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摘 要：随着国家层面的农民工政策文件的密集出台，农民工参加城镇社会保障的制度通道基本形成，但农民工参加城镇社会保障在具体操作层面还存在社保缴费负担重、社保权益维护难、住房保障不能满足需要、管理和服务不到位、农民工对政策认知简单粗浅等诸多现实障碍，特别是城镇社会保障制度设计和运行中存在的社保资金运行紧张、社保统筹层次低、一些具体制度和执行办法忽视了农民工的权益、住房保障资源配置不合理、户籍制度和土地制度改革滞后等深层次矛盾，致使农民工的合法权益难以得到切实保障，极大地制约了城镇社会保障覆盖农民工目标的实现。应在现行制度框架下，根据农民工的群体特点与需求状况，通过降低准入条件、完善与协调政策、创新管理方法等措施，将农民工全面纳入城镇社会保障体系，解决农民工的社会保障问题。当前，可从降低缴费负担、完善连续社保权益享受政策、做实省级统筹、加大住房保障力度、加快户籍和土地综合改革等层面改进和完善农民工参加城镇社会保障的政策体系。
关键词：农民工；城镇社会保障；社保权益；社会保险；住房保障；社会福利；社会救助；社保缴费负担；社保统筹层次
中图分类号：D632.1；F842.6 文献标志码：A 文章编号：16748131（2013）05000110
一、引言
“十八大”报告指出：“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，并将其作为加快转变经济发展方式的一项重要改革举措。社会保障是基本公共服务的一项重要内容，也是公民应享受的最重要的社会权利。农民工作为城镇常住人口的组成部分，进一步完善覆盖这部分人群的城镇社会保障制度，提高其保障水平，不仅关系到“十八大”报告目标的实现，而且直接涉及广大农民工的切身利益。
我国学术界在农民工社会保障制度建立的必要性、重要性方面保持高度一致，并且几乎所有的学者都把城乡一体的社会保障视为解决农民工社会保障问题的终极目标。但是在农民工社会保障制度的构建思路、框架体系、统筹方式等具体问题上则众说纷纭，分歧争论较多，特别是在解决农民工社会保障问题的路径选择上，存在着“农保模式”（杨立雄，2004；蓝春娣 等，2004）“城保模式”（章旭莉，2006）“独立模式”（王家宝 等，2007）以及“分层分类保障模式”（郑功成，2002；刘传江 等，2008；韩俊强 等，2012）的明显分歧。学界的广泛讨论唤起了政府部门和全社会对农民工社会保障权益受损的密切关注与高度重视，并有效助推了一些地方政府在解决农民工社会保障问题上的积极行动，形成了实践层面解决农民工社会保障的各种地方模式，如北京的“独立-衔接模式”（张瑞凯，2011）、广州的“进城模式”、上海的“独立模式”（石宏伟 等，2007）等。在各方的努力之下，农民工社会保障问题得到一定程度的解决，有效地实现了部分农民工的社会保障权益。
但这些“百花齐放”式处理问题的手笔，也留下了十分明显的问题与麻烦。正如批评者指出的那样，社会保障作为我国“碎片化”的社会保障体系中的一个“碎片”，又分化为地方自主制定、操作的多种模式形成的进一步碎片化（谢立凡 等，2011）。高度碎片化成为农民工社会保障制度的根本特征，兜底的“安全网”千疮百孔。在实践中，农民工则用退保、拒保等实际行动表达了对碎片化社会保障的强烈不满，社会保障部门尤其是流出地的社会保障部门纷纷陷入征缴扩面难、转移接续繁杂、投诉纠纷不断等诸多困扰之中，农民工社会保障权益的实现难度实际上进一步增加而非减少。
随着国家实施的中部崛起战略、“两型”社会建设综合配套改革试验区等政策利好，特别是积极承接东部沿海地区产业转移，湖南的城镇化、工业化迅速发展，省内流动和外省回流的农民工数量也相应显著增长，农民工问题日渐成为全省经济社会发展中的一个重要而突出的问题。在农民工社会保障方面，湖南省的基本做法是将农民工作为企业职工纳入城镇社会保障制度，这种做法在规模以上的企业中得到了很好的落实，但问题也仍然存在，特别是对农民工个体户、在小微企业就业以及其他非正规就业的农民工而言，社会保障问题仍然是其城镇生活中的重要忧患。
为此，本调研组赴长沙、郴州、株洲等地开展了访谈、问卷调研中，共发放与回收问卷1 200份，其中长沙500份、株洲300份、郴州400份，本文中提到的问卷调查数据均来自该问卷的统计结果。同时，该次调研还在长沙市、郴州市举行了农民工代表座谈会2次，人力资源与社会保障、民政、住建、公安、工会等单位主要领导和社区干部、工厂负责人会议3次。史术高、钱胜、邓秀华等同志为调研以及本文的写作做出了许多贡献，在此一并致谢。 等形式的调研，对农民工参加城镇社会保障存在的突出问题进行了深入探讨，以期提出具体的、具有高度可操作性的政策措施，切实实现把农民工纳入城镇社会保障制度的政策目标。立足前人的研究成果，本文认为，既要解决并防止进一步的社会保障碎片化，又要综合考虑农民工群体的特点，更具有操作意义的做法无疑是将农民工纳入城镇社会保障体系，并在现行的城镇社会保障制度框架下根据农民工的群体特点与需求状况，通过降低准入条件、完善与协调政策、创新管理方法等措施，解决农民工的社会保障问题。这样，既能减少未来改革的阻力与成本，又不会扭曲迈向社会保障一元化目标的路径，更加有利于实现城乡社会保障制度的一体化，更加有利于促进整个社会保障体系的可持续发展。
二、我国农民工参加城镇社会保障的制度体系概述
目前，我国的农民和城镇居民分属城乡两个不同的社会保障体系，而农民工作为一个由农村向城镇流动的特殊群体，已经可以享有城镇大部分社会保障权利。这种制度安排，突破了农民工原有的户籍身份，在一定程度上打破了城乡二元社会制度的樊篱，维护了农民工的合法权益，为农民工融入城镇提供了保障。
1.在社会保险方面，农民工参加城镇社会保险已经没有制度障碍
自职工养老保险制度改革实行统账结合模式以来，用人单位的农民工即可参加社会保险，享受社会保险权益。尤其是2003年以来，农民工工作更加得到党和国家的高度重视，国务院、人社部先后密集出台了一批农民工参加社会保险的意见与办法（如表1），进一步破除了农民工参加社会保险的各种政策障碍，基本建立起农民工参加城镇社会保险的制度体系。随着农民工社会保险政策的逐渐完善，农民工参加社会保险的人数从无到有，逐年增加，截止到2012年底，湖南省参加企业职工养老、职工医疗保险、工伤保险的农民工人数分别达到20.5万人、14.5万人、219.8万人。