国共内战后期，部分国民党败退至台湾，在复杂的内外环境下，为了在台湾立足，国民党当局建立了一种上层专制、下层相对开放的二元政治体制。随着台湾几十年的经济发展和社会变化，台湾地区原有的政治体制逐渐发生变化。台湾政治体制转型后，实现了西方式的“民主化”；岛内分裂势力也借“民主化”的机会在岛内愈演愈烈。台湾政治体制转型所引起的岛内政治生态变化对美台关系产生了深远的影响。
一、台湾政治体制变迁
解放战争后期，以蒋介石为首的部分国民党残余势力败退至台湾负隅顽抗。由于岛内刚刚发生“二·二八”事件，台湾民众对国民党抱有敌视态度，再加上大陆强大的军事压力以及杜鲁门政府于1950年初发表了对台“不干涉”的讲话，蒋介石不得不采取专制独裁统治，以集中一切力量求得自保。但是另一方面，出于缓和与台湾民众的矛盾、反攻大陆和在国际上树立“自由中国”的形象等考虑，蒋介石又对台湾民众进行了一定的让步，如在台湾实行土地改革、举行地方选举、实行地方自治等。在复杂的历史、社会条件下，国民党当局在台湾建立了一种上层专制下层相对开放的特殊二元政治体制。虽然蒋经国上台后采取了较其父相对宽松的政策，但在整个两蒋时期，台湾地区的二元政治结构并未改变。
台湾政治体制转型之前，蒋氏父子通过其建立的二元政治体制，利用党、政、军、特、宪五大系统牢牢的控制着整个台湾社会，台湾普通民众在政治进程中鲜有发言权。由于蒋氏父子对台湾内部事务的强有力控制，台湾社会维持了一种基本稳定的状态。但从某种意义上来说，这种稳定是一种脆弱的稳定，它不是由于台湾社会的各种矛盾得到有效处理得来的稳定；相反，这种稳定是蒋氏父子通过铁腕统治牢牢控制台湾社会，台湾社会各类矛盾不能轻易从现有政治体制爆发的结果。
到了上世纪80年代，台湾社会经过几十年的经济发展，已由光复初期的农业社会逐步演变为现代意义上的工商业社会。随着台湾社会形态和构成的多元化，社会上的各种矛盾不断积累，再加上台湾民众民主意识的提高，两岸关系、美台关系以及国际形势等复杂因素的影响，台湾当局对社会的控制逐渐松动，原有的政治体制越来越显示出其在处理各类社会问题上的不足。上世纪80年代中期以后，台湾当局先后解除了实施多年的“戒严令”、“报禁”、“党禁”，岛内参政议政风潮兴起，在体制内外各种力量合力冲击下，台湾的政治体制开始转型。1988年蒋经国去世，台湾“副总统”李登辉上台后，为借政治转型的机会巩固自己地位，打击政敌，先后通过“修宪”、“民意选举”等手段，把台湾本土力量引入政治进程，加速了台湾的政治体制转型。1996年3月，台湾地区举行了首次“领导人”选举公民直选，李登辉当选第九任“领导人”。从理论上来说，此次选举标志着台湾政治体制的民主化转型结束。①
二、美台关系中意识形态因素突出
上世纪50年代美国刚刚介入台海事务的时候，更多地是从遏制新中国、防止共产主义在亚洲扩张的角度出发，而不是因为美国对国民党当局政治体制的支持。但是在考虑美国的对外政策时，始终不能忽略其中的意识形态因素。美国的先民大多是宗教改革后不远万里从欧洲来到美洲的清教徒，这些清教徒自认为是“上帝的选民”，在他们眼中，“北美就是上帝预定的新耶路撒冷，是上帝选择来开始千年基督王国的地方，”②他们决心要将这块土地变成“整个世界的山颠之城”，成为世界的榜样。“上帝的选民”和“美国榜样论”造就了美利坚民族的特性，影响着美国人的思维，也影响着其各项政策，而向全世界传播美国式文明，尤其是其引以为豪的民主政治制度，也就成为了美国外交的重点之一。两蒋统治时期，在“自由中国”、“美丽岛”、“江南案”等事件中，美国都曾流露出不满，但当时美国对台政策更多地是从地缘政治的现实主义角度出发，希望能有一个稳定的台湾对抗、牵制大陆，因此不得不对国民党当局的专制独裁统治持默认态度。
