摘 要:在农村基层党风廉政建设中,农村基层纪检机构队伍建设应选择以县级纪检机构队伍建设为重点、以各类群众举报为辅助的应对策略,而非选择县、乡、村三级层层增编扩员的应对策略。当前,农村党风廉政建设虽有长足进步,但也存在部分无职党员的学习风气不浓、少数党员以权利换利益、少数村干部的非法间接获利等新盲点。为此,需要进一步深化和推进农村党风廉政建设。
关键词:农村;党风廉政建设;对策
中图分类号:D261.1 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)07-0016-05
农村基层党风廉政建设是中国共产党党风廉政建设的重要组成部分。但是,不少人对农村基层党风廉政建设的若干理论和实践问题缺乏深刻的认识和准确的把握,从而制约着农村基层党风廉政建设的深入开展,影响了农村基层党风廉政建设的成效。有鉴于此,笔者拟对农村基层党风廉政建设的重要意义、机构建设、现有盲点和深化举措等基本问题作一探讨,以期对持续有效地推进农村党风廉政建设有所裨益。
一、农村基层党风廉政建设何以重要
在相当一部分党员、干部和民众看来,当前党风廉政建设主攻方向在于从地方到中央的各级党委政府,主要对象应是全国数以百万计的县处级以上领导干部尤其是高级领导干部,农村基层党风廉政建设的重要性远不能与之相提并论,甚至是搞错了方向和对象。然而,当我们把目光聚焦于农村基层党风廉政建设,则不能不注意到其所具有的一些特殊性,正是基于这些特殊性,农村基层党风廉政建设也就成为事关全党党风廉政建设全局的重要任务,不能不予以高度重视。具体言之,农村基层党风廉政建设的特殊性主要体现在以下方面:
第一,农村集体资产、资金和资源日趋增多,农村基层党员干部以权谋私的腐败风险不断增大。遏制腐败乃党风廉政建设的主要目标追求之一。腐败风险越大,意味着党风廉政建设的必要性和紧迫性越突出。具体到农村基层,呈现在我们面前的正是腐败风险不断增大、党风廉政建设日益紧迫这样一种状况。近年来,随着中央以城带乡、以工哺农方针的确立,以及社会主义新农村建设战略的实施,全国各地农村通过转移支付、直补等各种途径渠道,积聚掌握的集体资产、资金和资源大量增加。村集体资产、资金和资源的增多,既有效地提高村级组织和村干部为农民群众提供公共服务的能力,进而促进了农村生产的发展、基础设施建设的改善和农民福利的增加;另一方面,也给许多农村基层干部带来了更大的腐败风险。毕竟,无论这些资产、资金、资源是由村集体全部拥有、自主分配,还是由村集体参与分配,客观上都给村干部带来了一定的诱惑,假若缺乏有效的管理制度作保障且存在干部行使权力的监督漏洞,则必然为村干部以权谋私带来可乘之机。特别是那些经济发达地区的城郊村、城中村,以及其他矿产资源丰富和开发机会降临的村,由于集体资产多年的积累以及巨额土地征用补偿款和房屋拆迁补偿款的涌入,其集体资产规模普遍庞大。在相当程度上,这些同时拥有集体经济合作社这一外在形式、资产规模远超许多规模以上企业的集体经济强村,实质上是一个巨型经济实体。总之,基于农村集体资产、资金和资源不断增多的当今现实和未来发展趋势,基于利益财富对人的天然诱惑,各级党委政府不能不直面现实并未雨绸缪,加强农村党风廉政建设,以最大限度地遏制农村基层党员干部谋集体之财、增个人之利的腐败发生。
