内容摘要
本文从范德海德政策建议谈起，对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。认为：制度制约政策，制度对政策是真包含关系;同时，政策的特性决定它并非被动适应制度，而是对制度具有能动的反作用。另外，本文还认为：政策主体对制度有很大影响，在一项制度刚刚被选择及创立阶段，这种影响大部分是正面的;在一项制度已经完全成熟和略显僵化时，政策主体许多时候对制度起负面影响，而这种影响对制度的冲击力相当大。
引言
1902年，在泰国政府供职的一位叫J.霍曼范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议：在泰国湄南河畔的猜那兴建一座大型水坝，并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率，有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点，修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末1909年间，虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的计划论证建议，该计划内含政府财政成本和效益(增加了土地税、水费)的估计数，并用社会成本及效益分析框架作分析，认为：该工程能给泰国带来大量的净社会利益 。但是，直到二战后，这项政策建议才真正成为泰国的灌溉政策之一。
为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策事实上，可以提出这种疑问的公共政策建议相当多，范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里，政策不仅仅是政策本身的问题，而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例，分三大部分来探讨公共政策与制度因素问题。第一部分将探讨制度对公共政策的制约关系;第二部分是公共政策对制度的影响;第三部分则探讨政策主体对制度的作用。
一、制度制约公共政策
在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。
首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。
其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。
那么，到底什么是制度呢制度如何制约、真包含政策呢
制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为 。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。
由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。
诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范性行为准则三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。
第一类是规范性行为准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉及到文化背景(拉坦语)与意识形态(诺思语) 。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的，但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化，宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是根深蒂固，变化缓慢，变动不易。
第二类制度是宪法秩序。诺思认为：宪法可以定义为对管理的条款与条件(集体选择)的规定，这里的管理包括规则的制定、规则的应用和规则的坚持与评判。这一类制度规定确立集体选择的条件和基本规则，这些基本规则包括确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。(Davis与North)。人们一般称之为立宪规则。这些制度一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择的条件等等;非经特殊的紧急情况，如战争、政变等等，它们不可以变动。当然，这种不可变动并非绝对，只是相对一个长远期而言的。就长远而言，没有一种制度是不可变动的。
第三类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以及政策等等。制度制约公共政策也主要体现于此。政策作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序的约束。弗农。拉坦认为：1、宪法秩序可能有助于自由地调查与社会实验，或者可能起到根本性的压制作用。2、宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。3、宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场便会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。4、一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识――一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大减低创新的成本或风险。正是由于拉坦的这四个宪法秩序的观点，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。