上世纪70年代后，美苏全球争霸中出现了“苏攻美守”的局面，美国从国际政治的现实出发，主动改变对华政策，希望借中国之力共同对抗苏联。随着中美关系的改善，美国意识到“宁可要一个‘民主’、‘自由’的台湾影响中国大陆，而不需要一个专制独裁的台湾刺激大陆、对抗大陆”。因此，美国对台政策也由此进行相应调整，增加了理想主义色彩，由“支持国民党当局以武力对抗大陆，变为支持台湾当局用资本主义的自由化和多元化影响和牵制大陆。”③另外，美国在台湾推行“民主化”战略不仅关系到美国“理想主义”目标在台湾的实现，也关系到美国在亚洲推行其意识形态战略的胜败，因此美国对于台湾地区的“民主化”给予了极大关注。
冷战结束后，美国认为自己取得胜利的一个重要原因是因为“民主制度”的威力，因此更加突出了其对外政策中的理想主义色彩，加大了在全世界扩展其政治制度和政治理念的力度。随着岛内的经济发展和社会变迁，在体制内外多重压力作用下，台湾政治体制发生了变化，台湾政治体制转型后，台湾岛内党派林立，社会上参政议政风潮兴起，台湾地区从“正副领导人”到县、市、乡镇长、村里长、各级民意代表等选举，都由所在选区的选民投票产生，各个党派或独立的候选人都可自由参加。至于新闻媒体方面开放了许多，社会各界可以相对开放的讨论政事。可以说，转型后的台湾政治体制在很大程度上迎合了美国人的意愿，因为台湾“迅速改善了其人权纪录，并定期举行多党制的自由、公平的选举。”④不少美国人认为，台湾“在没有引发动荡的情况下变成一个富有活力的民主国家，”已经成为“亚洲地区国家的民主楷模”。⑤目前，台湾问题已越来越成为美国坚持其价值观念的问题。由于美国在台湾政治体制转型中发挥了重要作用，美国把台湾地区的“民主化”看成是美国式“民主”在亚洲的胜利，保卫台湾的“民主化”成果已成为保护美国价值观念的—个重要组成部分，对于美国“理想主义外交”的实现有重要意义，因此，美台关系中的意识形态因素较以前有所突出。
三、美国增加对“台独”倾向的认可
台湾政治体制转型后，除台湾政治体制本身发生变化外，原本在岛内根本不成气候的“台独”势力也借“民主化”的机会迅速膨胀，这对美台关系产生了深远的影响。
1、“台独”借“民主化”机会兴起。
由于特殊的地理、历史原因，再加上美日反华势力的支持，“台独”势力开始发展起来。20世纪五、六十年代，由于台湾当局的严厉镇压，“台独”分子大多在海外依靠美日的庇护度日，而在岛内的影响很小。总体来说，两蒋时期，台当局在维持“一个中国”的原则上十分坚决，对“台独”势力的镇压也十分严厉，而台湾普通民众也不支持“台独”，因而“台独”势力在岛内影响非常有限。
但80年代中后期以来，台湾政治体制开始转型，社会上各类思潮出现，李登辉的暗中支持，使“台独”势力有了发展的空间。李登辉“为了利用‘台独’势力来打击主张国家统一并对其构成威胁的‘外省籍’政治力量”，开始刻意渲染、夸大所谓的“省籍矛盾”， “以‘本土化’、‘台湾化’为借口，解除对‘台独’势力的政治压制与法律限制，进而拉拢和纵容‘台独’分子，用奶水把主张‘台独’的民进党喂大，为自己的权力斗争服务。”⑥因此，李登辉主政的时期被称为“台独狂飙十年”，“台独”势力有了很大发展。2000年，陈水扁当选后，很快就违背了其刚上台时期的“四不一没有”的承诺，并在“台独”的道路上越走越远。2002年8月，陈水扁公然抛出了“一边一国论”，并在不同场合一再声称：“台湾是一个主权独立的国家，与中华人民共和国互不隶属。”今年年初，陈水扁又不顾各方的压力，执意“废统”，还企图通过“正名”、“公投”、“修宪”等方式来追求“法理台独”。在“台独”势力的错误引导下，不少台湾民众的“国家认同”出现了混乱，岛内的“台独”势力十分嚣张，台海局势增添了变数。