第二,农村基层党员干部的腐败对农民群众利益的损害具有直接性,容易引发群体性事件。农村基层党员干部的腐败的特殊性在于,这种腐败往往是对农民群众的直接利益损害,属于干部利益增——群众利益损的短程循环。这主要是由于实施腐败行为的村干部的所得之利,大多直接来源于村里的集体资产、资金和资源,而这些资产、资金和资源属于全体村民所共有,广大村民和村干部一样,都是村集体资财的所有人、村集体经济合作社的股东。在这样一种利益格局下,村干部通过非法手段从村集体财库中所获取的任何不当得利,也就造成对其他村民的直接利益损害,而也正是由于村干部腐败具有得失双方的关系直接性和对象确定性,也就容易使得腐败村干部成为利益受损、激愤难抑的村民的控诉对象和攻击目标,进而容易引发村民对于腐败村干部的越级上访,甚至引发村民与村干部乃至乡镇政府(如果乡镇政府有包庇腐败村干部的嫌疑)的对立对抗。在当下中国,为什么贪污数额巨大、性质更恶劣的高级官员几乎从未直接引发群体性事件,倒是贪污数额较小的普通村官直接引发的群体性事件并不鲜见?可见,农村基层党风廉政建设关系到基层社会的稳定与和谐,是构建农村和谐社会的基础工程,不可等闲视之。
第三,农村基层党员干部与农民群众距离最近、接触最多,党群关系、干群关系状况极大地影响党的执政基础。由于农村基层党员干部与农民群众之间关系天然密切,农村党群关系和干群关系状况也就直接关系到党的执政基础和执政安全。从心理学角度来说,人对其他事物的印象和判断往往受到“晕轮效应”的影响,不仅最初的印象影响到以后的判断,而且局部的印象影响到整体的判断。许多农民群众往往正是依据他们最初认识的党员干部的印象来对其他未曾接触过的党员干部作出整体的形象判断。这就意味着,一旦许多农民群众生活在党风不正、干部不廉的环境中,那么,他们必然据此类推其他地方的党员干部“一样黑”。大多数农民群众自身经历有限、信息获取渠道相对较少,他们对其他地方未曾接触的党员干部的认识更容易受到“晕轮效应”的影响,产生以偏概全的错误判断。“晕轮效应”的产生是客观的、必然的,党风不正、干部不廉则是可以努力改变的,这也就理所当然地要求各级党委政府将农村党风廉政建设摆在更加突出的位置,扎实有效地做好农村党风廉政建设各项工作,最终营造农村基层社会党风正、干部廉的良好局面,否则,“阜阳没有共产党”之类的民间调侃必将在更大范围出现,党的执政基础将受到严重威胁。
二、如何有效加强农村基层党风廉政机构建设
农村党风廉政建设既极为重要,则不能不考虑相关的农村基层党风廉政机构及其队伍建设问题,亦即解决所谓的“有人办事”问题。2009年4月,中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部、财政部联合下发了《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》(以下简称《意见》),从而为各地县级纪检监察机关的自身建设提供了有力的制度保障。但是,个别地区似乎走过了头,或是成立村级纪检小组,或乡镇纪委增加若干名纪检干部,或村委增设专职纪检委员,等等。尽管其中有些小组成员是由其他党员干部兼任,但为加强农村基层党风廉政建设,普遍增加乡镇纪检部门的编制和村级脱产干部数量则是不争的事实。那么,这种不顾基层实际、盲目照搬移植上级党委政府的做法,对于农村基层党风廉政建设又有多少实际效果呢?实践已经表明,以扩编增员为核心的乡镇和村级纪检机构建设,对于加强农村基层党风廉政建设的效果是有限的,并非农村基层党风廉政机构建设的最佳选择。这首先是因为,以扩编增员为核心的农村基层纪检机构建设,同样没有摆脱监督者与被监督者利益一体化的困境,进而也就难以有效地破解乡镇和村级纪检机构不敢监督的难题。毕竟,工作岗位第一、作用发挥第二,自己生存优先,监督别人其次,乃包括纪检干部在内的绝大多数人不得不适应的事实和不得不选择的策略。环顾世界,各国之所以普遍地赋予监督机构相对独立的地位和稳定的利益保障,正是基于对自身生存优于监督别人这一普遍人性的认可。
