[摘要] 本文首次从宏观社会环境、微观家庭结构功能地位变化与各式各样困境儿童形成、分类角度，从社会政策、社会福利、社会保障、社区福利、家庭福利、妇女福利与儿童福利关系的角度，从纵向历史比较与横向国际比较角度，探讨世界和中国儿童福利发展的普世性、结构性规律，目的是将儿童福利政策框架设计与儿童福利服务体系建设议题纳入国家宏观社会发展议程，为儿童少年缔造无忧无虑的生活和“生活化”、“儿童化”的儿童福利体系与政策框架，构建“中国特色”的家庭福利、妇女福利与儿童福利体系，实现构建和谐社会的最高目标。
[关键词] 结构转型；家庭结构与功能；问题儿童；儿童福利政策
[中图分类号] D997[文献标识码] A
一、社会结构转型与家庭生活地位议题
改革开放以来，中国宏观社会环境、社会结构、社会制度安排发生前所未有和翻天覆地的变化，社会面貌和人们精神面貌焕然一新，工业化、城市化与社会现代化进程进入实质发展阶段，社会结构转型由“量变积累”转为“质变飞跃”阶段，社会生活的全面社会革命应运而生[1]。社会革命的主要动力源泉和根本性质是另一支“看不见的手”：社会结构全面、持续转型[2]。中国社会革命基本范围和主要内容是政治建设、经济建设、社会建设、文化建设四大领域，社会革命长远目标是实现社会现代化，构建社会主义和谐社会，改善全体公民生活质量[3]。然而，社会革命是阶级结构、社会利益的大调整，社会现代化建设是以破旧立新为基础的，原有社会制度和政策模式普遍面临改革、调整、发展、重构的任务，家庭生活是典型的案例。社会生活的基本单元和细胞是家庭，家庭的基础结构体系和核心组成部分是家庭生活，家庭生活的基础结构体系和核心的组成部分是母婴保健、妇幼保健、儿童福利与妇女福利，家庭组织结构、功能定位决定家庭生活状况与质量，家庭生活状况决定社会生活状况与质量。这意味家庭生活状况是社会福利的前提，在社会生活中处于先导性、基础性与战略性地位，家庭生活状况影响政治生活、经济生产、社会结构、文化传统、价值观念，社会作用巨大[4]。
二、家庭结构功能变化与儿童福利议题
1949年以来，中国政府建立城乡差别、控制人口数量、实施计划生育、倡导男女平等和鼓励妇女走出家门、外出就业的家庭政策，形成独特的家庭结构，家庭发挥重要保障作用。在集体主义思想、婚姻自由、男女平等、城乡二元结构、计划经济体制和工作单位的背景下，尤其是1950年代后期共产风、人民公社和集体食堂运动中，家庭结构与功能形成若干特征。首先，由于城乡二元结构与户籍身份制度的限制，婚姻关系与婚姻自由局限于城乡社会内部，城市居民与乡村农民的婚姻关系、家庭结构、家庭关系和家庭生活处于两个封闭的世界中。其次，城乡居民之间的婚姻关系、家庭生活和经济生产“严格限定”在两个相互隔离的世界，城乡社会流动、社会分层与社会交往关系基本销声匿迹，人口流动所带来的问题几乎不存在。第三，虽然集体主义思想、妇女解放、男女平等、婚姻自由和婚姻自主等现代社会观念流行，但是离婚现象凤毛麟角，离婚率长期处于较低水平，婚姻关系和家庭生活处于比较稳定状态，由于婚姻破裂、家庭崩溃、离婚、家庭暴力等家庭危机所导致的一系列社会问题较少产生。第四，由于妇女解放、男女平等、婚姻自由和婚姻自主等现代社会观念的流行，特别是政府鼓励已婚妇女走出家门，积极参加生产劳动，普遍就业和男女工资收入均等化的政策环境下，家庭关系特别是夫妻关系平等化程度较高，妇女在家庭生活中发挥着养家糊口等重要作用。第五，为实现妇女解放、男女平等、婚姻自由和婚姻自主、鼓励妇女走出家门，外出就业等政治、经济和社会目标，政府大力举办托儿所、幼儿园，广泛开展各种类型的妇幼保健服务，工作单位大力兴办职工生活服务、职工食堂、托幼、住宅、福利补贴和职工文化福利事业[5]，为困难职工送温暖，保障困难职工家庭的基本生活，有力维护婚姻关系与家庭生活的稳定性。
“家庭问题”和“问题家庭”出现导致儿童生存发展、儿童福利议题突出，“儿童问题”与“问题儿童”大量涌现，如何确保亿万儿童身心健康、无忧无虑、幸福快乐地茁壮成长，成为国家公共政策、社会政策与社会福利政策议程的优先领域，儿童问题政治化的色彩浓厚。1991年，国务院妇女儿童工作协调委员会制定、颁布《九十年代中国儿童发展规划纲要》，是中国政府首个全面、系统、综合性的儿童福利政策声明，具有划时代历史和现实意义[6]。与此同时，由于“家庭问题”、“问题家庭”和“儿童问题”的影响，各式各样的问题儿童、困境儿童、生活困难和贫困儿童，以及弱势儿童群体大量涌现，引起社会各界人士广泛关注。