由以上的分类我们可以看出：制度对政策是制约关系，是真包含关系。在根深蒂固的文化与意识形态下，宪法秩序这一类制度首先得得以安排。由于这些确立生产、交换、分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则的指导性、宏观性及缺乏可操作性，政策就来执行操作任务。各种政策把宪法秩序具体化，并在实际执行中不断完善，逐渐上升为法律、规章;体现到人与人的合作关系，则表现为带有经济意味或政治意味的组织、合同、社团等等。而各种政策在制定、执行时又不可逾越基本规则的限制，它们在制度框架中生根发芽，用具体规则充实整个制度。政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。同时，由于制度的指导性及难变动性，有些政策建议虽是可行的、有收益的，但由于制度间的相互牵制，建议不能上升为政策。
我们回到前文的范德海德政策建议上去，查看一下当时的属制度范畴的背景材料：19世纪末全球资本主义经济一体化已经形成，泰国作为帝国主义的原料产地与商品倾销市场，也是一体化中的一员。国际大米价格的上涨，使泰国水稻种植面积增加，从而引起地价实际上涨;泰国政府采用农业研究和灌溉投资的对策来干预地价上涨;同期，泰国一直面临帝国主义侵略的威胁，军政机关投资和相关基础设施(如铁路)投资也需增加;另外，当时泰国王室及政府高层官员拥有的绝大部分土地在另一Rangsit区，一旦灌溉政策实施，农民会大批从Rangsit区迁往湄南河谷中央平原，政府高层官员的既得利益就会失去 。
从这份背景材料中，我们可以很清楚地看出泰国当时的制度中的两对矛盾：其一为国家安全制度与国家经济发展制度间的矛盾;其二为保护社会中上层人物与保护国家经济利益之间的矛盾。这两对矛盾清楚地凸显出当时泰国制度框架中的牵制关系。安全要高于部分经济利益，已受益者不会放弃既得利益，二者一结合，契合点就是给社会带来净利益的好政策在制度框架中的牵制作用下被无限期延长。
二、政策影响制度
政策从属于制度，在制度框架中生成与运用。但政策的特性决定了它并非被动的适应制度，它也不仅仅只有利于制度框架的完善，它还会积极或消极地在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁、达到制度创新。用一句通俗的话说就是：政策能动的反作用于制度。
至于政策的定义，我们可以这样认为，凡由一定的主体作出，同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策 。政策源于人类自身的切身需要，但它产生于人类在解决比较现实的问题的时候，它是在制度形成后或逐渐形成期中的具体操作。较之制度，它更具有行为特征。而政策的确切定义比较难用精确的语言说明。就众多公共政策学家的观点来看，主要有四种极具代表性的说法：
其一，以哈罗德拉斯维尔为代表，认为政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种观点强调了政策行为的设计和目标功能。但缺乏具体做法来解决实际问题。
其二，以戴维伊斯顿为代表，认为政策可视为一种权威性的社会价值分配方案，对某一具体政策而言，这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。这种观点强调政策的价值分配功能。但忽视了政策的创造功能。
其三，以托马斯戴伊为代表，认为政策是政府意志的体现，是政府选择作为与不作为的行为。这种说法强调政策是一种政治行为，强调其实践性。但忽略了作为不一定是政策，或许只是一种做法。
其四，以詹姆斯安德森为代表，认为政策是政府的有目的的活动过程，是一个过程概念，表现在政府为达到某种目标而采取的一系列可操作的活动。这种观点强调政策的实证性和动态性。但忽视了政策执行过程的重要性。
事实上，政策不仅仅是计划和目标，也不等同于价值分配，更不等同于政治行为，同样也非只是操作性和动态过程。政策应当是它们的集合，以上四种观点只不过是政策不同层次的形态表征而已。政策是制度框架中的砖石，它是广义的规划 。这种广义的规划是灵活多变的，具有很强的适应性。同时，政策由于其潜移默化的特征，使它又成为相对恒定而持久的政府决策。这是政策的本质属性。与政策的起源密切相联，政策是人与人合作中的一种契约，是有关集体成员的一种默契，是要求所有成员在给定的环境中能预测其他成员的行为准则。但这种政策又不等同于法律、法规。虽然法律、法规也近似于一种契约，也可以在给定环境下预测他人行为，但政策并没有明确规定违反契约将会受到多大程度的惩罚。但同时也如第一部分提到的，许多政策会逐渐上升为法律、法规。惩罚程度会被明确规定。在大多数情况下，政策与法律间并没有明确的区分，甚至可以说法规、法律是政策的法律形态。
很明显，从上面可以看出，政策具有目标特征、行为特征、灵活多变特征、实证特征以及法律特征，也正是由于这些特征，决定了政策是能动的反作用于制度框架的。
