[摘要]基层是社会稳定的根基，也是社会管理的重心。城市社区作为城市社会的基本单元，日益成为社会管理的重心和维护稳定的根基。城市社区居委会在依法组织居民开展自治活动中最大限度激发社会活力、在依法协助基层政府工作的过程中最大限度增加和谐因素、在依法依规组织开展的监督活动中最大限度减少不和谐因素是其在社會管理中基础平台作用的具体体现。
[关键词]社区居委会；社会管理；基础平台作用；探析
[作者简介]张世福，中共定西市委党校法学教研室副教授，甘肃定西743000
[中图分类号]C912.81 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2011)04-0073-04
基层是社会稳定的根基，也是社会管理的重心，只有基层和谐稳定，才能确保整个社会的和谐稳定。城市社区作为城市社会的基本单元，是不同群体的聚居点，各种利益的交汇点，各种社会矛盾的聚集点。城市社区居委会在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理工作格局中地位日益显现，在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面已成为党和政府联系社区居民的桥梁和纽带，作用日益重要。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话指出：“要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”讲话对加强基层组织建设，切实发挥其在社会管理中的基础平台作用提出了新的更高的要求。2010年8月，中办、国办印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》(简称《意见》)，进一步明确了城市社区居委会的三项基本职责，这些职责是对社区居委会在社会管理领域发挥基础平台作用的具体要求，履行好这些职责，对于夯实社会管理根基，巩固党的执政基础，实现社会和谐稳定具有重要意义。
一、要在依法组织居民开展自治活动中最大限度激发社会活力
《意见》规定：“城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”因此，在依法组织、推动和实践居民自治的过程中最大限度地调动居民参与社会管理的积极性和主动性，最大限度激发社会活力，是社区居委会实现社会管理预期目标的主要职责和首要任务，也是其作为基层群众性自治组织的根本要求所在。
(一)强化法律、法规和政策的宣传教育，提升居民文明素养，在自我教育中规范社会行为
城市文明是现代文明的标志，社区文明是城市文明的根基，社区文明的关键在于提高居民的文明素养。社区居委会要把对居民文明行为的养成教育渗透于居民的自我教育中，在辖区内倡导严格遵纪守法、注重文化修养、崇尚文明行为的社会新风尚，对于提高社区文明程度，实现规范社会行为这一社会管理基本任务意义重大。
首先，要借助“法制宣传教育”活动的平台，以“法律进社区”活动为载体，用群众喜闻乐见的形式将法制宣传教育的触角延伸到每个居民区，加快法律的社会化步伐，培育守法居民。一方面，要突出宪法和居委会组织法的学习宣传，教育居民牢固树立宪法意识和自治意识，使其明白自己在居民自治中的主人翁地位和在社会管理中的主力军角色，树立当家作主的责任感和参与社会管理的使命感；另一方面，要广泛宣传与居民生产生活密切相关的法律法规，提高居民的法律意识和法律素质，引导其自觉遵守法律法规、社会公德和居民公约，依法履行应尽义务，以法治文明带动行为文明，以行为文明规范社会行为。
其次，要以建设社会主义核心价值体系为根本，以提高居民文明素质为核心，以群众性精神文明创建活动与和谐创建活动为载体，有针对性地开展思想文化教育活动。文化是文明的核心，要着力把文化资源变成教育资源，通过发挥先进文化的熏陶作用，在辖区内形成大力弘扬社会公德、职业道德和家庭美德，积极倡导科学、文明、积极向上的生活方式的良好氛围，以此推动居民文明行为的养成和城市文明程度的提升，在培育文明市民的过程中实现规范社会行为这一社会管理的任务。
(二)办理好社区公共事务和公益事业，积极开展社区服务活动和兴办服务事业。在自我服务中解决社会问题
社会管理主要是对人的服务和管理，关键是解决好群众关心和关注的社会问题。随着社会转型、企业转制和政府职能转变的不断深化，越来越多的“单位人”成为“社会人”，回归社区后成为“社区人”，加之大量的低保人口、下岗失业人员和残疾人、未成年人、老年人、流动人口等特殊群体的增加，使社区居委会的管理服务对象已从过去的无归属单位人员转变为社区全体居民。原来由政府和单位承担的社会管理和公共服务职能逐步移转到社区，社区居委会在基层社会管理中的地位越来越突出，作用越来越重要。因此，社区居委会要按照服务居民、方便居民的原则，健全新型社区服务体系，创新服务理念，提升服务水平，在自我服务中不断解决社会问题。服务对象要从传统的救济对象拓宽到包括驻社区单位和退休人员在内的全体社区居民，重点做好对辖区内贫困居民、老年人、残疾人、优抚对象、企业离退休人员的社会救助和保障工作，实现服务对象的全接触；服务内容要从单一服务逐步发展到满足社区居民各种需求的多样化服务，重点做好社区服务中心和文化、卫生、体育等服务设施建设，并根据居民的多样化需求办理好社区公共事务和公益事业，提升社区综合服务水平，实现服务内容的全覆盖；服务方式要从具体事务的直接操办者向社区组织的运作者和协调者转变，重点通过运作各类社区组织、推动社区互助服务和志愿服务活动，发动居民共同做好自我管理和自我服务，真正赋予居民依法管理自己事务的权利，实现服务方式的全转换。