2、美国增加对“台独”倾向认可。
中美建交到冷战结束这10年，美国对台政策服从于中美共同对付苏联威胁的大局，因而不得不有所收敛，而大陆、台湾及美国三方也在“一个中国”的框架下达成了某种类似“维持现状”的默契。在这段时间里，美国在处理台湾问题时明显淡化了官方色彩，卡特政府时期台“驻美机构”减少为5个，并不再协助台当局占据和获取国际组织的席位。1979年美国国务院又发出通告，禁止美国政府各单位使用“中华民国”称呼台湾当局；卡特、里根时期不准许台“驻美人员”进入美官方办公室，也不准美“驻台人员”进入台官方办公室；美国现任阁员不得访台；台湾的“正副总统”、“行政院长”只能过境“美国”、“外交部长”不得赴华盛顿访问、“国防部长”不得前往美国任何地方等等。⑦在发展与台湾军事方面，除了尼克松时期美国对台湾“废约、撤军”外，1982年中美双方又联合签署了关于美限制对台军售的《八·一七公报》。这之后一直到1991年，美国在对台军售方问题上较为节制，美台军事关系也无太多发展。
上世纪90年代以来，随着岛内政治变化以及国际形势、中美关系、美国内因素等原因的影响，美对台政策发生了变化。1994年，克林顿政府发表“对台政策检讨”后，美国开始允许台湾高层领导过境美国(但不得从事公开活动，每次过境将个案处理)；支持台湾加入国际组织的努力；允许经济、技术、商务部门官员访台，并会见台湾各级官员；同意原台“驻美机构”“北美事务协调委员会”更名为“台北驻美经济文化代表处”等。⑧在军事方面，美国也加强了与台湾的联系，提升了对台军售的数量和质量，并帮助台湾加强军队的“硬件”和“软件”建设。2002年3月，台“国防部长”汤曜明在佛罗里达与美副国防部长沃尔福威茨举行会谈，这是中美建交以来美台间最高规格的防务对话。同年9月，台“副国防部长”康宁祥访问华盛顿，这是美台“断交”后访美首都的最高级别官员。目前，美台双方已建立一系列相关机制，包括美台安全对话机制、年度“国防检讨会谈”机制、防务高峰会晤机制等，设计议题覆盖安全战略、防务政策、军事策略等多个领域。
随着岛内“台独”势力借台湾政体转型的机会兴起，美国出于国内外各种原因的考虑，在发展与台湾关系时逐渐增加官方色彩，并给予了“台独”势力以军事、“外交”等方面的支持，为其撑腰打气，无形中渐渐掏空了“一个中国”的实质。
四、美“以台变华”、“制华”战略
历史上，美国对台政策始终服从于中美关系的大局。朝鲜战争爆发后，为了遏制新中国、防止共产主义在亚洲的扩张，美国派军开入台湾海峡，介入国共内战，造成了直至今日的两岸分裂局面。冷战结束后，中美战略合作的基础发生了变化，尤其是近几年来，随着中国综合国力的增强以及中国逐步融入国际社会，中美关系已不能再简单的用对抗或结盟来说明。2005年美国国内展开了关于中国问题的大辩论，尽管以佐利克为代表的对华接触派占了上风，但美国内对中国的心态仍十分复杂。2006年2月，美国国防部发表的《四年防务报告》称中国为“处于战略十字路口的国家”，而最近出笼的《国家安全战略报告》也对中国军费增长、民主状况等表示关注。可以说，美国对中国在美对外战略的地位和未来发展方向的定位上始终左右摇摆，这种定位上的摇摆是导致美对台采取两手策略的最重要原因之一。