“家庭问题”和“问题家庭”议题的形成凸现家庭组织结构与社会功能的根本性变化，夫妻和一个独生子女的核心家庭成为家庭的主要类型，家庭的政治、经济与社会性功能转变，说明在改革开放背景下婚姻家庭的稳定性下降，家庭的社会保障与社会保护功能严重弱化，这为我们如何科学正确看待家庭问题、问题家庭、儿童问题和问题儿童提供崭新的理论视角。长期以来，国人看待儿童问题的基本视角有三：一是从社会问题和社会稳定、社会管理角度，将儿童问题与问题儿童看作是社会问题的类型之一，如青少年犯罪研究的思维和理论研究；二是单纯从问题儿童的角度，就儿童问题看儿童问题，而且一味指责牺牲者和谴责问题儿童；三是宽泛社会保护的视角，将司法保护、社会保护、学校保护、家庭保护平行、罗列起来，没有阐明各种社会保护机制间内在逻辑关系和优先次序，将各种社会保护机制混淆起来[7]。
三、问题儿童群体类型与生存发展状况
目前，中国社会已产生各式各样和数量庞大的“问题儿童”与“困境儿童”群体，这些“问题儿童”与“困境儿童”群体具有某些共同的群体特征，如各类困境儿童总量在所有儿童群体中所占的比例不断提高，许多困境儿童群体的生存发展状况和问题状况尚未获得社会各界普遍认可和足够重视，等等。一方面说明家庭结构转变与功能弱化导致家庭问题、问题家庭和儿童问题、问题儿童产生。另一方面说明目前家庭结构功能迫切需要社会支持与社会服务体系，以确保正常家庭生活。
首先，中国社会传统上存在和政府普遍认可的困境儿童群体是孤儿、残疾儿童和弃婴。目前国家服务孤残儿童数量规模在儿童总数中所占比例是有据可查的，但是仍有许多例外，如根据2005年首次全国社会孤儿调查数据测算，孤儿总数占全国儿童总数万分之4.44[8]。孤残儿童群体的主要社会成因是家庭贫困、男尊女卑思想、出生缺陷、重度残疾和丧失双亲。目前政府对孤残儿童有一套相对完备的政策规定和服务体系，基本能够保障孤残儿童成长。
其次，贫困家庭的儿童和贫困地区的儿童，以及其他处于贫困状态中的儿童群体，这是困境儿童群体的重要组成部分。目前，有关贫困儿童的数量规模和贫困儿童在儿童总数中所占比例尚无准确、权威的数据。目前国务院扶贫开发办公室负责经济开发（大扶贫）贯彻实施，民政部门负责社会救助方式，此外，国际机构、NGO、各类企业、公民个人通过慈善捐赠和志愿服务等方式帮助贫困儿童。目前贫困儿童救助、保护工作面临的主要问题是贫困儿童的概念界定，贫困儿童的界定标准，贫困儿童最低生活保障机制，贫困家庭的家庭津贴制度，贫困儿童的教育和健康服务等[9]。
第三，独生子女群体是潜在“家庭问题”与“问题家庭”，“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分，这个群体的最大特征是其隐蔽性、潜伏性和表面上似乎毫无问题的特征。目前独生子女群体面临的主要问题是隐蔽性、潜伏性和长期性，而非直接与可见的问题[10]。总体来说，独生子女问题发展方向是独生子女问题的社会影响和社会后果将逐渐显现出来，如性别比例失调，独生子女家庭养老问题、独生子女问题连带效应和间接后果难以预测的。
第四，离异和破碎家庭中的儿童群体，是“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。目前全国离异和破碎家庭儿童数量规模多大尚无权威、系统统计，但是每年离婚人数有案可查。2004年全国离婚率为2.56‰，共计有166.5万对离婚。假设每对离婚夫妻有一个孩子，那么每年离婚家庭儿童总数将达上百万人之多，这个数字尚未包括各种破碎家庭儿童[11]。
第五，留守儿童群体是中国社会特有的“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。目前，全国留守儿童的数量规模有多大尚无权威、精确的统计，但是我们可以通过外来人口和流动人口数量规模推算留守儿童，保守估计，全国留守儿童的总数规模应达上千万人[12]。留守儿童服务发展趋势是为其提供完整的家庭式照顾和父母的关爱，这是谁都无法替代的。