(三)组织居民积极参与社会治安综合治理，在自我管理中化解社会矛盾
现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。当前，随着经济体制改革的不断深化和市场经济体制的逐步完善，由于身份、地位、收入的差别使社会成员间的利益格局发生变化，导致了社会阶层的不断分化，弱势群体数量增多且其生活压力日益加剧，迫使社会底层的抗争手段日益向极端化方向发展，群体性事件呈上升势头，影响社会治安的新情况新问题不断涌现，社会治安面临的困难前所未有。切实发挥社区居委会在社会管理中的基础平台作用，组织居民积极参与社会治安综合治理，在自我管理中及时化解相互间的矛盾，促进家庭和睦、邻里团结、社区和谐，对于夯实社会治安综合治理基础，维护社会和谐稳定具有重要的现实意义。
首先，要整合社区治安力量，提高社会治安整体防范水平。社区居委会要主动建立与辖区派出所的治安联动机制，使社区建设与社区警务、社会
治安综合治理工作同步推进，形成社会治安综合治理的长效机制。其次，要搞好群防群治。以社区组织为依托，充分利用社区资源，依靠和发动辖区居民，及时准确掌握不同群体的思想动态，做好知民情、解民忧、化民怨、暖民心的工作，引导居民以理性合法的形式表达利益诉求，确保情况掌握在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层、感情融洽在基层，增强社区治安的自防能力。最后，要强化对重点人群和特殊人群的管理和服务。一要建立健全流动人口的动态管理机制，着力抓好以出租房屋为重点的流动人口落脚点管理，重点加强对流动人口中高危人群的管理控制。二要完善对特殊人群的管理和服务政策。建立健全刑释解教人员帮教安置和社区矫正工作机制，按照社会化、市场化、多元化的安置思路，创造刑释解教人员融人社会的有利条件，千方百计帮助解决其在工作、生活、创业中的实际困难，消除可能导致其重新犯罪的不利因素，形成全社会齐抓共管的工作格局和全社会积极参与安置帮教工作的良好氛围，实现安置帮教工作的无缝衔接；对于吸毒人员要重点抓好戒毒帮教工作，确保其能够及时实现教育转化。同时，要做好对辖区居民的禁毒宣传教育和经常性的禁毒专项斗争，确保对涉毒违法犯罪能及时发现并有效打击，防止出现新的吸贩毒人员。
二、要在依法协助基层人民政府或者它的派出机关开展工作中最大限度增加和谐因素
《意见》对社区居委会依法协助基层政府开展管理和服务工作的职责要求，既是宪法和法律赋予社区居委会的重要使命，也是对其作为社会管理的重心、改善民生的依托、维护稳定的根基的新要求，发挥其作为党和政府联系社区居民的桥梁和纽带作用，在依法协助基层政府开展工作中推动政府社会管理和公共服务的全覆盖，这是协调社会关系，实现社会公正，最大限度增加和谐因素，实现社会管理预期目标的有效途径。
(一)在协助基层政府开展工作中协调社会关系
社會关系是人们在社会交往中形成的以生产关系为基础的各种联系的总称，社会关系的本质是一种利益关系，社会关系的协调就是利益关系的协调。当前，我国社会各阶层的根本利益是一致的，但在改革发展过程中，由于不同阶层所处的社会位置和角色不同，形成了利益关系的分化和矛盾。社区作为党和政府社会管理工作“关口前移、重心下移”的承接者，要切实转变管理和服务理念，充分发掘社区丰富的社会资源，建立有助于资源共享的跨界组织管理服务体系，在政府、企业、社区组织、居民之间建立平等交流、协商互动、互利合作的新型社区关系，形成科学有效的居民利益协调机制、诉求表达机制、矛盾处理机制和权益保障机制，促进管理与服务的有机统一，努力实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动，使社区真正成为政府和社会的连接器、行政管理和自治管理的衔接器、政府管制和社区共治的转换器，确保党和政府社会管理的工作重心移接到社区，工作任务落实到社区，矛盾和问题解决在社区，努力协调好不同群体之间的社会关系，使不同利益关系的社会阶层在同一社区和谐共处，增强社区的凝聚力。
(二)在推进基本公共服务均等化中促进社会公正
促进社会公正，是社会管理源头治理的根本。社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，其基本要求是社会事业要实现业有所就、老有所养、住有所居、病有所医、学有所教，这些问题的解决是密切党群关系，维系社会稳定的治本之策。因此，社区居委会要始终把实现好维护好发展好辖区居民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，把居民的服务需求作为第一信号，把居民满意程度作为检验工作成效的第一标准，大力推进公共服务体系建设，提高社区基本公共服务水平，及时把政府的公共服务送到有需求的居民手中，让群众的困难解决在基层、怨气消除在基层、矛盾化解在基层。在推进基本公共服务均等化的过程中实现社会公正，这是社区居委会作为服务居民、造福居民前沿阵地和政府社会管理的“保险阀”和“稳压器”的职责所在。