农村基层社会尤其是村域社会,属于典型的熟人社会,这就使得农村基层纪检机构建设即便如何扩编增员,也始终难以摆脱密布于乡村熟人社会各种人情网的牵绊。熟人社会也就是人情社会,丢掉村里的人情实际上也就被村民认为丢掉了在村里居住生活的资格,置人情于不顾的人往往被本地村民视为陌路人,给予各种有形和无形的排斥和制裁。面对如此之大的风险和成本,村级纪检机构及其相关人员也就不能不在履行职能过程中有所顾忌和有所保留,其结果自然是此类监督成效有限。
与其他任何机关部门的增编扩员一样,乡镇和村级纪检机构的增编扩员,都必将带来不同程度的行政成本增加的结果。在我国确立“多予、少取”的“三农”工作方针以及大力推进基层机构改革的背景下,乡镇和村级纪检机构的增编扩员,多少有些逆大流而偏行之嫌。特别是许多地方的村级纪检人员增设和扩充,更是直接地增加了村集体资金中的管理支出,减少了对村民的福利支出。
在反腐倡廉任务加重和行政成本不增的双重约束的前提下,如何更加有效地加强农村基层纪检机构和队伍建设,进而推进农村基层的反腐倡廉建设?笔者以为,加强农村基层纪检机构和队伍建设,与其选择县、乡、村三级层层增编扩员的应对策略,不如选择以县级纪检机构队伍建设为重点、以各类群众举报为辅助的应对策略,亦即:县级纪检机构适量增加专职工作人员与培养一定数量的非专职纪检的群众举报队伍的组合,优于县级纪检机构增员、乡镇级纪检机构增员、村级增设纪检人员三者的组合。如此一来,农村基层的党风廉政建设既没有显著增加行政成本,又可使各地的纪检机构有效摆脱人情的干扰和羁绊,加大对农村基层干部腐败行为的查处惩治力度。特别是一旦群众举报网络健全,各地专司农村党风廉政建设工作的纪检机构,便如增加了一支人数众多、信息巨量的业余纪检队伍。实践多次证明,只要拥有包括公开举报电话和公开举报网站在内的多样化、低风险的举报渠道,广大农民群众必将在维护正义和保护自身利益的强大动力激发下,在低成本、低风险举报机制保障下,积极参与到农村基层党风廉政建设中来,成为农村党风廉政建设的主力军,为有效推进农村党风廉政建设作出重大的贡献。
三、农村基层党风廉政建设的现有盲点有哪些
当今,我国许多农村地区的基层党风廉政建设仍然存在一些不容忽视的盲点,这些盲点有的是先前所固有、长期未解决的,有的是因为农村经济社会环境和基层制度的变化而新出现的。以笔者所见,这些盲点主要有以下三种:部分无职党员的学习风气不浓,少数党员以权利换利益,少数村干部的非法间接获利。
农村基层党风廉政建设自当以具有公务员身份或属于村两委成员的党员干部为主要对象,以有效监督其权力行使、减少以权谋私的腐败行为为主要内容,但也不可忽视农村无职党员的作风建设。由于基层无职党员数量众多,无职党员的作风建设更需引起重视。对于广大农村无职党员来说,由于不从事公共管理工作、行使公共权力,其作风建设的内容自然与具有公务员身份或属于村两委成员的党员干部大有不同,具体言之,那就是应特别重视他们的良好学风和社会公德培养。农民群众对党员不学无知与群众不学无知的态度是存在差异的,他们可以容忍群众的不学无知,但难以容忍党员的不学无知。在他们看来,农村党员是村民中的先进分子,应该勤奋好学、多智多能,唯此才能引领号召广大农民群众。这也就提醒我们,农村基层党风廉政建设中,应特别重视无职党员的良好学风培养。然而,现实中,由于农村党员队伍结构老化、有文化的年轻党员缺乏以及农村基层党员受教育渠道匮乏、农村公共文化建设滞后等诸多因素的影响和制约,不少农村无职党员漠视学习,没有养成良好的学风,成了事实上的无知党员。很显然,这些严峻事实,必然制约着农村党员先进性的体现,影响着广大村民对党员知识多、能力强的印象评判,进而影响到党在农村执政基础和群众基础的巩固。