(一)、政策具有很强的目标特征。它是为了解决人类自身需要而产生的。任何一项政策，都是在制度框架下细化的目标的指导下，制定其内容形式，然后加以执行、评估等等。在执行过程，要多方考察，看它是否偏离原来的目标。也正是由于这种很强的目标特征，原有制度得以强化，制度框架得以完善。也同样是由于很强的目标特征，政策在执行、反馈中也会波及到原先目标，会使政策执行主体意识到目标的欠缺或偏颇。经过一系列程序，使目标有所纠正，进而巩固和完善制度的分目标。
(二)、政策的行为特征是指政策本身是在实践中完善、成型的，具有很强的实践性、操作性。任何一项政策制定出来都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最终成形是人们在实践中加以操作并完成的。但这种行为特征不仅仅是一种被动执行行为，而是根据实际情况实事求是的执行的。因此政策虽有目标，但为了更趋于理性化，往往在政策执行中变动目标，甚至影响其他目标，为制度增加新鲜血液，促进制度创新。
(三)、政策的灵活多变特征，是相对于宪法秩序和制度安排的较长期稳定性而言的。由于政策是为制度服务的，制度变迁必然会引起它的变动。但同时由于其灵活多变，也就是执行反馈的灵活性，使它更容易促使正处于量变最高点的制度走向质变，使制度创新得以实现。
(四)、政策的实证特征是指政策作为一个完整的从发现政策问题――提出解决方案――评价各个方案――选择最优方案――执行所选方案的活动过程。由于这个过程的逻辑性很强，大多数政策相对于制度要求是比较合理和可行的，可以称之为好的政策。但这并不意味着正确发现问题就可以有正确的解决方案。政策主体往往由于自身的因素，如素质、信仰以及心理等等，另外加上信息不对称、交易成本认识等等的不同，政策极有可能是无效率的，是坏的政策。只要这个坏的政策实行时间足够长，就可能严重影响制度安排，不是破坏，便是突变，进而影响到制度变迁。
(五)、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的阶段，成为法律或法规。政策的法律特征在人类的政治发展过程是相当普遍的。在相当长的一段历史时期内，国家和社会的公共权力无论在法理上还是现实中都是为少数人垄断的。这少数人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升为国家法律，随后的资产阶级革命，打破了这种金口玉言式的立法状态，政策更多的以法律、法规形式出现。这一方面促进了制度框架的巩固，但同时也使得制度框架变得僵化起来。人们的意愿往往不能实现，而改变起来又不容易，各种制度安排间必然会产生不均衡，从而引起制度变迁或制度创新。用诺曼.尼科尔森的话来说，就是：制度变化正是依存于政治和经济力量相互作用的政治经济事件。
我们再回头去看范德海德政策建议。在这项灌溉政策中，目标是相当明确的：为给湄南河谷中央平原提供灌溉服务，给泰国带来大量的净社会利益;行为特征则体现在这项政策是应外部环境的变化而提出的，即怎样对付大米出口激增后土地价格的上涨问题;而其动态或实践性则体现于这项政策从开始到论证结束后，范德海德设计方案的出台。因此，这项灌溉政策建议虽然在1902年到1909年间屡遭否决，但其生命力却很旺盛。各个制度安排间的相互牵制，虽然有暂时的妥协――灌溉建议不被接受。但是，在出现新的制度安排，即二战后世界和平趋势加强，亚洲地区民族国家逐渐独立，开始谋求自身的发展，同时，世界银行也给予相应的支持，这项孕育在旧制度内的政策建议终于被采纳执行，范德海德设计的水利工程也终于得以完成。在这个例子中，我们固然不能说灌溉政策极大地影响了制度，但作为一个好政策，它确实是在影响着关键性的经济制度的运行的。它开始没有被采纳实施，但在无形中，并没有人否认它的真正价值。
三、政策主体对制度的影响
制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，而政策则是在制度框架下行为规范的细化与执行。政策体现并执行着制度。而政策是由人制定并执行的的。一般而言，政府的高层官员以及官方机构是政策制定与执行的主体。我们把他们称之为政策主体。不可避免地，政策主体要对制度框架产生很大影响。这种影响，既可以是正面的，也可以是负面的。通常情况下，政策主体对制度起正面影响，他们在维护、巩固和完善既有制度。然而，一旦负面影响出现，由于政策主体的特殊地位，将会对制度产生极大冲击力。本文中主要探讨政策主体对制度的负面影响。
(一)、依据西奥多洛伊的类型学，政策可以分为分配政策、再分配政策、调控政策、和基础性政策。诺曼尼科尔森分析，这种类型划分的标准有两个：
(1)、强制的程度。
(2)、对个人影响的直接程度(相对于个人选择的环境)
也就是说，个人在运用公共权力对政策进行选择时，他会考虑到这种政策的强制性有多大，更重要的是对他自己直接或间接的收益或限制为多大。这两个标准，决定了政策主体在制定与执行政策时并非是十分顺从、一心一意的服务于大的制度框架的。他们为了自己的利益可以曲解目标，变动执行。其后果就是需要有另外的制度安排来协调这种不和谐。
制度变异应运而生。而这种变异可以是好的，也可以是坏的。
(二)、制度对政策具有真包含关系，使得政策主体与制度的关系相当微妙：政策主体更类似于制度框架中众多的建筑工人，而制度则类似于建筑工程师。本来一座大厦的设计、指挥是由建筑工程师来进行的，但由于制度在此等于一个盲人工程师，他心中有数，也会有别的工段长给他介绍情况，但还由于看不到真实的大厦进展情况而有些束手无策。而建筑工人则一方面按工程师的设计进行，以免大厦全倾伤及自己，另一方面又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了异化。再加上集体选择本身的局限性，如从众、冒险心态等等，从而造成政策主体中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是制度内部的不均衡，制度逐渐发生变迁。
