统筹城乡发展,制度创新是核心,法治建设要先行。为此,全国人大以及地方各级人大,也应该积极参与支持统筹城乡的改革试验和制度创新,为构建新型城乡一体化的基本公共管理制度,提供合法性保障。
破除城乡二元结构、统筹城乡改革发展,推进城乡经济社会发展的一体化新格局,是当前中国贯彻科学发展观和构建和谐社会的重要任务。2007年,国务院同意批准设立重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区,开始了国家级统筹城乡综合配套改革试验。从城乡二元结构的形成原因来看,中国城乡关系的核心是制度问题,城乡分治的公共管理体制是导致当前城乡二元结构和两极分化的制度原因。因此,统筹城乡改革及其推进城乡一体化应该着眼于制度体制的层面,即以正式制度的供给诱导传统城乡制度的变迁,以制度的公平矫正事实上的城乡分化和不平等,力求通过城乡生产生活和公共管理制度的创新,推进城乡经济社会发展的一体化新格局。从这个意义上讲,统筹城乡发展,制度创新是核心,法治建设要先行。为此,全国人大以及地方各级人大,也应该积极参与支持统筹城乡的改革试验和制度创新,为构建新型城乡一体化的基本公共管理制度,提供合法性保障。
一、统筹城乡的综合改革试验需要人大提供制度支撑和法制保障
中国的制度改革与创新往往采取两种变迁路径:一是先政策后法律的制度创新之路,即政策先行之路或政策法律化之路;二是依法律定政策的制度创新之路,即法制先行之路。在中国的改革进程中,政策法律化是一种通常的做法,也运用于当前的统筹城乡改革试验。这种先政策后法律的制度创新之路,将法律当作政策的固定化和成熟化的表现与保障,虽说在一定程度上也是法治之路,但在政策法律化之前或过程中,可能已经违背宪法和法律了,从而影响制度创新的有效性,导致改革试验的尴尬与曲折。例如,2007年,重庆市和成都市设立国家级统筹城乡综合改革试验区的决定,由国家发展改革委经国务院同意作出。2009年,国务院发布了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》,同时批准了《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》。由此可见,对于这种国家级的统筹城乡综合改革,还是采取政策先行的方式。然而,《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》赋予重庆市和成都市的改革试验任务,则是“要从两市实际出发,根据统筹城乡综合配套改革试验的要求,全面推进各个领域的体制改革,并在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新,尽快形成统筹城乡发展的体制机制,促进两市城乡经济社会协调发展,也为推动全国深化改革,实现科学发展与和谐发展,发挥示范和带动作用”。这种“全面推进各个领域的体制改革并在全国发挥示范和带动作用”的重大改革试验,由于没有法律的正式授权和法制的先行,已经导致了重庆市的“股田制改革实验被中央叫停”的违宪违法风险和改革试验波折。于是,2008年3月6日,全国人大审议政府工作报告时,重庆的全国人大代表杨庆育提出了统筹城乡综合配套改革重庆试验区“试错权”的诉求[1]。一是要求有创新性政策法规上先试先行的试点权,即希望中央应允许国家批准的6个试验区,特别是重庆试验区在全国率先出台一些创新性的政策法规,大胆进行改革尝试,试验如果正确,可作全国样本。二是要求创新失误的责任豁免权,即在试点中如果发现错了,也是允许的,在改正回来后不作追究。这种“试错权”诉求,得到了重庆市代表团多位全国人大代表的呼应。其他的一些已经进入综合配套改革试验区行列的区域也同样提出了改革的“试错权”要求。实质上,这种所谓“试错权”的核心,在于地方的改革者从中央获得在政策法规上先试先行并免受责任追究的法律承诺。这种“试错权”的要求,实际上是一种试图通过类似中国古代“法外开恩”的非法治方式解决改革创新风险、失误和责任等法律问题的应对之策。对此,中共中央和国务院非常重视,但并未简单地同意“试错权”请求,所采取的措施主要是强化政策法治化,如国务院于2009年批复的《推进重庆统筹城乡改革发展的若干意见》,在鼓励创新,允许先行先试的同时,提出了一套保障改革决策免错纠错的制度机制,即以健全的决策风险防控与免错纠错机制而非“试错权”应对改革风险和政策失误。