少数党员以权利换利益,是近年来随着村委会选举竞争的日趋激烈以及村党支部书记“公推直选”的开始推行,而在国内一些地区特别是经济发达地区出现的新动向。牵涉其中的少数党员主要是那些既非现任村两委班子成员,亦无参选村两委班子意向的党员。由于党员在以普通村民身份参加村委会投票选举的过程中,出现的以选票换取候选人所给好处的行为属于贿选范畴,有专门的法律予以规范,因而,对各级党委来说,更需重视和防范的是农村党员在党支部书记“公推直选”中的牺牲党员神圣民主选举权利换取违纪候选人所给种种利益好处的行为。农村基层党组织书记“公推直选”作为近年来的基层重要政治制度创新,其对保障党员党内民主权利、推进基层党内民主建设的重要意义是不言而喻的,但值得警惕的是,由于少数党性不强、功利心理严重的党员干部的介入和推波助澜,少数农村党员干部为了顺利当选党支部书记,往往以种种实惠好处引诱党员投他的票。笔者在浙江农村基层调研中,就曾听闻某党支部书记将党员包在某宾馆享乐数天,从而影响党员投票又不给竞争对象留以做工作的机会之事。由于党员数量较少,远不及村民数量,因而假若少数农村党员干部党性不强、态度不端正,以功利的目的和违反党纪党规的行为为手段参加农村党支部书记直选,则党员以权利换利益这类新型违纪行为更将多发易发。
少数村干部的非法间接谋利指的是,村干部对经济利益的谋取,正越来越多地借助某些与农村公共权力行使以及村民切身利益不直接相关的途径,其中主要是争取对自己企业在土地供给、税收信贷、财政扶持立项等方面的优先考虑和惠顾,以及对自家宅基地建设审批等方面的特别惠顾。村干部的非法间接谋利现象,亦多发生于经济发达地区。这些地区的村干部的自身利益获取渠道丰富多样,且往往延伸至本地村庄之外。尽管这些间接谋利事实上在大多数情况下未直接侵害本村村民的切身利益,但是,当跳出农村和农民利益的圈圈,以更为宏大的视野来审视这些村干部的利益谋取新途径,就会发现它们对体现党的先进性、增强党的合法性基础、密切党群干群关系同样构成了危害。总之,为保持党的优良作风和基层党组织和广大党员干部的先进性,为密切党群干群关系和巩固党的执政基础,必须将少数村干部的非法间接谋利行为纳入农村基层党风廉政建设的范围,予以纠正和规范。
四、农村基层党风廉政建设如何深化
当今的农村基层党风廉政建设,不仅要有效地应对诸多新问题,同时也要更好地解决各类老问题。为了不断深化和持续推进农村党风廉政建设,笔者提出如下建议,并分乡镇和村两个层面述之。
在乡镇层面,党风廉政建设应特别重视民主恳谈、乡镇职能部门和基层站所的群众评议、乡镇财政预算公开、乡镇领导干部离任审计等四方面的制度建设和实践举措。
民主恳谈发源于浙江省温岭市,现已在浙江多个地方推行,但就全国而言,借鉴实行这一制度的地区依然较少。实践证明,这一制度不仅显著地增加了领导干部与群众之间沟通机会,增进了干群彼此之间的信任,密切了党群关系,而且有效地保障了广大普通村民对乡域重大公共事务的决策、管理和监督的参与,进而对基层党委政府行使权力构成了有效的制约。所有这些,正是农村党风廉政建设的目标追求。因此,民主恳谈制度完全可在乡镇层面的党风廉政建设进程中推行。
乡镇职能部门和基层站所的群众评议,其目的也是为了约束基层政府权力行使、密切党群干群关系。在政府部门“门难进、脸难看、话难说、事难办”的机关恶习不同程度地存留,以及基层干部患有眼光向上看有余向下看不足、工作等人上门多主动下基层少、结交富人朋友积极关心普通群众消极等不良作风的背景下,这一制度和举措,更有其必要性。其操作大体是:各村推选一定数量村民代表,对乡镇所属职能部门以及属于纵向管理部门的基层站所,进行服务态度、服务质量、服务效率等多个方面的评价,并予以量化,且作为相关部门领导及其工作人员职位升迁、评先评优和工作奖励的重要参考依据。