新中国成立初期，意识形态因素曾是引起中美关系敌对的最重要原因之一，而冷战后这一因素再次突出。随着美国加强了在全球推行美国式价值观念和政治制度，中国作为仅存的一个社会主义大国势必成为美国理想主义外交的重点。美国认为，“推进自由和民主应在美国与其它国家关系行为中扮演显著角色，中国也不例外。”⑨由于美国缺少对大陆社会主义制度进行干涉的能力和手段，加之台湾近年来与大陆联系日益紧密，两岸各项交流往来不断增加，一些美国政客开始故意突出台湾的地位，鼓吹所谓的“台湾经验”，希望利用台湾地区的“民主化经验”来“和平演变”大陆的社会主义制度。美国人认为台湾“民主成功的范例……即民主与中华文化是相容的，对于中国大陆未来的演进，有着重要和长远的意义。”⑩2000年和2004年台湾“大选”后，民进党候选人陈水扁当选，美国立即发来贺电，并表示这是“民主”的胜利。2004年小布什亚洲之行期间曾在日本京都发表讲话，赞扬台湾的民主化成就，并希望亚洲其它国家和地区效仿，其真正的用意即在影射大陆的社会主义制度，希望大陆能以台湾为样板进行政治变革。
在“以台变华”的同时，利用台湾问题阻挠中国崛起也是美对台政策的重要出发点之一。冷战结束以来，中国的综合国力、国际地位与国际影响力不断上升，而且中国国内政治稳定，各方面潜力巨大，美国开始从维护其霸权稳定的现实主义角度出发，对华政策中“遏制中国”的成份明显上升。在美国内，“有些人认为中国是一个潜在的敌手，而不是一个伙伴。因为在历史上，一个新的全球性大国崛起时，往往伴随而来的不仅是经济上的挑战，而且还有不稳定因素和战争的威胁。”⑾由于美国全球战略目标的核心是防止欧亚大陆任何国家崛起成为可与美国匹敌的对手，再加上中美两国在意识形态、政治制度、安全理念等方面的差异，美国把中国看成未来“最有可能挑战美国的力量”，美国欲利用各种手段来阻止或延缓中国的崛起，维护其“霸主”地位。由于台湾处于美国太平洋第一岛链的中心，战略位置极其重要，可以防止中国大陆现代化的舰艇过快地向太平洋挺进；同时，台湾问题的存在及“台独”势力的发展也可牵引大陆相当一部分力量，延缓中国的崛起。因而台湾成了美国制华的一枚绝佳的战略棋子。美国经常借台湾问题干涉中国内政、阻挠两岸统一、延缓中国崛起。
虽然美国希望利用台湾问题“变华”、“制华”，但由于近年中国国力的迅速提升以及中美在各方面的交流与合作逐渐增多，中美关系出现了相互交织的局面，美国在“借台变华、制华”的同时，并不想因台湾问题影响中美关系的全局和破坏亚太地区的和平稳定局面。随着岛内“台独”势力的恶性发展及其不断冲击大陆“一个中国”的底线，美国不希望因此而引发与大陆的军事冲突，影响其亚太战略利益。可以说，台海局势维持了几十年稳定局面的最重要原因是有关各方都认同和坚持“一个中国”的原则，此一原则一旦遭到挑战，台海局势必将动荡。陈水扁当选以来，台当局在“台独”道路上越走越远，美国担心岛内“独派”，尤其是“急独”势力失去控制，开始公开不支持“台独”。近年来，在陈水扁的“一边一国论”、“公投制宪说”、“废统”等言行中，美国高层一改以往的战略模糊政策，开始公开表示“反对任何单方面改变台海现状的言行，”鲍威尔、赖斯、佐里克等美国政要多次重申美国坚持“一个中国”的原则和立场。目前，美国对台政策的重点就是防止陈水扁采取挑衅行动，破坏台海地区和平稳定的局面。
事实上，台湾政治体制转型后，随着台湾内政的变化以及中美关系的发展，美国已形成了对华、对台相辅相成的、打拉结合的两手策略；而台湾当局及岛内的“台独”势力则利用美国“以台变华、制华”的一面，尽可能推行“渐进式台独”和“法理台独”，以期最终实现“台湾独立”。美台关系的变化为台海局势增添了新的变数，也加大了两岸和平统一的难度。
(作者单位：南京国际关系学院)
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