摘 要：改革开放以来，中国的腐败行为不断侵蚀社会各个群体对国家的信任和认同，挑战国家治理的能力。当前，中国采取以政党为中心的腐败治理模式，与中国共产党自身建设紧密结合的治理原则，以教育、制度、监督为主要手段的治理方式。而中国的腐败治理反腐机构的独立性不足、横向制约机制缺失、公众问责缺失，治理效果不理想。我国的腐败治理应从政党中心向社会中心转变，通过推进决策民主化、营造对腐败低容忍的公共文化和加大对公众检举和控告权利的保护加强腐败治理中的公众参与，完善腐败治理结构。
关键词：腐败 治理 公众参与
改革开放以来，中国社会发生了深刻变化，中国创造了经济持续高速发展的奇迹，与此同时社会矛盾不断凸显，腐败行为不断侵蚀社会各个群体对国家的信任和认同。与其他国家一样，腐败也成了一个困扰中国的难题，甚至在2014年著名的反腐败国际组织“透明国际”所公布的“清廉印象指数”中，中国的排名又有所下降。廉洁是国家治理价值体系的基本价值之一，腐败治理是国家治理的基本职能和重要组成部分。本文旨在探讨中国腐败治理策略中存在的不足，分析以公众参与推进腐败治理完善的积极效用。
一、中国腐败治理的结构分析
1.中国面临严重的腐败挑战。中国在全球化时代追求现代化的进程，展现了中国共产党卓越的治理能力。但随着社会的快速发展，公共权力特权化、垄断化的问题突出，引发大量的腐败问题。“公共权力作为社会权威性分配的主体，具有扩张性和腐蚀性，这是被古今中外的历史不断证明的一条科学结论。”甚至有的西方中国问题专家认为“腐败和庇护体系是长期困扰着中国共产党的痼疾”。腐败现象破坏中国共产党的党内纪律，使党组织，特别是基层党组织的群众信任度严重下降，造成党在群众中的威信和吸引力受到侵蚀。中国腐败现象多发易发，与公共权力对关键资源的垄断，“具有掠夺性的寻租倾向”以及经济转型有很高的相关性，美国著名政治学家亨廷顿在研究了世界各国的现代化与腐败的关系后就指出：“在现代化处于最轰轰烈烈的阶段时，大多数文化中的腐败现象似乎也最为泛滥。”中国的腐败现象也体现了中国“关系”文化、“礼物”情结的根深蒂固，同时也与法治不健全息息相关。中国执政党和政府对腐败的危害有着深刻的认识， 始终将腐败作为自己最严重的威胁和挑战，将“消极腐败”作为自身面临的四大危险之一，高度重视反腐败工作的开展，将反腐败斗争看作是关系中国共产党执政地位巩固，关系国家发展全局，关系最广大人民根本利益，关系社会公平正义和社會和谐稳定的重大问题和紧迫任务。因此，改革开放30年来，中国的反腐败斗争一直是政治工作的重心之一。
2.中国腐败治理的建构与基本框架。
2.1以政党为中心的腐败治理模式。中国是一个政党国家，根据周光辉老师的研究，“在中央层次上，中国的决策体制主要由‘党’、‘政’、‘军’、‘法’、‘民’五个行为主体构成。”这五个行为主体中有一个核心，即中国共产党是中国决策体制中的核心行为主体，也是中国政治体系的核心。中国腐败治理体系也是以中国共产党的治理行为为中心建立构建起来的。中国共产党在取得国家政权以前，就从加强党的组织建设、维护党的信念和形象，巩固党的权威等角度出发，通过设立中央监察委员会等机构依据党的章程和纪律反对党内的腐败行为。改革开放以来，随着经济发展、社会进步，我国开始从政党和政府系统两个层面，通过惩治和预防各种违反党的纪律和国家法律行为来反对积极腐败和消极腐败行为。在这个过程中，中国的腐败治理“并不因为国家行为和社会行为产生而出现（政党向国家）中心的位移，即整个体系依然以政党为中心展开，只是在战略、策略与机制上更加强调法律、制度、民主以及各种维权行动的价值和意义”。这从1993年1月中央纪委和监察部机关的合署办公就能充分地体现出来，特别是在中国共产党十八大之后，更加强调从党的纪律检查系统出发反对腐败。中国腐败治理体系与中国政治体系的形成和发展紧密相关，在这个过程中，政党始终是腐败治理的核心力量。这一方面由党在革命与国家建设中地位和作用决定，另一方面也与党管干部的行政体制密切相关。