虽然如此,不少学者和改革者还是建议应该走法治先行之路。因为,城乡一体化改革触动的是长期形成的体制壁垒以及由此导致的城乡差距,改革的长期性、艰巨性不言而喻,改革的法律保障问题不容忽视。失却了法律保障,改革不仅会混乱无序,而且极易侵犯农民权益,甚至引发新的、更难于解决的社会问题。所以,在推进城乡一体化改革的过程中,有权机关应当高度关注改革的法律保障问题,健全与完善相关法律规范,使法律真正成为推动和保障改革的有力工具。在相关法律没有修订或者没有授权的情况下,重庆和成都两市的统筹城乡综合改革及其推行者,必然存在巨大的法律风险与合法性问题,一是宏观上的合宪性问题,这涉及统筹城乡改革本身的法律依据问题;二是微观上的合法性问题,这涉及统筹城乡改革某些具体改革措施的法律依据问题。20世纪80年代的深圳特区改革试验,就采取了依法授权的法制先行之策,这是成功的先例。统筹城乡的改革试验,主要障碍是体制机制,“要实现突破,就必然涉及既有利益关系的调整,尤其是法律关系的调整,实际上是权利和利益的再分配……这就要求,认真贯彻依法治国基本方略,在符合法律精神和原则的前提下,注意处理好改革与法制的关系,依法有序地进行改革试验,用法律来推动、促进改革創新。”[2]由于政策法治化之策自身有其不可克服的缺陷,于是,学者和改革者们认为,构建新型的城乡一体化基本公共管理制度,需要修改宪法和法律,依法授权改革试验区,走法制先行之路。其可行的做法应该是:通过法制先行,以构建新型城乡一体化的基本公共管理制度;通过政策试验,探索城乡一体化公共管理的具体制度与机制,并使之法律化。在这方面,全国人大的性质、地位和作用,决定了它能够(也应该)为统筹城乡改革发展提供制度合法性的保障。
二、全国人大应通过立法授权和修改相关法律支持统筹城乡的改革创新
全国人大及其常委会,应该依循先例,通过宪法解释或者立法授权,为重庆市和成都市等地的统筹城乡改革创新,提供有效的法律保障,避免创新性违法;并且,通过对相关法律的修改以积极支持各地的统筹城乡改革。
1. 呼吁全国人大授予重庆市等地享有特别立法权,以确保统筹城乡综合配套改革试验的合法性。要合法有效地推进统筹城乡改革,需要强有力的法律制度保障,在维护国家法制统一的前提下,需要全国人大授予重庆等地享有特别立法权,赋予重庆市更多自主权以确保试验区内制度创新的合法性,避免出现“创新性违法”的情况。为此,全国人大代表韩德云根据全国人大授予海南特别立法权的先例方式,呼吁全国人大将特别立法权授予重庆统筹城乡综合配套改革试验区。1980年以来,我国先后建立了深圳、珠海以及海南等5个经济特区,全国人大先后均给予这些特区特别立法权授权(如为了加快深圳经济特区的建设,1992年7月1日,七届全国人大常委会第二十六次会议授权深圳市人大及其常委会根据具体情况和实际需要,遵循宪法规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规在深圳经济特区实施,授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施)。这种授权决定的方式即使在2000年立法法通过之后仍予以了保留。海南在成立经济特区后,因为全国人大授予其特别立法权,使得海南在体制与机制上有了更大的创新自主性,在协调政治、经济、文化、社会等各方面的改革中,既可以从法律层面宏观把握也可以具体规范,极大地促进和保障了改革的成效。这种方式完全可以为重庆提供借鉴。而目前,重庆作为中国的一个新兴直辖市,按照立法法的规定所享有的地方立法权,仅仅是不抵触现行法律法规前提下的地方立法权,这种地方立法权并非可以根据现行法律法规的基本原则制定地方立法的权利。换句话说,它并不包括对部分现行立法的变通权在内,因而授予重庆特别立法权,准予重庆市人大可以根据重庆城乡统筹综合改革试验区具体情况和实际需要,遵循宪法和国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的基本原则制定法规,无疑具有现实的必要性和可行性。为此,韩德云特请求全国人大按照立法法第六十五条的规定,以作出“关于授权重庆市人大及其常委会和重庆市人民政府分别制定法规和规章在重庆统筹城乡综合配套改革试验区实施的决定”的方式,授权重庆市人大及其常委会和重庆市人民政府可以遵循法律和行政法规的基本原则制定地方法规和规章,在重庆统筹城乡综合配套改革试验区内实施,并报全国人大常委会、国务院备案。