(三)、政策对制度的能动的反作用，使得政策主体在保护原有制度和反对原有制度上具有很大的主动权。一个政策问题产生后，由于其触及到制度框架或制度框架中其他具体制度安排时，政策主体认为有必要介入时，政策问题就会被立案及至制定对策并付诸实施。一般而言，介入的必要性取决于国家本身的费用利益计算，其中应充分考虑到社会取向。但由于制度本身具体条件的约束，首倡政策的主动权一般都掌握在政策主体手中，而非一般的看到此项政策优势的普通人手中，所以在一项有利于制度框架稳定和逐步创新的政策建议提出来后，由于政策主体的倾向性不同，这项政策建议并不一定能上升为政策并执行。可以说，政策主体的作为与不作为对制度变迁也有很大影响。
(四)、制度框架的庞大，制度安排的繁多，必然使各项具体制度间产生一些真空地带。这样，对那些属于精英类政策主体而言，就会看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的机会。虽然在公共行政领域内政府机构应以追求社会效益、维护公平与正义为目的，但作为政策主体的是人。人不可能个个都是高尚的，在一个以维护上层人员利益为目标的制度框架中，政策主体极可能钻政策真空的空子，制定一些貌似合理而事实上不公平的政策，也会否决一些貌似与大目标有冲突而事实上很合理的政策，进行政策寻租。这种现象更常见于发展中国家。产生这种现象的更深层次的制度原因，正如美国政治学家文森特奥斯特罗姆等人指出的那样：
(1)、发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的官僚主义作风;另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。
(2)、发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面有往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人寻租提供机会。
(3)、发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折;共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主体的反对而失败。
以上谈论的都是政策主体对制度的负面影响。当然，我们不会否认政策主体的正面影响是主流。只是政策主体事实上也是制度创立与选择的主体。一旦负面影响产生，就不仅仅是政策本身的问题，而是波及制度本身。研究其负面影响远比说明正面影响有用的多。在制度创立初期，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一样，一旦制度完全定型，人们就会熟视无睹，他们会寻求一种制度框架中的个人发展。所以政策主体目标异化，政策主体与制度主体(主要指制度的创造、选择者)已经分离，负面影响不可避免。促使制度变异。
泰国湄南河畔的灌溉建议事实上就是由非政策主体提出、但遭政策主体否决的一项政策建议。政策主体即泰国政府的高层官员们在Rangsit区拥有大量土地，在Rangsit区，政府曾做过大额灌溉投资，兴建Pasak水利工程，同时，该区还是泰国第一座水稻试验站所在地。不言而喻，泰国高层政府官员是原先灌溉政策的受益者，他们对原先的政府采取的提高土地生产率的政策是满意的。他们对旨在维护他们上层人员利益的制度的政策是同意并执行的。但到范德海德水利工程建议提出后，这项工程虽然有利于全社会收益，但由于它触动了政策主体的利益，这种干预影响损及政府要员的利益时，这项政策建议就只能是建议，而不能上升为政策。二次世界大战的巨大影响，使得泰国原先的制度已经变迁，政策主体也不在是 Rangsit区的收益者，权衡考虑，这项政策建议才真正成为政策。
结论
本文从范德海德政策建议谈起，对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。
众多制度分析学家对制度的定义以及分类的探讨包含了一个普通的事实：制度制约政策，制度对政策是真包含关系。公共政策过程中的制度因素不可忽视。而政策科学的凸现及广泛应用，又使得人们发现：政策从属于制度，但其特性决定它并非被动适应制度，而是对制度具有能动的反作用。由于政策与制度并非自然生成，而由人类选择决定，所以本文还得出一个结论：政策主体对制度有很大影响，在一项制度刚刚被选择及创立阶段，这种影响大部分是正面的;在一项制度已经完全成熟和略显僵化时，政策主体许多时候对制度起负面影响，而这种负面影响对制度的冲击力相当大。
范文二：地方政府公共政策制定与公民参与[摘要]在地方政府公共政策制定中，存在着公民意见表达和利益诉求渠道少、对政策制定过程监督薄弱等突出问题。而落实科学发展观体现以人为本、地方多元利益群体的矛盾与冲突等都要求公民更多地参与公共政策制定过程。当前应通过加强地方人大法律监督和地方政协民主监督、健全公共政策制定听证制度、深化地方政府信息公开制度、营造有利于公民参与的政治文化等措施来改善地方政府公共政策制定中的公民参与状况。
