄化，使家庭保障功能不断弱化；工业化进程加快和人口持续增长，使人均耕地不断减少，土地保障功能下降。由于受城乡二元体制制约，社会保障制度主要面向城市居民，适应新变化的农村社会保障体系迟迟未能建立，而保障农村居民的基本生活和基本医疗需求是社会和谐的基础和前提，是实行新农村建设的必然趋势和要求。
(二)促进社会公平的需求
长期以来，社会保障对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方实施了局部的、有限的社会保障以外，广大农民被排除在社会保障制度之外，这种制度安排拉大了城乡差距，显然有悖于社会公平。十七大报告强调“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。”“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”而从社会保障制度本身的性质来说，它应该是覆盖城乡居民的普惠性社会制度，即无论是城镇居民还是农村居民，都应该是保障对象。另外，近年来居民收入差距仍在不断扩大，2008年扩大到3.33∶1，而2009年的绝对额的收入差距首次突破1万元。这对加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，充分发挥其实现社会公平的“调节器”功能提出了更为迫切的要求。
(三)推动经济发展的需要
占人口多数的农民长期收入低下且增长缓慢，长期缺乏社会保障，必然影响其对未来的预期和消费信心。因此，建立覆盖农民的社会保障体系将有利于直接增加困难居民收入，解决农民的后顾之忧，增强农民对未来的预期和消费信心，扩大消费需求，刺激经济增长，使社会保障制度成为经济社会发展的“推进器”。
(四)维护社会稳定的需要
完善的社会保障制度是减少社会动荡的“稳定器”。目前我国城乡居民面临着各种各样的生存风险，如失业的风险、疾病的风险、老年生活无保障的风险等，而这种风险在农村表现得尤为突出。农民工的合法权益受到侵害、不能与城镇居民一样享有社会保障等问题越来越严重；我国农村收入水平低，医疗条件差，近年来因病致贫、因病返贫的农民比例不断上升，伴随着我国人口老龄化，老龄人口贫困化正在扩大，农民抵御风险的能力十分脆弱，时刻处于绝对贫困人口的边缘。这些问题若不能及时得到妥善解决，必然会影响社会稳定。
(五)有利于解决“三农”问题
解决“三农”问题，增加农民收入是核心，减少农民开支、减轻农民负担是重点，降低农民的风险是关键。降低农民风险最根本、最有效的办法是给予农民均等的国民待遇，建立健全农村社会保障体系，使农民与城市居民一样享有社会保障，会更加有利于“三农”问题的解决。
吕保利：加快建立农村社会保障体系问题探析
三、农村农村社会保障体系存在的问题
(一)制度不完善，体系不健全
农村社会救助制度只搭起了基本框架，新型农村合作医疗制度、社会养老保险制度尚处于试点阶段，孤儿福利制度、残疾人福利制度、补充性社会保障措施，以及与农村社会保障体系相配套的运行管理机制还没有建立。农村低保标准的核定、低保人员的确定、动态管理、分类救助、家庭收入的计算方法还不完善，农村低收入群众的教育、医疗、住房等专项社会救助制度和灾害紧急救助制度未建立。在制度上，把社会福利范畴的农村五保户、孤儿保障纳入社会救助制度，与有关法律、法规规定不符。
(二)财政投入不足，社会资源调动不够
一方面，财政的公共性明显不足，用于社会保障的支出严重偏低。另一方面，社会资源日益丰厚，个人财富加速积累，但慈善公益事业却十分滞后，企业社会责任依然十分欠缺，这一切其实都与现行制度安排与政策措施的缺失直接相关，会直接影响整个社会福利事业的发展。
(三)职能管理有待完善
首先是职能部门的相互分割，直接导致了社会保障制度安排与相关政策的不协调；其次是政府职能部门职责分工在执行力度上不到位，工作力量薄弱，人员、工作经费缺乏，监管能力不足，降低了现有保障制度的效率，更严重地影响到了社会保障制度的理性设计。尽管现在社会保障管理体制有所理顺，但现阶段部门职责混乱、责任不清的局面并未得到根本扭转，甚至还在直接影响社会保障制度的健康发展。