三、要在依法依规组织开展的监督活动中最大限度减少不和谐因素
《意见》以中央文件的形式第一次把依法依规组织开展有关监督活动提升为社区居委会的三大重要职责之一，这既是对近年来各地实践经验的总结概括和肯定，也是对我国居民自治制度的丰富和发展。社区居委会通过组织居民开展有关监督活动，最大限度减少影响社会稳定的不和谐因素，是实现社会管理预期目标的重要途径。
(一)在依法组织开展的监督活动中应对社会风险
社区居委会作为社区的带头人和代言人，在依法依规组织开展有关监督活动中维护居民切身利益，防范和化解影响稳定的社会风险，是实现社会管理预期目标的根本保障。
首先，要组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动。政府公共政策制定的科学化水平直接影响到社会管理状况的好坏，而政策的科学化则来自于民主化的保障，组织居民参与公共政策昕证活动是实现决策民主化的有效形式，也是听取民意、集中民智、凝聚民心的过程，这既有利于发挥公众需求对政府行政行为的导向作用，还可以实现对政府行为的制约和监督。因此，凡涉及群众切身利益的重大政策制定时社区都要组织居民参与听证，协助政策制定者把可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素予以充分考虑，确保政策的科学性与合理性，提高政策的执行力，防范因公共政策制定失误而侵犯居民利益所产生的社会风险。
其次，要组织居民对城市基层政府及其工作人员进行民主评议。民主评议是及时纠正不法行为，提高工作质量和服务水平，建设服务型政府的迫切需要，也是扩大基层民主、推动群众有序参与民主政治建设的重要途径。基层政府作为人民利益的实现者、维护者和发展者，每个工作人员都是政府形象的代表，其作风的好坏、依法行政能力的高低，直接影响着基层社会的和谐稳定。社区居委会作为党和政府联系群众、服务群众的窗口，要组织居民定期对基层政府和它的派出机关的信息公开情况及其工作人员依法行政、履行职责、服务水平、工作能力、廉洁自律等方面的表现进行民主评议。通过评议，既能帮助政府及其工作人员及时发现工作中的问题和不足，又能充分听取居民对于政府工作的意见和建议，在居民和政府之间搭建起畅通民意、汇集民智、化解民怨、凝聚民心的平台，使上情下达和下情上达更加直接有效，使居民的知情权、参与权和监督权得以充分行使。这对于促进干部执政为民意识进一步增强，作风建设的各项制度进一步落实，政府的执行力和公信力进一步提高，行政管理能力和服务水平进一步提升，密切党同人民群众的血肉联系，有效防范和化解社会风险意义重大。
最后，要对与群众日常生活密切相关的市政服务单位在社区的服务活动进行监督。通过监督引导相关单位将工作重心由严格管理向热情服务转变，切实解决居民困难，努力维护居民利益，以优质服务来保障社区居民工作、学习、生活的正常进行，从而有效防止因服务不到位引发的群体性事件所带来的社会风险。
(二)在对社区内物业服务机构的指导和监督中维护业主合法权益，促进社会稳定
实行物业管理是住宅商品化的客观需要，作为维护业主合法权益的业主委员会也随之诞生。物业公司的兴起与发展在给社区管理注入新的力量的同时，也使社区管理方式发生了重大变化。《意见》把指导和监督辖区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益列为居委会的职责之一。社区居委会要把辖区内物业公司的治安服务、环境服务、便民利民服务等纳入社区服务体系之中，推动社区居民的自我管理、物业公司的物业管理和行政管理的有效衔接。要把为居民排忧解困、维护居民合法权益作为工作的出发点和落脚点，加强对物业公司服务质量的指导监督。对监督中发现的物业管理服务中存在的问题和不足，要充分发挥居委会的协调作用，及时与物业公司进行沟通，指导物业公司转变经营理念，增强服务意识，以良好的服务赢得业主的信任支持，防止由此而引发的社会矛盾，维护社区稳定。
[参考文献]
[1]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系[N].人民日报,2010-12-20.
[2]中办国办.关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见[J].中国民政,2010,(12).
[3]李立国.充分认识重要意义,深刻领会精神实质,把加强和改进城市社区居委会建设工作落到实处[J].中国民政,2010,(12).
[4]李立国.认真贯彻加强和改进城市社区居委会建设工作的纲领性文件精神[N].人民日报,2010-11-30.
[5]李立国.加强基层社会建设,创新社会管理服务[J].求是,2011,(3).
[责任编辑： 霁月]