地方政府在政府体系中起着承上启下的作用，承担着公共政策制定的繁重任务，它的公共政策质量高低对中央政府大政方针的有效贯彻、当地经济社会发展以及公民生活福利水平提升等具有十分重要的作用。正如国家教育部外聘长江学者、哈佛大学肯尼迪政府学院教授托尼赛奇(TonySaieh)所指出的，中国地方政府研究是一个快速发展的领域。而地方政府公共政策制定中的公民参与，对于提高地方政府公共政策质量，提高公民的政策满意度和政府满意度，进而对公共政策方案的有效实施和政府政令畅通等都具有非常重要的作用。但当前我国地方政府公共政策制定过程中的公民参与还不够广泛，存在着一系列问题，影响着各地的和谐社会和政治文明建设。因此，深入分析当前地方政府公共政策制定过程中公民参与存在的突出问题以及面临的挑战，探索扩大公民有序、有效参与公共政策制定的机制与措施，对地方政府治理具有重大而紧迫的理论和现实意义。
一、公民参与地方政府公共政策制定中存在的主要问题
当前，公民参与地方政府公共政策制定的整体状况并不理想，存在着不少问题，其中主要有以下几点。
(一)地方政府未将利益群体、民间思想库、大众传媒和公民个体等作为公共政策制定的主体。地方政府的公共政策制定作为塑造当地社会公共秩序的基本力量，与公民的生存、发展和幸福息息相关。美国著名公共政策和公共管理学家詹姆斯E.安德森教授(James E.Anderson)就指出，在日常生活的过程中，人们直接地和间接地、显而易见地和难以言表地被范围广泛的大量公共政策所影响。因此，相对于地方政府公共政策制定者而言，尽管利益群体、思想库、大众传媒和公民个体等对公共政策制定过程的影响较为间接，但同样是地方政府公共政策制定中不可忽视而且是理所当然的参与主体。事实上，公共政策作为地方政府权威性地分配社会价值、解决社会公共问题、实现社会公共利益的主要手段，其主体不可能是单一的。除了最直接的制定主体地方政府以及可以施加重要影响的地方党委等这些官方主体外，还应该包括利益群体、民间思想库、大众传媒以及公民个人等这些参与主体。这样官方主体和非官方主体就构成了一个完备的公共政策主体系统，在既定的制度框架内有序有效参与地方政府公共政策制定，协调和谐运行。这样才是地方政府公共政策制定的有效方式，也是地方构建和谐社会的有效方式。但当前，大多数地方政府公共政策制定中的主体不够完备，利益群体、民间思想库、大众传媒和公民个体等非官方主体在实践中并未被地方政府明确作为公共政策制定的主体。
(二)公民参与地方政府公共政策制定的渠道比较少，而且不够通畅。公民参与地方政府公共政策制定过程，目前主要有三种制度化渠道。一是地方人民代表大会和政治协商会议，公民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与地方政府公共政策制定过程。二是地方政府下属的参事室、政策研究室、行政学院、社会科学院等官方、半官方政府智囊机构，通过政策建议等方式参与地方政府公共政策制定过程。三是地方政府开设的来信来访、领导接待日、不定期的座谈会等渠道。地方人大、政协会议是公民参与地方政府公共政策制定的主要渠道，是有法律保障的最高层次的参与方式，也是最为有效的参与途径。但对于普通公民个体来说能够直接参与的机会实在太少，而且地方人大和政协的作用和功能还有待于进一步的发挥和加强。地方政府下属的官方、半官方智囊机构是公民制度性参与公共政策制定的辅助途径，也是法律法规规范下的参与活动。与第一种参与途径相比，能够参与的人数增加了，但对于普通公民个体来讲，参与的机会仍不够多。地方政府开设的来信来访、领导接待日等，虽然为广大普通公民个体提供了一个利益表达的机会，但它在实践中，更多的是公民在公共政策制定后利益受到严重损害或者受到了地方政府部门不合法、不合理的行政处理后的申诉渠道，而在政策制定前的意见表达和利益诉求很少，因此对地方政府公共政策制定的影响很小。由此可见，真正能够广泛吸纳民间思想库、各种利益群体、大众传媒和公民个体等参与地方政府公共政策制定的制度化渠道是十分不够的，公民表达自己意志和愿望的要求难以得到充分满足。这种公共政策制定中公民参与渠道的非广泛性，不符合科学发展观以人为本的本质要求，不符合公共服务型政府的本质要求，也降低了地方政府公共政策应有的合法性和权威性。
(三)地方政府在公共政策制定过程中不注意倾听和尊重公民的意见表达和利益诉求。地方政府比较重视公共政策制定后的公民参与，即要求公民遵守地方政府的规章政策、下级机关认真贯彻执行上级机关的决议和命令，而对公共政策制定过程中公民的意见和利益诉求则不很重视。一些地方政府官员缺乏现代民主理念，对公民参与公共政策制定的必要性和重要性认识不到位;甚至个别地方政府官员受几千年封建残余思想的影响，为民做主的观念依然比较浓厚，把制定公共政策、处理地方公共事务看作是政府的事情，漠视当地民众的意见表达和利益诉求。还有一些地方政府官员虽然意识到公民在公共政策制定中的参与权利，但却对公民参与地方政府公共政策制定的能力和效果持怀疑态度，认为普通公民在素质、眼界、思维、能力等方面都远不及官方决策者或专业政策研究人士;再加上公民参与的过程需要消耗时间、精力，增加公共政策制定成本，在一定程度上会降低地方政府公共政策制定的效率。以上因素导致了地方政府在公共政策制定中漠视和轻视公民参与的作用和功能，从而不能充分吸收和整合公民合理的意见和利益要求。耶鲁大学教授查尔斯E林德布洛姆(Charles E.Lindblom)明确指出，因为他们需要食物、培训、激励，所以政策制定必须考虑公民的愿望。而当前，地方政府在公共政策制定中对公民的意见表达和利益诉求仍重视不够，这对当地经济社会稳定以及和谐社会建设等都产生了不良影响。