2. 请求全国人大及其常委会尽快修改选举法、城乡规划法和土地管理法等,以便在法律的引导下全面推行统筹城乡综合配套改革。在统筹城乡综合配套改革试验之初,就有学者建议,国务院应该在启动实施统筹城乡综合配套改革试验区的同时,着手向全国人大常委会提交有关法律的修正案,请求全国人大及其常委会尽快修改选举法和土地管理法等,制定城乡规划法,并且把法律的修改制定与颁布实施作为改革的第一步,在法律的引导下全面推行统筹城乡综合配套改革。具体来说,这涉及以下法律的修订与完善。(1)修改选举法,赋予农村公民平等的选举权。统筹城乡综合配套改革,首先要改革不合理的选举法律制度,让农民享有与城市居民同等的选举权利和其他政治权利。修改“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”人大代表的规则,适当增加农民代表的分配比例,并逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这一建议得到了中国共产党的政治肯定,十七大报告从扩大人民民主保证人民当家作主的角度,建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。2009年10月27日,选举法修正案(草案)已经提请全国人大常委会审议。(2)修改城乡规划法,助推城乡规划建设一体化。自2008年1月1日起施行的城乡规划法,虽然从立法的角度,顺应了城乡一体化的改革潮流。但是,从该法的一些具体规定看,还存在一些问题,如该法仅确定了城乡规划的范围、类别,但并未规定这些规划之间的法律关系,而不解决规划之间的法律关系问题,城乡规划只能是就城市论城市、就乡村论乡村的规划,或者终究是城乡分割而不是城乡统筹的规划。因此,建议规划法应高度重视各种城乡规划之间的法律关系,完善规划的法律效力等级和规划之间的衔接机制。(3)修改土地管理法,依法严格保障农民的权益。土地管理法中与城乡一体化关系较为密切的是耕地保护和农村土地流转,建议根据统筹城乡改革创新的需要,修改土地管理法。2008年10月通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出了抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革的要求,如要完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利;加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,等等。(4)健全与完善户籍管理法律制度,保障农民的迁徙自由和平等的国民待遇。只有逐渐打破城乡二元结构的户籍管理制度,特别是消除城乡户籍背后的农民与市民之间劳动就业、工资、住房、社会保障和教育等待遇上的不平等,市场经济体制所要求的平等参与、平等竞争才是现实的。因此,建议适时制定户籍管理法或者户籍管理条例,以规范我国的户籍管理制度改革,并改革户籍制度,将按身份享有的经济社会权利改为按职业享有。(5)制定社会保障法,健全养老保险制度和医疗保险制度。我国现行养老保险制度主要分为两大部分,即城镇居民养老保险和农民养老保险。比较而言,城镇居民的养老保险制度较为完善,规范性文件也较多,但农民养老保险制度有明显欠缺,法律规范文件也较少。鉴于我国没有全国统一的养老保险法和医疗保险法,而养老保险和医疗保险又是城乡一体化和社会可持续发展都必须正视和解决的问题。因此,建议有权机关适时制定效力等级高的法律、行政法规,或者在制定统一的社会保障法时设专章对养老保险、医疗保险作出规定,并创造条件,使城乡居民在医疗、卫生、养老等方面逐步享受同等的社会保障待遇。(6)修改就业保障法,保障农民的平等就业权。在我国,通常意义上的就业保障不包含农民,保障的对象主要是城市居民。2007年颁布的就业促进法第三条虽然规定“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利”,但是,该法律同样仅规定了对城市居民的就业援助,这有违“平等保护”的立法目的,不利于城乡一体化,因此,这种就业保障观和制度应当转变。另外,还有学者提出,修改现行义务教育法和有关规定,加大对农村义务教育的财政转移支付力度,实行农村贫困家庭子女教育补助制度,使农村和城市居民享有同等接受义务教育的权利;制定农业保险法,建立灾害补偿和救助制度,等等。
三、地方人大也能够为统筹城乡改革的制度创新提供法制保障