第六，流浪儿童群体是中国社会特有的“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。目前，官方流浪儿童的概念界定尚值得商榷， 但是其基本内涵外延是清晰和明确的。流浪儿童是指未经监护人同意而擅自离家出走，并在外四处流浪、漂泊不定和谋生的儿童。流浪儿童的范围和类型主要可以根据性别、年龄、民族、地区、流出地和流入地等标准划分。目前，全国流浪儿童的数量有多少尚无权威、系统和准确的统计，但据笔者的实地观察研究，全国流浪儿童总数有25万、50万和100万人次三种估计，以100万人的高线估计为准[13]。
第七，服刑人员的子女群体是中国社会“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。服刑人员子女群体的概念是比较清晰明确的，泛指那些父母或父母一方因触犯刑律而受到监禁和服刑惩罚的子女，虽然他们触犯刑律成为有罪之人，但是他们的子女完全是无辜的。服刑人员的类型多种多样，但是服刑人员的子女群体是一样的，他们都是缺乏父母照顾的人。目前，全国服刑人员子女总数尚未公开，但是全国总数规模达上百万之多是无大问题的[14]。
第八，受到伤害的儿童群体是中国社会中“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。由于伤害的范围广泛，每年发生的各类伤害事件众多，但是由于目前我国尚无伤害的统计，每年到底有多少伤害事件难以计算，据估计，全世界每年约有120万人死于道路交通伤害，受伤者多达5000万人。道路交通伤害引起的85％死亡以及90％的伤残调整寿命年发生在中等和低收入国家。道路交通伤害对经济、社会、家庭影响广泛，是一个典型的公共卫生问题[15]。不言而喻，伤害对社会、经济、家庭生活和个人影响将越来越大，必将成为政府服务范围。
第九，受艾滋病影响的儿童是中国社会中“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。艾滋病致孤儿童的数量规模是个难题，主要是由于难以准确统计艾滋病患者、感染者的数量。目前按照WHO的推算和笔者的实地研究，中国受艾滋病影响儿童的总数达100万人之多[16]。总体来说，中国艾滋病致孤儿童的救助保护服务将成为政府儿童福利服务的重要组成部分。
第十，各式各样患病儿童群体是中国社会“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。目前，患病儿童的医疗服务是不多的，许多患病儿童的照顾和治疗负担完全由家庭来承担，患病儿童家庭和妇女照顾是普遍现象，许多家庭承担难以想象的心理和经济压力[17]。令人鼓舞的是，政府已开始建立全民医疗保险制度，将所有患病儿童纳入国家保护范围之内。
四、儿童福利政策框架与现代儿童福利体系
目前，中国儿童福利政策框架与服务体系的基本特征明显，凸显当前儿童福利政策与服务体系面临结构性与体制性问题，为我们科学设计儿童福利政策框架和服务体系指明了方向。
首先，改革开放以来，宏观社会环境、社会结构、社会制度与家庭结构功能发生重大变化，出现许多新现象、新问题、新需要、新议题，儿童权利、儿童发展与儿童福利是新问题之一。
其次，目前中国绝大多数“问题儿童”和“儿童问题”的概念是清晰明确的，儿童面临的问题和各类问题儿童都是客观存在的，内涵外延相对清楚，但是普遍问题是政府官员对这些问题和问题儿童的生存发展状况了解相对薄弱，“问题儿童”和“儿童问题”尚未成为政策议题。
第三，亿万儿童生存发展面临的问题多种多样，主要是社会环境、社会结构和制度性因素，更为重要的是，问题儿童的类型多种多样，既有历史性困境儿童，例如孤残和患病儿童群体，又有社会结构转型时期新出现的问题儿童。
第四，改革开放以来，中国社会的“儿童问题”越来越多，越来越复杂，越来越倾向结构化，“问题儿童”类型越来越多，全国总体的数量规模越来越大，直接影响千家万户的基本生活。
第五，虽然各类“问题儿童”的社会成因错综复杂、多种多样，但是，我们可以清楚地看到，除残疾儿童、患病儿童群体涉及部分遗传因素之外，绝大多困境儿童群体的社会成因明显。
第六，总体来说，目前政府对各类严峻儿童问题的回应速度是迟缓的，滞后的和不及时性的。
第七，虽然儿童福利服务涉及的部门众多，但是相对比较集中，民政部、卫生部和教育部是三个最重要的部门，这三个部门主要涉及狭义的儿童福利服务、健康服务和基础教育服务。
