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摘 要： 政策试点是中国改革实践中常用的手段之一，为解决政策试点固有的政策摩擦和政策时差问题，上级政府会通过建立领导小组、联席会议、联系点制度和行政督导来减轻改革的阻力，保证改革试点的推进。但上述措施的实施又大大增加了政府的行政成本，这种成本的增加往往为人所忽视。这一问题是转型时期中国改革尤其是行政体制改革中必然会出现的，长期来看要通过政府职权的重构和政府治理能力的提升来解决。
关键词： 政策试点； 行政成本； “全面直管”改革
中图分类号： D63 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.018
Abstract： Policy pilot is one of the commonly used methods in China’s reform practice. In order to solve the problem of policy friction and policy time difference， provincial government has to reduce the resistance of reform by establishing the leading group， the joint meeting， the contact point system and the administrative supervision to propel the reform pilot. But the implementation of these measures has greatly increased the administrative costs of government， which was ignored by people. This issue is inevitable in the reform period of China， especially in the reform of the administrative system. In the long run， it is necessary to resolve these problems through the reconstruction of government authority and the upgrading of government governance.
Key words： policy pilot； administrative costs； system reform of provincial directly governing counties
一、引言
改革开放以来，中国经历了三十多年的高速经济增长，从一个濒临崩溃的经济体一跃成为世界上最大的发展中国家，中国取得的发展成就被世人视为“中国奇迹”。“中国奇迹”发生的原因引起了各界的关注，大量文献对其发生的制度原因进行了探讨，钱颖一（1993）用“M”型结构与“U”型结构解释了中国经济的腾飞与俄罗斯经济的长期低迷，他认为“M”型结构给予了地方政府足够的自由度和激励，管制的放开造成了地方之间的经济竞争，也赋予了地方足够的自由度发展经济，同时，钱颖一还指出“M”型经济结构中各个地方有相对完整的产业结构，这为政策试点的实施提供了条件，对于前景不甚明朗的改革方案，可以先行在局部试点，通过试点不断完善改革方案，再推向全国[1]。政策试点保证了改革举措的稳健性，与我国“摸着石头过河”的渐进式改革思路也是吻合的，因此我国在改革开放的过程中并没有出现俄罗斯那样的经济萧条景象，改革一直在一个相对稳定的政治经济环境中开展。钱颖一的研究指出了政策试点在中国改革和经济发展中的作用，并认为中国独特的制度环境使试点成为了可能。政策试点作为一种制度对组织的重要性不言而喻，尤其是中國这样的转型经济体（Rawski，1995；Cao，Qian and Weingast，1999；Roland，2000；Qian，2003）[2]-[5]，它可以帮助决策者认清行为和制度变化的过程，并从中找到最有利于创新、发展和经济增长的制度变迁路径（North，1990；Roland，2000；Mukand and Rodirk，2005）。[6][7]相比于一般意义上的政策制定，政策试点的流程和步骤完全不同，政策试点要求先进行政策和制度的创新，再通过正式的决策和立法过程使之成为全国性的政策或法律推广（Heilmann，2008），[8]这一过程凸显了政策试点“试验”的意味。
政策试点在中国的经济转型中发挥了巨大的作用，但是政策试点也有其内在缺陷，其中一个比较重要的缺陷是试点的政策措施往往脱离现有制度体系，是对现有制度安排的修正，而组织系统有效、稳定运行的前提是各种制度安排相互协调，制度安排间的不协调会造成组织的混乱与低效率（科尔奈，2003），[9]进而影响政策试点的效果。2004年在东北地区实施的“营改增”试点就遭遇了制度的不协调，打破了增值税的征扣链条，造成了试点地区企业成本的上升，影响了试点效果（周望，2015）。[10]同时政策试点也面临着激励的问题，地方政府一般会积极参与那些可能影响自身政绩或增加自身权力的政策试点，对可能损害地方政府利益的试点则持淡漠的态度（吴昊等，2012）。[11]此外，也有研究者认为某些地方政府积极参与政策试点的动机存在偏差，因此需要在试点式改革之外探索新的方式（吴幼喜，1995）[12]；刘钊等（2006）则认为政策试点的效度可能存在问题，可能的原因是试点单位对外在环境施加人为影响等；[13]刘培伟（2010）认为政策试点的成本同样十分巨大，尤其是在试点单位；[14]此外政策试点对解决公共物品供给和社会领域问题方面发挥的作用极为有限（韩博天，2009）。[15]学术界对政策试点在中国经济转型中发挥的巨大作用是认可的，同时对政策试点的缺陷和可能引发的问题进行了研究，指出了政策试点在局部造成的成本十分巨大，但现有研究并未从微观机制上分析政策试点带来了哪些行政成本的增加以及如何带来行政成本的增加，笔者就将在这方面填补现有的文献的空白。