(四)农村存在现实困难形成的制约
一方面，城乡长期分割的二元经济社会结构不是短期内可以消除的，覆盖城乡的社会保障体系建设亦不可能是短期内可以完成的，各个方面条件比较差的农村社会保障体系的建立就更困难了；另一方面，目前我国还处于经济社会转型时期，转型时期特有的现象不可能通过正常的制度安排加以解决，而是必须采取特殊的措施加以化解，制度设计的风险是客观存在的。
四、加快建设覆盖农村社会保障体系的理性选择
(一)树立正确的发展理念
尽管在建设覆盖城乡居民的社会保障体系过程中，不可能一蹴而就地实现制度公平，尤其是面对情况复杂的农民保障体系，但在制度建设之初就应当不忘社会保障权益公平的目标，尽可能地在制度设计与推进过程中逐渐向公平的目标靠拢，真正在科学发展观的指导下实现福利与经济双增长，促进广大农民群众的生活水平的提高。
(二)加快专门针对农民保障的立法建设和提高管理水平
要使农村的社会保障工作顺利开展，必须要有法可依，国家应该根据农村的实际情况制定出一系列的法律标准，如管理体制、资金来源、监督程序、保障标准等。配合各地实际的需要，地方政府作出必要的补充管理规定，使农村保障体系走上法制化轨道。同时要加强相关人员的素质水平和业务水平的提高，加强基础管理、整合服务资源、规范业务流程，不断地提高工作效率和服务水平。
(三)多渠道筹集社会保障资金
社会保障资金来源一般由国家财政负担、用人单位负担、个人负担、社会及个人的赞助、社会福利有奖募捐、社会福利设施和社区服务的资金筹集等渠道。要扩大社会保障基金来源，一方面要加大公共财政的建设力度，增加财政对社会保障的投入，特别是社会救助、社会福利的资金来源主要是财政投入，必须保持必要的力度；另一方面也要鼓励和引导参保人员积极缴纳社会保险费，鼓励社会捐赠。同时要提高社会保障基金使用效益，建立健全内部控制制度和信息披露制度，加大检查力度；还要加强社会保障基金管理，保障效果的信息反馈，管好用好社会保障基金，克服浪费现象。
(四)进一步完善农村低保制度和提高保障水平
首先要巩固现行农村的“五保”制度，满足农村最贫困人群的基本的生活需要；其次要着眼于各地实际状况，确立适合本地区的社会保障制度，按照分地区、分类、分层次的原则，确立适合自身状况的项目和水平，走出一条将农村绝大多数居民纳入社会保障的发展之路。同时要加快推进农村低保工作的制度化、规范化，向群众公开低保政策、低保对象、低保标准、低保水平及动态管理等方面的信息，接受社会和群众的监督。
(五)全面推进农村合作医疗建设
要在农村重点推进新型农村合作医疗制度，要按照农民自愿参加、多方筹资的原则，农民得实惠的原则，使政策稳定，实现可持续发展。首先，确保农民吃药质量合格，确保农民用药价格合理，确保农民就近得到优质的基本医疗服务；其次，合作医疗基金包括利息收入都要用于参合农民的医疗补偿，使有限的新型农村合作医疗基金发挥最大效益；再次，按照既方便农民报销，又便于审核的原则，最好实现定点医疗机构现场直报费用；最后，贫困户参合可享受资助或者一定的优惠政策，对因患大病严重影响其家庭基本生活的农民给予救助，并动员社会力量多渠道支持农村贫困家庭的医疗救助工作。
(六)完善养老保险制度
要完善基本养老保险制度，继续开展做实个人账户试点，全面推进省级统筹。从目前的情况来看，受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让农村居民普遍参加农村养老保险的条件不成熟。因而各地应在依据国家相关政策的原则下按照统一的标准进行试点，应根据财政承受能力、农民缴费能力、当地消费水平等，合理测算待遇水平，根据平均余命和保险精算原则确定个人账户养老金的缴费标准，适时调整养老金领取标准。坚持以个人账户为主，个人缴的钱，集体缴的钱，包括政府补贴的一部分都放在个人账户上，让农民心里踏实，有利于养老金的公开透明使用，也有利于提高农民的参保积极性。
［参考文献］
［1］张琪．社会保障概论［M］．中国劳动社会保障出版社，2006．
［2］丁开杰．社会保障体制改革［M］．社会科学文献出版社，2004．
［3］卢海元．中国农村社会养老保险制度建立条件分析［J］．社会保障制度，2004(1)．
（责任编辑：张彤彤)