推进统筹城乡综合配套改革,是重庆市和成都市的工作大局,也是两市各级人大的工作重心。地方各级人大及其常委会要结合工作实际,应该紧紧围绕推进统筹城乡综合配套改革这一大局,更全面地发挥功能作用,为推进统筹城乡综合改革试验提供有力的制度支撑和法制保障。
1. 重庆市人大为统筹城乡改革提供了必要的法律制度保障。在重庆市获批国家级统筹城乡综合配套改革试验区之后,市人大及区县人大通过组织深入的调查研究后,认为在现有法律框架内,人大具有发挥作用的空间,在统筹城乡改革中应当并已经有所作为。《重庆市人民代表大会常务委员会关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》于2007年9月28日经重庆市二届人大常委会第三十三次会议通过并公布施行,这为重庆市各级政府机关推进统筹城乡综合配套改革试验,提供了基本的法律保障。该《决定》作出了如下规定:(1)市人大常委会要充分发挥地方国家权力机关的作用,为统筹城乡综合配套改革提供法制保障;积极支持市和区县(自治县)人民政府进行改革试验,努力探索适应统筹城乡发展的体制机制。(2)在坚持国家法制统一原则的前提下,授权市人民政府可以就统筹城乡规划建设与管理、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡社会事业发展、统筹城乡劳动就业与社会保障等综合配套改革试验重大事项制定相关文件,进行改革试验,并报市人大常委会备案。而且,市人民政府和市人民政府确定的统筹城乡综合配套改革试验示范区的区县人大及其常委会,在坚持本市地方性法规基本原则的前提下,可以就统筹城乡综合配套改革试验工作制定相关文件和作出相关决议、决定,在示范区内先行先试,并报市人大常委会备案。区县(自治县)人民政府在市人民政府的授权范围内,可以就统筹城乡综合配套改革試验工作制定相关文件,在其辖区范围内进行改革试验。(3)市人大常委会根据统筹城乡综合配套改革试验工作的具体情况和实际需要,对本市地方性法规进行清理和修改,并适时制定相关地方性法规。(4)市人大常委会根据统筹城乡综合配套改革试验工作的进展情况,适时听取市人民政府有关统筹城乡综合配套改革试验工作的专项工作报告,并依法进行监督检查。这些规定,反映了重庆市人大常委会努力在现有法律体系内为统筹城乡改革试验提供必要的法制保障。
而且,重庆市人大设想,要及时把统筹城乡改革的成功经验法制化,将统筹城乡作为立法重点,通过法规规章的修改与制定,从体制和法制上建立促进城乡经济社会协调发展的长效机制,支持和配合统筹城乡综合配套改革试验的顺利进行。重庆市人大法制委建议市人大常委会以建设统筹城乡综合配套改革试验区为契机,在3至5年内对现有法规作一次全面清理,凡是不适应统筹城乡发展目标的,都进行修改;及时把统筹城乡改革的成功经验法制化,将统筹城乡作为立法重点,在立法项目的选定上,要以农业与工业的统筹、经济与社会的统筹、发展与生态环境的统筹为立法目标,把推进城乡社会管理体制、城乡土地管理体制、城乡社会保障制度、公共财政制度、城乡行政管理体制、农村金融制度改革等方面的法规,列入立法重点。重庆市人大常委会主任陈光国提出,要从四个方面完善地方性法规的整体框架:在坚持科学发展,从注重规制性立法转向注重促进性立法;坚持以人为本,从管理型立法为主向管理型与维权型立法并重转变;坚持全面协调可持续,探索和完善促进资源节约和环境友好方面的地方性法规的基础上,坚持统筹兼顾,及时探索完善统筹城乡发展的法规[3]。还有人大工作者建议,重庆市人大可参照制定《重庆市促进对外开放条例》的成功经验和做法,适时组织制定《重庆市促进统筹城乡改革和发展条例》,在进行统筹城乡改革发展的立法时,重点要抓好“三个统筹”,即立法的指导思想上要做到城乡统筹;立法的项目上要做到城乡统筹;立法的内容上要做到城乡统筹,通过制定和完善农民权益保障、农业投入、户籍管理、土地征用和农村社会救助等方面的法规,建立完善农民合法权益法律表达和维护机制,调整国民收入分配结构和财政支出结构,打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理模式,从体制和法制上建立促进城乡经济社会协调发展的长效机制。