2.2以党的自身建设紧密结合的腐败治理原则。中国共产党始终认为党风廉政建设和反腐败斗争关系党的生死存亡，关系党的执政能力。首先，中国共产党把腐败治理与党的自身建设紧密结合起来，通过治理腐败，严肃党内部纪律，来促进党的自身建设。其次，中国共产党要通过治理腐败，提高党执政的合法性与有效性，从而实现长期执政。通过对苏联解体等历史事件的考察，中国共产党注意到腐败在这些历史事件中所扮演的角色。如沈大伟在2003年对时任中央纪委副书记刘峰岩的访谈中，刘峰岩明确把纪律检查系统与中国共产党能够在苏联解体后保存的能力联系在一起：“我必须强调，我们的党员自愿接受我们的检查和监督——这就是我们为何能够在苏联解体后继续存在的原因。中国共产党在苏东剧变后之所以能够继续存在，正是因为我们有严格的纪律。”特别是当前，维护党纪和治理腐败成为了以习近平为总书记的中国共产党的第一要务。
2.3以教育、制度、监督为主的腐败治理方式。在我国的腐败治理中，最经常使用的方式主要包括教育、制度和监督。2005年开始，中国共产党开始建设教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，并分别在2008年和2013年出台了两份五年工作规划。思想教育是党一直采取的经常性手段。在革命历史时期，中国共产党曾经通过支部建在连队的方式依靠强有力的思想教育实现了保持整体的廉洁。长期以来，中国共产党始终坚持对党员干部进行党风廉政建设和反腐败的思想教育，旨在增强党员干部的拒腐防变能力。制度建设体现了党从“政治运动式的阶段性反腐”逐渐转向“制度性的长效性反腐”。制度建设包括党的制度建设和国家层面的廉政体系建设，当前因对以政党为中心的腐败治理的强调，主要的着力点还在党的纪律等方面的制度建设上。监督则强调对腐败行为的惩处和问责，并构建了“从党内到党外，从党员到党的干部，从党的基层组织到党中央政治局的监督体系”，而且采取的监督方式也多种多样。现在，以中央纪委和监察部的监督力量更加强调对腐败行为的惩处，力度也空前之大。
二、中国腐败治理存在的问题
1.反腐机构的独立性不足。我国的反腐机构，特别是纪律检查系统是双重领导体制，既受上级纪律检查系统的领导，又受同级党委的领导。因此，在我国反腐败的治理中，各级党委的主要领导人掌握着启动权和刹车权，反腐败机构的独立性不足。惩治腐败行为的力度，取决于各级领导的主观意志，由此形成“选择性惩治”和“法纪软约束”，惩治的效果大打折扣。
2.横向制约机制缺失。在现行的领导体制中，由于党委书记多兼任人大主任，政府负责执行党委决策，人大和政协既无法监督党委又无法对政府进行问责，司法权受制于行政权而无法发挥应有的司法监督作用，纪律检查系统受同级党委领导，审计机关属于政府序列受行政首长领导，党政一把手在体制内处于不受同级和下级监督和制约的地位，因此造成横向的制约机制的缺失，引发“一把手失监”问题，也导致“一把手腐败”愈演愈烈。
3.公众问责缺失。公众参与一直是中国共产党反腐败斗争的一个重要组成部分。新中国成立之前根据地的反腐败斗争中就出现了检举控告和群众参与监督组织的公众参与方式。新中国成立到“文革”之前，公众参与主要以政治运动的形式体现。“文革”结束后，主要以群众来信来访的方式反映腐败行为，公众参与式微。当前，互联网和新媒体蓬勃发展，“网络反腐”成为了公众参与的主要方式。通过对公众参与腐败治理的梳理，我们可以看到，出于维护政治稳定等原因的考虑，我国公众参与腐败治理还处于边缘，“以民制权”的效果还不明显，缺乏对权力行为最终极的问责手段。当前，民主协调机制还不够健全，公众缺乏问责权，从而造成公众参与反腐败的效果有限。我们在以往的腐败治理中可能“过于迷恋各种反腐败的微妙制度设计和高超的现代技术手段，却忘记了腐败的本质就是权力的滥用，反腐败的研究就是对权力的约束，而（公众）参与是约束权力的最有效手段”。