(四)公民对地方政府公共政策制定过程的监督非常薄弱。政府的任务是服务于或增进公共利益，公共政策应反映绝大多数人的共同利益。然而，地方政府是由许许多多的官员组成的，其公共决策也是由相关的官员作出的。人有各种各样的需要，以维持自己的生存和发展。而任何主体的任何需要，从其产生的那一刻起，就带有自我满足的目标指向和强劲动力。在人们的生产活动和社会关系中，人的需要转变为利益，人的需要的自我满足也就转变成了利益的自我实现。就地方政府官员而言，他也首先是作为一个人而存在着的，其次他具有特殊身份是当地政府的官员。因此，在公共权力运行过程中，常常会出现异化现象，偏离和损害公共利益。正如英国剑桥大学教授阿克顿男爵(Baron Aeton)所尖锐指出的：权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolute，Iy)。地方政府官员在公共政策制定过程中，也存在着地方利益、部门利益、小群体利益和个人利益的诱惑和考量。因此，公民对地方政府公共政策制定过程的监督，可以有效防止权力异化，使政策方案真正反映和代表当地民众的意志和共同利益。但当前，地方政府公共政策制定过程中，缺乏专门的监督机构，大众传媒作用有限，公民对地方政府公共政策制定的监督制约非常薄弱。
二、时代的发展促使地方政府公共政策制定必须强化公民参与
30年的改革开放和现代化建设，已经使中国社会发生了巨大而深刻的变化。从当前全国各地的改革发展状况来看，无论是地方经济的可持续发展，还是建设和谐社会，都对地方政府公共政策制定中的公民参与提出了挑战和要求。
(一)落实科学发展观、真正体现以人为本，要求必须明确公民作为地方政府公共政策制定主体之一的地位。科学发展观的本质和核心是以人为本，从改革到发展，从经济到社会，从立法到执法，都应坚持以人为本，关注民生。改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，促进了公众主体意识的觉醒。而落实科学发展观、真正体现以人为本，必然有力地推动各级政府公共政策制定过程加速向民主化和法制化方向发展。从民主发展角度来看，地方民众的民主意识日益增强，越来越多地感受到自身的存在和应该享受的权利，再也不满足于仅仅作为地方政府公共政策制定的客体(对象)而存在，只是被动地认可和接受地方政府的公共政策方案，而是强烈要求作为地方政府公共政策制定主体之一，具体参与和过问公共政策制定的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的合法权益。从法制发展的角度来看，公民的法律意识越来越强，义务和权利对等的观念越来越强，认为自己有遵守地方政府规章政策的义务，但同时也有向地方政府公共政策制定系统施加影响、维护和实现自己合理诉求的权利，因而强烈要求从制度上和法律上更加明确自己的公共政策制定主体地位。
(二)地方利益分化和多元利益群体的矛盾与冲突，要求必须疏通并拓宽公民在地方政府公共政策制定中的利益表达渠道。改革开放以前，我国不承认存在利益群体(利益集团)，其中一个原因是，尽管当时并未能使全体公民的利益同时得到满足，个人以及群体的利益仍有待自己去争取，但由于旧体制沿袭以服从等级制为特征的传统型统治，人们也习惯于这种模式，因此社会中事实存在着的各利益群体间的利益分配是由政府按他们的政治等级决定的，各利益群体之间则很少发生直接冲突。改革开放以来，伴随着经济体制改革的逐步推进，全国各地、各行各业利益迅速分化，产生了很多新的利益群体，各利益群体之间的关系日趋复杂，地方利益多元化格局最终形成。在这种新形势下，要求地方政府必须认同并尽快适应市场经济条件下多元利益群体的客观现实，疏通原有公民利益表达渠道，并大力增加新的有效的公民利益诉求渠道和方式，让多元利益群体有表达自己意见和诉求的机会和场所。在此基础上，在公共政策制定过程中，尽量通过提供事实、介绍详情、沟通、谈判等方式对多元利益群体的利益矛盾和冲突进行缓冲、引导、协调和整合。只有如此，地方政府才能在利益矛盾和冲突不断累积和加剧的情况下，规范各利益群体的利益表达、利益博弈和利益协调方式和机制，从而在体制和制度内化解这些矛盾和冲突。否则的话，多元利益群体可能会由于地方政府公共政策制定过程中，自身利益诉求无法表达或者自身利益被蔑视或损害，而产生越级上访、静坐、游行、示威、罢工、罢课、阻挡交通、冲击地方政府部门甚至暴力破坏地方政府机关设施等无序、冲突性参与行为，危及当地政治稳定、社会和谐和经济发展。 (三)教育发展、公共政策知识增长和信息化普及为公民参与地方政府公共政策制定提供了更好的基本条件。随着国家的持续发展进步，民众的受教育程度越来越高，普通公民的知识素养与以前相比有了很大的提高，参与地方政府公共政策制定的能力和水平有了普遍的、长足的进步。而且白1997年公共管理被教育部列为一级学科和1999年国务院学位委员会批准设立公共管理硕士(MPA)专业学位以来，公共管理学科和政策科学知识在各地得以蓬勃发展并迅速传播，在地方高等院校、各种专业NGO等组织中形成了数量颇为壮观的公共政策研究学者群体和民间思想库。他们比一般公众更深刻地认识和理解公共政策制定过程，可以为地方政府提高公共政策制定质量提供可靠的智力支持。而且随着互联网和信息技术日新月异的飞速发展和普及，逐步克服了报纸等传统媒体由于时空间隔而造成的信息传输的种种困难和障碍，地方政府网站、官员博客、公共论坛、手机短信、电子邮件等正日益成为地方重大社会事件、公众热点问题和公共事务信息的新的有效传播手段，从而使公共政策制定的有关信息可以高效地扩散和传播，为当地广大民众所知晓和了解，从而为公民参与地方政府公共政策制定创造了更好的基本条件。