2. 地级市、区县与乡镇人大也要为统筹城乡改革提供法律制度保障。不仅省(直辖市)级人大,而且,地级市、区县及乡镇人大,在为统筹城乡改革试验提供法律制度保障方面,也能够有所作为。如四川省统筹城乡综合发展试点城市的广元市人大常委会委员翟峰认为,试验、试点区域的地方人大常委会,可通过以下两个主要途径支持和促进同级政府搞好统筹城乡发展的工作。(1)试验、试点区域的地方人大常委会可通过充分利用宪法和法律赋予的对重大事项的审议监督职能,依法行使审议权,支持同级政府比照中央或省级政府制定的统筹城乡综合配套改革的试点方案,充分利用好中央或省上给予的“试着干”的“创新试验权”或“创新试点权”,发力于土地改革,使土地流动起来,从而把本地统筹城乡综合配套改革中的最大的瓶颈问题解决好。(2)可充分利用担负统筹城乡发展任务的试点市的人大常委会系本地权力机关的政治优势和履行宪法及法律赋予其职权的特点,以同级人民政府提议案的形式,由市人大常委会按法定程序对同级政府编制的统筹配套方案作出依法实施的决定。
县级人大为保障统筹城乡改革试验提供合法性保障方面,也正在发挥作用。譬如,《重庆市长寿区人大常委会2008年工作要点》(2007年12月24日,重庆市长寿区十六届人大常委会第九次会议通过)提出,人大常委会要服务统筹城乡发展,要紧紧围绕统筹城乡发展中的突出问题,全面开展调查研究和监督检查,进一步完善《区人大常委会统筹城乡发展调研方案》,力争在2008年7月前,出台《区人大常委会统筹城乡发展调查报告》,审议该区城乡统筹规划及配套措施落实情况的报告,为区委、区政府推进统筹城乡发展提供参考。人大工作者和学者,对于县级(包括乡镇)人大应该在服务统筹城乡改革试验上的职责,提出了以下几个方面的观点。(1)认清发展形势,树立全局观念,依法行使职权,为城乡统筹发展扫清思想障碍。要求区县人大及其常委会要主动参与和支持改革试验,多出主意,少出难题,发现问题,及时交流,主动沟通,多提建设性建议和意见,在履职中做到支持不干预,既不失职,又不越权,努力找准人大工作与城乡统筹发展的结合点,共同推动改革试验工作取得成效。(2)认真宣传推进统筹城乡改革和发展的法律法规,协助市人大制定相关地方性法规,通过开展执法检查等形式,确保法律法规的全面、正确实施。(3)创新监督理念,认真履行监督职能,为城乡统筹发展营造宽松环境,促进统筹城乡改革的方针政策和有关法律法规的贯彻实施。要求通过行使审议监督权等,及时发现和解决问题,减少在推进统筹城乡综合配套改革试验区建设中的失误,帮助政府规避改革中的风险,共同推动改革试验工作取得成效。(4)履行好县级人大的重大事项决定权,为统筹城乡改革和发展作出科学决策,同时,凝聚智慧力量,搞好调查研究,为党委、政府的决策提供参考,为统筹城乡改革和发展献计出力。(5)要为代表参与城乡统筹发展搭建好履职平台,充分发挥代表在城乡统筹发展中的参谋员、监督员和战斗员的作用,使其热情投身于农村改革发展,为城乡统筹发展广纳民情民意。并且,通过人大代表,密切联系和动员农民群众,为共同促进城乡统筹发展起到应有的积极作用,等等。
3. 地方人大应该为统筹城乡综合改革试验提供更有力的制度支撑和法制保障。因政治体制和法治进程的现状,全国人大和地方各级人大,在统筹城乡改革试验中的作用,还是有限的。如果全国人大常委会立法授权省级人大享有特别立法权,重庆市和成都市的人大及其常委会,将在统筹城乡改革试验中发挥真正的重要作用。除了上述的全国人大应该支持统筹城乡改革的制度创新并对相关法律进行修改;地方人大能够为统筹城乡改革的制度创新提供法制保障的努力和建议之外,全国人大特别是地方各级人大及其常委会,应该在统筹城乡改革和制度创新中可能出现的政策失误及其责任追究方面,履行更重要的职责。统筹城乡综合配套改革试验区的各级人大及其常委会,应该通过履行重大事项决策以及监督职能,支持和保障政府机关民主决策、科学决策和依法决策,通过检查、审议、监督等活动,减少以致避免创新性政策的失误。在统筹城乡改革试验过程中,及时评判、矫正决策的失误和政策执行中的偏差,依法判定创新性政策制定与执行的失误或违法责任问题,鼓励各级政府机关的改革试验,保护改革试验者的创新探索,而不必使改革试验者不得不“戴着镣铐跳舞”,不得不进行创新性违法和改革试错。
注释:
[1]杨庆育:《应允许重庆试验区有“试错权”》,载《重庆晨报》2008年3月7日第6版。
[2]蔣元文:《改革试验需要法制先行》,载《人大研究》2008年第2期,第1页。
[3]张雪峰:《统筹城乡试点,代表呼吁赋予重庆特别立法权》,载《重庆日报》2008年3月4日第3版。
[4]陈光国:《四个方面完善地方性法规》,载《公民报》2009年第40期。
(作者系重庆大学、武汉大学教授、博士生导师。本文系福特基金亚洲项目
“县级人大职能十年变迁研究”第二期的研究成果之一)