4.治理方式效果不明显。我国现阶段主要采取思想教育、制度约束和监督的治理方式。然而我国腐败治理中对思想教育和制度约束作用发挥不明显。思想教育式的治理通过意识形态和道德约束来发挥作用，更多地依赖于个体，实际效果难以保证。在实践中，制度约束的腐败治理效果应该是最优的，但在我国的廉政制度建设中，一方面国家层面的廉政制度体系严重缺失，另一方面，各种反腐制度的执行力度不足，严重影响的制度约束作用的发挥。
三、以公众参与推进腐败治理完善
世界各国的腐败治理基本遵循两种方式：一是国家（或政党）中心主义的，一是社会中心主义的。在国家（政党）中心看来，想要成功地进行腐败治理，必须具备有坚定反腐败决心的政治领导人或领导集团、强而有力的反腐败机构和一套专业化且行之有效的反腐败制度或法律；而在社会中心主义看来，只有持续有效的公众参与才能保证腐败治理取得令人满意的成效。我国的腐败治理应从政党中心向社会中心转变，以公众参与完善腐败治理结构，只有这样才能真正地解决我国当前严重的腐败问题。加强腐败治理中的公众参与，首先应推进决策民主化，“通过建立决策公开制度，建构多样化的民间表达、专家咨询和公民参与制度，建立重大事项决策合法性审查制度，建立重大决策追踪反馈和评估制度，建立决策责任追究制度等，形成一种制度化的硬约束来规范公共权力”，破除各级政府决策过程不透明、内外信息不对称等问题，从源头遏制腐败的滋生。加强腐败治理中的公众参与，其次要营造对腐败低容忍的公共文化。前文分析我国的思想教育的腐败治理方式没有起到作用，不是教育的问题，而是因为说教式的教育不起作用而且我国传统的廉政教育的方向还没有完全找准。以往我们对没有掌握公共权力的公众也是采取与党员干部相同的教育方式。但這种教育与实际生活严重背离，造成公众对抽象腐败行为的抵制和反对与对具体腐败行为的“高度容忍”之间的矛盾现象。解决这一矛盾现象，必须要改变我国一直以来的廉政教育方式，营造公众对抽象腐败行为和具体腐败行为的双重低容忍的公共文化。加强腐败治理中的公众参与，第三要加大对公众检举和控告权利的保护。公众对腐败行为的遏制作用不仅要体现在宏观层面上所构成的与国家力量的分立制衡上，而且应体现在公众检举和控告的具体活动。从香港廉政公署等成熟的反腐机构的经验看，公众的检举和控告是惩治腐败非常有效的手段。“没有人民的帮助和支持，政府不可能独自驯服腐败—要把这种支持动员起来的途径则在于那些严肃认真的非政府组织。”而完善的对举报人的保护力度和措施，能最大限度地激发公众参与腐败治理的热情。但是现在，无论是立法还是反腐机构的措施都没有能够建立起对举报人的有效保护，影响了公众对反腐的参与。
参考文献：
[1]周光辉，《推进国家治理现代化的有效路径：决策民主化》，《理论探讨》，2014年第5期，P6.
[2] [美]沈大伟，《中国共产党：收缩与调适》，中央编译出版社2011年版，P45.
[3] [美]塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，张岱云等译，上海译文出版社1989年版， P 65.
[4]周光辉，《当代中国决策体制的形成与变革》，《中国社会科学》2011年第3期，P103.
[5]参见林尚立，《以政党为中心：中国反腐败体系的建构及其基本框架》，《中共中央党校学报》2009年8月，第13卷第4期，P22.
[6]沈大伟，《中国共产党：收缩与调适》，P188.
[7] 林尚立，《以政党为中心：中国反腐败体系的建构及其基本框架》，P24.
[8]参见李辉，《超越国家中心主义：中国腐败治理的历史梳理》，《文化纵横》，2013年6月，P61.
[9] 周光辉，《推进国家治理现代化的有效路径：决策民主化》，P10.
[10][新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，P194.
作者简介：杨立志（1982—），黑龙江甘南人，吉林大学行政学院国际政治专业2014级博士生，吉林大学纪委办公室、监察处助理研究员。
※基金项目：吉林大学廉政建设专项研究课题 “高校党风廉政建设的党委主体责任和纪委监督责任研究” （项目编号：2014LZW004）；“中国反腐败国际合作研究”（项目号：2015LZY022）.