(四)预防和遏制地方政府官员腐败也要求公民更多地参与公共政策制定过程。在充分肯定改革开放以来举国上下所取得巨大成就的同时，必须清醒地看到，当前官员腐败问题对各级政府公信力和各地和谐社会建设产生了相当大的不良影响。自1989年起，瑞士洛桑国际管理发展学院(Institu.te for Management Development，Lausanne，Switzer-land)每年都对世界上最主要的约60个国家和地区的竞争力进行研究对比并公开发布报告，被认为是研究国家和地区竞争力的最好资料。在《IMD2004年世界竞争力年鉴》(IMD World Com，pefifivene Yearbook 2004)中提到，中国内地面临的挑战之一是建设一个有效、透明、廉洁和高效的政府;2005年IMD提到中国内地面临的挑战之一是转变政府角色，鼓励透明和减少腐败;2006年提到挑战之一是维护社会稳定，实施反腐败政策和增加农民收入;2007年提到挑战之一是加强政府能力建设和坚决反对腐败(fight against corruption)。2007年5月31日，国家预防腐败局被批准设立，作为国务院直属机构，负责全国预防腐败工作的组织协调和综合规划等，并开展预防腐败的国际合作和国际援助。2008年1月29日，国家预防腐败局副局长屈万祥代表中国政府在《联合国反腐败公约》第二次缔约国会议上就预防腐败作的主题发言中说，去年12月17日，中国国家预防腐败局中文网站开通。仅运行的前三天就有1300多条网民留言和500多封电子邮件。截至12月31日，网民点击量已超过1000万次。以上这些都说明了当前各级政府官员腐败问题的严重性和公民的深切关注。历史和现实的经验反复证明，政府官员腐败最大的特征就在于公共权力行使的内部性和隐秘性，从而为滋生腐败提供了温床。而在公民参与地方政府公共政策制定的过程中，地方政府必须公开公共政策问题的相关信息，地方政府官员必须对自己决策的理由和依据作出充分的、负责任的说明和解释，这样就使公共政策制定过程中地方政府官员的行为暴露在公众的视野、评论和压力之下，从而减少了地方政府隐瞒扭曲信息、暗箱操作的可能性，破坏了腐败滋生的土壤，保证了地方政府公共权力在预定轨道和正当范围内行使。因此，在当前地方政府官员腐败问题比较突出的情况下，迫切需要公民积极参与地方政府公共政策制定过程，以实现对公共权力的监督和制约，从而有效预防和遏制地方政府官员腐败现象的发生和蔓延。
三、改善地方政府公共政策制定中公民参与状况的对策建议
从各地的现实情况出发，可以从以下几个方面着手改善和加强地方政府公共政策制定中的公民参与。
(一)加强和改善地方人大对政府的法律监督和地方政协对政府的民主监督。监督权是宪法和法律赋予地方各级人大的一项重要职权，地方人大和同级政府之间是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系，这一点在法律地位上是十分明确的。要强化地方人大代表的责任感和使命感，加强地方人大对政府公共政策制定过程的监督，围绕关系当地改革发展稳定全局、影响社会和谐以及反映民生合理诉求的普遍性和倾向性问题，在视察或专题调研的基础上，安排听取和审议本级政府的专项工作报告，确保地方政府公共政策制定合乎公民的意志和利益。在遇到当地群众高度关心、利益冲突激烈、影响非常广泛的热点难点公共政策问题时，地方人大要适时依法提前介入，向地方政府反映公民的愿望和诉求。地方人大在审议政府提出的经济社会发展规划、年度预决算方案、地方政府规章等重大公共政策方案时，应充分收集、考虑和体现公民的利益和要求。各级地方人大要结合当地实际，研究探索制定保障公民参与地方政府公共政策制定的地方性法规或规范性文件。地方各级政协拥有宪法所赋予的重要地位，是同级地方政府公共政策制定中的政治协商和民主监督机构。地方政治协商会议容纳着各民主党派、各人民团体和各界爱国人士，具有广泛的社会基础，体现着有组织的政治监督，从而对地方政府公共政策制定有着重要的影响。地方政协要主动就重要的公共政策问题进行视察和调研，通过提案、建议案、调查研究报告、社情民意信息等形式集中和表达地方各界群众的意志和愿望，积极参与地方政府公共政策制定的讨论和协商，在此过程中充分发挥对地方政府公共政策制定的民主监督作用，协调和落实各界群众的利益和要求。
(二)改进和完善地方政府公共政策制定咨询制度。现代公共政策问题越来越复杂，解决起来难度很大。政府及其官员需要智力上的延伸和支持，需要智囊团和相关专业群体的帮助。著名政策科学家叶海卡德洛尔(Yehezkel Dror)在斯图尔特s那格尔(Stuart s.Nagel)教授编的《政策研究百科全书》中第一章政策研究的基本概念里写到，思想库作为卓越的政策研究和分析机构，既是非常令人瞩目的政府政策方案的创意设计者之一，也是政策研究主要的培训场所。当前，公共政策研究机构和政策相关专业组织已成为现代政府公共政策制定链条中不可缺少的一环，其成熟程度是衡量政府公共政策制定水平高低的重要尺度。各级地方政府要继续发挥下属的参事室、研究室等官方政策研究机构的重要作用，与此同时，要重视和发挥相对独立的公共政策研究机构、与公共政策内容相关的各种专业NGO、专门利益组织等的作用和功能，听取他们的政策建议、咨询意见和各种诉求，吸纳他们的智慧。地方民间思想库有两大优势：一是由于他们具有一定的社会性和代表性，接近基层实际，直接体察民情，在获取真实信息方面有较多优势和有利条件，可以克服地方政府官方研究机构在搜集第一手资料和真实信息上的局限性;二是可以保持公共政策研究或对某一公共政策问题关注的持续性和系统性，克服官方研究机构因地方政府领导更迭或领导注意力转移而影响政策研究课题和条件的弊端。这些非官方思想库和专业组织，既是地方政府公共政策制定的主体之一，又是公共政策的客体(对象)。他们在参与地方政府公共政策制定的过程中，同时以民间主体和政策对象的双重身份发挥利益表达和智力支持作用，对提高地方政府公共政策制定的透明度、开放度、民众参与度和科学性具有十分积极的意义。地方政府要根据各种公共政策研究机构和政策相关专业组织的不同特点和功能，从充分发挥他们各自优势、取长补短的角度出发，对他们参与地方政府公共政策制定的范围、内容、方式、途径、程序等作出比较明确的规定，用制度的形式固定下来，从而使地方政府公共政策制定中的咨询工作更加有序化、经常化和高效化。