最后，改革开放以来，中国“家庭问题”与“问题家庭”越来越多，“问题儿童”与“儿童问题”越来越多，儿童福利政策框架设计与制度发展面临诸多问题，制度建设处于关键时期。
不言而喻，根据世界各国儿童福利事业发展规律与发展方向，特别是中国社会结构转型状况，中国迫切需要建立以人口和计划生育政策、家庭福利、母婴保健和妇幼保健、儿童免疫接种、食品营养、妇女福利、基础教育、公共和临时性住房服务、社区服务、社区建设与社区福利，即以卫生保健、基础教育、个人福利和家庭福利三位一体为核心现代儿童福利政策框架[18]。
重构儿童福利政策框架与服务体系的最高目标是建立儿童化、家庭化、生活化、娱乐化、社区化、连续性、综合化、整体化、专业化和具有中国特色的儿童福利政策框架与服务体系，为亿万儿童营造良好的生活环境，培养身心健康、优秀卓越、高素质的公民，构建和谐社会。目前，中国宏观的社会环境、体制改革和现有儿童福利政策与服务体系存在诸多致命的弱点，严重制约儿童身心健康成长，不仅无助于解决儿童发展问题，还可能造成某些新的社会问题。儿童化福利政策与服务体系基本涵义是“去成年人化”倾向，是站在儿童角度思考儿童问题，为了儿童身心健康成长而提供福利服务，儿童身心健康成长既是任务目标，又是过程目标。家庭化福利政策与服务体系基本涵义是“去集体化”倾向，将儿童福利与家庭福利联系起来，将儿童福利置于家庭福利体系之中，而不是空洞无物、抽象枯燥和说教色彩浓厚的集体主义。
中国儿童福利政策框架设计与服务体系建设面临的最大障碍是传统、主流的价值观念、快速变迁的社会环境、导向错误的社会评价体系、缺乏现代儿童福利实践和诸多结构性原因。1949年以来，由于福利概念等同于资本主义和资本主义国家，等同于资产阶级情调，福利概念基本销声匿迹，决策者和公众极少思考儿童福利概念和福利服务体系建设等议题，儿童的依赖群体、儿童福利基础性地位、儿童福利的政治意义和儿童发展对国家的意义[19]，尤其是儿童福利理论研究、儿童福利政策框架设计与儿童福利体系建设尚未纳入政策议程。
五、基本结论
中国正处于社会结构转型时期，中国社会结构转型与家庭结构功能转变的直接社会后果是产生大量的“家庭问题”与“问题家庭”，产生大量的“问题儿童”和“儿童问题”，亿万儿童生存发展面临严峻考验。虽然目前孤残儿童、贫困儿童、留守儿童、独生子女、离异和破碎家庭的儿童、流浪儿童、服刑人员子女、伤害儿童、艾滋病致孤儿童、患病儿童等问题儿童和困境儿童的类型已形成，但许多“问题儿童”和“儿童问题”尚未成为公认“社会问题”，尚未纳入政府的政策议程，尚未引起政治精英、决策者和社会管理者足够重视，尚未引起社会各界人士的广泛关注[20]。更重要的是，因缺乏儿童福利与家庭福利理念，缺乏适宜的社会环境，特别是错误舆论导向和社会评价体系，中国的“儿童”和青春期正在消失，童心、童趣和思想创新力正在消失，中国儿童少年的生活方式、思维模式、日常生活、个人生活目标和社会环境日趋“成人化”，儿童少年问题“过早政治化、过分意识形态化”的弊端与不良社会后果已经清晰显露出来，我们迫切需要解放思想、转变观念，改变传统的儿童少年工作和道德化、政治化服务模式，为全国所有儿童提供儿童化、家庭化、生活化、娱乐化、社区化、连续性、综合化、整体化、专业化和具有“中国特色”的儿童福利政策框架与服务体系，确保祖国花朵身心健康成长。需要强调的是，世界各国社会福利制度发展的普遍规律是，儿童福利是最先发展和最重要部分，政府所有活动目的都是为了未来，为了孩子，为了未来合格的接班人，为了高素质公民，但中国儿童福利制度发展逻辑恰恰与“国际惯例”背道而驰，截然相反，儿童福利边缘化[21]。从国家的层面和政治道德的角度看，承担全国所有儿童福利责任是国家最后的“道德底线”。
中国社会结构转型与家庭结构功能的变化既带来各式各样的社会问题，又为社会福利制度改革，特别是为重新思考儿童福利政策框架设计与儿童福利服务体系建设提供难得的历史机遇，国家决策者与社会管理者面临的当务之急是重构现代儿童福利政策框架与服务体系。这是时代和历史赋予我们光荣使命，是构建和谐社会与现代化建设的社会前提和社会基础。
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