如果说,民主恳谈和乡镇职能部门和基层站所群众评议两项制度主要着眼于监督乡镇基层党委政府“权”的使用,那么,乡镇财政预算公开制度和乡镇领导干部离任审计制度,则更多地着眼于监督乡镇基层党委政府“钱”的使用。比较而言,乡镇财政预算公开制度,主要是事前的监督,乡镇领导干部离任审计则主要是事后的监督。考虑到此项制度,不仅有助于基层群众有效监督基层领导干部,促进农村基层党风廉政建设,而且是对县、市、省和中央等各级政府公开财政预算的声援和助推,其在全国各地广泛推行的必要性和合理性是毋庸置疑的。领导干部离任审计制度,目前在我国各地都已实行,只不过该项制度在纵向行政层级的延伸和横向职能部门的覆盖存在不同程度的差异而已。比较而言,领导干部离任审计制度在乡镇一级付诸实践的较少,考虑到该项制度在借助专门机构和专业队伍对基层领导干部开展权力监督的有效性和威慑力,其在农村基层的延伸和普遍实行也是必要和可行的。
在行政村层面,一方面应坚持和完善既有的村民代表会议制度、村财乡管制度、民主理财制度、村务公开制度、村干部述职述廉等农村基层政治制度;另一方面,针对那些长期未解决的老问题和新问题,建章立制,以新的制度和举措,保障农村基层党风廉政建设取得更大成效,向更深层次推进。具体包括以下三方面:
一是推行基层党员轮训制度和党员责任岗制度,更好地提高广大农村基层无职党员的知识能力水平。基于广大农民群众对农村党员多学多能的期待,以及无职党员带头致富的自身需求,在提倡党员自学成才之余,各级党委政府为包括无职党员在内的广大农村基层党员提供多形式和多方面的学习培训机会也是必要的。党的十七届四中全会提出建立基层党员培训制度,这预示着广大农村无职党员将越来越多地走进各级党校、行政学院和高校接受政策法规、致富技能等多方面的学习培训机会,而这也必将有效促进农村无职党员良好学风的培养和农村基层党组织的先进性建设。党员责任岗是近年来在我国许多农村地区推行的一种展示党员先进性、提供党员服务群众平台好的制度和做法。由于党员责任岗一般都将无职党员纳入其中,因而这一制度和做法有助于激发广大无职党员学习知识和掌握技能的动力,进而展示农村党员群体的先锋模范作用和促进农村党风廉政建设。
二是完善基层党内选举制度,更好地规范基层党内选举。由于农村基层党员以党内民主选举权利换取私利的行为更容易发生于党支部选举领域,因而,为了更好地规范和保障农村基层党内选举,应根据近年来我国一些地区的党支部书记“公推直选”实践,并借鉴村委会选举制度逐步完善的经验,尽快细化完善基层党内选举制度。
三是加强法治政府建设和舆论监督,更好地约束村干部的间接非法谋利行为。村干部的间接非法谋利行为的出现,在很大程度上离不开基层政府少数干部的合谋参与,离不开农村熟人社会的宽容和庇护。为了更好地防范和惩治村干部的各类间接非法谋利行为,应首先加强法治政府和责任政府建设。具体做到,使基层政府所有职能的行使都有法有制可依,有科学严密的程序可遵循,尽量将政府官员的自主处理权和自由裁量权压缩在最小程度的合理范围之内,使所有的违法行政行为都能受到相应的责任追究和法律制裁,进而促使政府官员和其他工作人员自觉拒绝村干部的种种利诱和人情干扰,减少和杜绝违法行政、法外开恩等行为。此外,就是重视发挥舆论对村干部的监督制约作用。媒体的嗅觉是灵敏的,同时又较少受到农村熟人社会的人情羁绊,因而鼓励和充分发挥新闻媒体的舆论监督,必将使得少数村干部的间接非法谋利行为更易曝光于大庭广众之前,进而有力地遏制此类隐秘性较强的新型腐败行为,促进农村基层党风廉政建设。□
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责任编辑:张功杭