(三)健全和完善地方政府公共政策制定听证制度。约翰克莱顿托马斯(John Clayton Thorna8)教授指出，当官员们被告知让公民参与在决策之中时，他们常常采用一个在现代扩大公民参与的努力开始很久以前就广为流行的程序：公开听证会或公民会议。听证制度在西方发达国家比较普遍和规范，大到制定涉及全社会公共利益的法律和政策，小到一个人的健康保险的政府补贴，都可按规定程序举行公开听证会。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的颁布，标志着听证制度在我国正式开始确立。地方政府在制定公共政策之前进行听证，是扩大地方公民参与、实现公共政策制定公开化民主化的一种重要的制度设计。地方政府公共政策所涉及的公共产品和服务与地方民众切身利益密切相关，因此在公共政策制定过程中应当使利害关系人有表达诉求、提供材料和证据的机会和场所。公开听证会则很好地提供了这样的机会，通过邀请各方面的代表参与，多元利益主体当面明确表达自己意见和看法甚至相互辩论，地方政府可以更加详尽地了解公共政策问题的相关信息，从而避免因关键信息缺失而导致公共政策制定失误。从另一个角度来说，由于当地的公共产品和服务在很大程度上是由地方政府垄断和控制的，或者说，地方政府在其中起着决定性的作用。因此，这种没有竞争的垄断极易使地方政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力，诱发和强化地方政府官员自身谋利动机，侵害公共利益。而通过公开听证，地方政府及其官员切身感受到公众的强烈愿望与要求，也感受到相应的压力，抑制了其谋利动机，从而减少了权力滥用和腐败现象的发生。当前地方政府公共政策制定听证制度仍有很多不足，除了价格、行政处罚方面的听证外，应进一步扩大举行公开听证会的政策问题范围，让听证会更为普及和经常;要认真规范听证代表的产生方式，逐步完善代表的遴选制度;要规范听证程序，建立会后反馈和进一步沟通协调机制，提高听证实效。
(四)推进和深化地方政府公共政策制定中的信息公开制度。充分知情是有效参与的前提和基础，因此，地方政府公共政策制定中的信息公开对广大民众有效参与政策制定关系重大。在西方发达国家，政府信息公开被视为一项基本的民主制度，是公民知情权的具体体现。迄今为止，世界上先后已有五十多个国家和地区专门立法确立了政府信息公开制度。而当前我国各级地方政府推行的信息公开只是公共政策制定信息公开的初级形式，存在着公共政策制定信息公开程度低、偏重于保密、政策信息公开的方式和渠道过少等问题。因此，各级地方政府要进一步认真贯彻落实国务院制定的《政府信息公开条例》，大力推进地方政府公共政策制定中的信息公开。地方政府要重视和加强各部门网站建设，梳理上网信息，优化信息公开栏目设置，丰富网页内容，加快信息更新速度，扩大网站的链接功能，建立网上政府决策信息资料库和查询检索系统。地方政府要通过多种渠道和方式向广大民众公布政府公共政策制定的范围、内容、标准、时限和程序等，及时披露与公共政策制定相关的必要信息，增加公民接触、使用这些信息的机会。地方政府要深入开展调查研究，广泛听取当地民众意见和建议，不断深化和改善公共政策制定中的信息公开工作，为公民有效参与地方政府公共政策制定创造更好的条件。
(五)营造和发展有利于公民参与地方政府公共政策制定的政治文化。美国著名政治学家加布里埃尔A阿尔蒙德(Gabriel A.Almond)和小G宾厄姆鲍威尔(G.Bingham Powell，Jr.)在《比较政治学：体系、过程和政策(第二版)》一书中指出，政治文化是一个国家在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情，这种文化是在该国家的历史和当前的社会、经济和政治活动进程中形成的。由过去的经历所形成的态度模式对未来的政治行为有着重要的制约和影响。这种政治文化影响着个人在他们所扮演的政治角色中的行为、他们的政治要求的内容和他们对待法律的态度。不同的政治文化决定着公共政策制定者和参与者不同的心理与行为，因此，当地的政治文化对地方政府官员公共决策行为和地方公民的政策参与行为有着广泛和持续的影响。中央政府和上级政府在推动公民参与地方政府公共政策制定的过程中，必须重视发挥政治文化的作用，努力创造有利于公民参与地方政府公共政策制定的政治文化和社会氛围，推进政治文明发展。要从转变观念人手，提倡以人为本和民主精神，倡导和弘扬普遍的平等观、广泛的自主意识、强烈的公共服务精神和法制观念，破除官本位、狭隘功利主义等不适应于改革开放新形势和和谐社会建设的旧的公共政策制定观念，树立鼓励、支持公民参与的公共政策制定理念。同时，要努力营造一种民主、平等、协商的公共政策制定氛围，形成一种人人都能畅所欲言、充分表达自己观点，并积极提出政策建议的局面，促进多种公共政策方案的优化与选择。通过以上方式的不懈努力，逐步塑造和形成广大民众积极参与、地方政府欢迎参与的良性互动的公共政策制定文化。