打开文本图片集
【摘 要】在国家大力推行政府和社会资本合作（PPP）的背景下，水利工程项目作为国家基础设施建设的重要组成部分，也被纳入政府和社会资本合作的范畴。然而，我国水利工程项目采用PPP融资模式的时间并不长，且缺乏有效的经验支撑，因此在实践过程中必然会面临着诸多风险。在开展PPP模式下水利工程项目风险管理的过程中，风险识别是首要任务，也是其他各项风险管理工作开展的基础。基于此，本文将在分析PPP模式下水利工程项目利益相关者的基础上，对水利工程项目实施风险因素进行识别研究，进而构建PPP模式下水利工程项目实施风险清单。
【关键词】PPP模式，水利工程，现状及因素
一、PPP模式的内涵
PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府部門和社会资本合作模式，是在公共基础设施建设中发展起来的，由政府部门与社会资本之间达成中长期合作协议的项目融资与实施模式，是一种以各参与方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。
作为一种新型的项目融资模式，PPP融资是以项目为主体的融资活动，是根据项目的预期收益、资产及政府扶持的力度，而不是以项目投资人或发起人的资信来安排融资。通过运用PPP模式，可以很好地使社会资本参与到公共基础设施项目建设中，进而提高效率，降低风险，同时又可以在一定程度上保证社会资本“有利可图”。
二、利益相关者分析
1.利益相关者内涵
利益相关者作为一个明确的概念理论是在上世纪六十年代由斯坦福研究院提出，1984年，弗里曼（Freeman）在《战略管理：一种利益相关者的方法》一书中给予了利益相关者经典的定义：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”。1994年，克拉克森（Clarkson）提出：“利益相关者在企业中投入了一些实物资本、人力资本、财务资本或一些有价值的东西，并由此而承担了某些形式的风险；或者说，他们因企业活动而承受风险”。克拉克森的定义引入了专用性投资的概念，使利益相关者的定义更加具体。
2.？PPP？模式下水利工程项目的利益相关者
根据利益相关者理论的界定，本文认为，PPP模式下水利工程项目的利益相关者是指对水利工程PPP项目的顺利实施具有既定利益的组织或者个人。符合PPP模式下水利工程项目的利益相关者应当满足以下特点：
（1）利益相关者应当对PPP模式下的水利工程项目进行了专用性投资，投资可以以资本形式，也可以是其他形式，但应当都是专用性投资，没有专用性投资的个体或群体不能成为该项目的利益相关者。
（2）利益相关者应当在PPP模式下的水利工程项目实施过程中承担一定的经营风险。在水利工程PPP项目实施的各个环节中，均存在着一定的风险，而利益相关者所承担的风险大小与其在项目实施过程中的资本专用性高低紧密相关。
（3）利益相关者应当与PPP模式下的水利工程项目风险管理这一活动有直接或者间接的关联。只有这样，才能够满足其成为利益相关者的要求。
由此，结合水利工程项目的特点，可以对PPP模式下水利工程项目实施过程中所存在的利益相关者进行划分：直接利益相关者和间接利益相关者。其中，直接利益相关者与水利工程PPP项目有着紧密的利害联系，有可能会对项目的成败产生直接影响，具体包括政府、社会资本方、承包方和分包商、专业运营商等；间接利益相关者则与PPP模式下的水利工程项目形成一定的隐性或显性关系，承担一定的风险，当其利益没有得到满足或者遭受损害时，可能会反应强烈，进而会影响到水利工程项目的正常实施。间接利益相关者包括保险机构、咨询机构、社会公众等。不管是直接利益相关者还是间接利益相关者，其对水利工程PPP项目的顺利实施都会产生影响。
三、PPP模式下水利工程目实施风险因素识别
在确定了PPP模式下水利工程项目利益相关者的基础上，可以逐步剖析具体的风险因素及风险归责对象，虽然不同的的利益相关者存在着直接和间接的差异，但是他们之间也存在着一定的关联，例如：对于社会资本方、承包方、供应商而言，其与水利工程PPP项目本身之间存在着一定的合同关系，因此都可归结为项目方面的原因。
1.分解分析法在PPP模式下水利工程项目风险识别中的运用
为确保水利工程PPP项目风险因素识别的有效开展，有必要结合工程项目的特点，选择合理的风险识别方法。常用的识别方法包括专家调查法、分解分析法、流程图法等，这些方法都有其各自的特点和最佳使用范围。分解分析法作为一种能将复杂事务分解为简单的、容易被识别的一种方法，能够较为全面、系统地剖析事物本身及内在变化发展规律，进而能有效保证风险因素识别的全面性、合理性。运用分解分析法进行水利工程PPP项目实施风险因素识别的总体流程如下：
（1）政府作为水利工程PPP项目的发起人和监管部门，一方面拥有宏观管理的权利；另一方面则在项目实施过程中与社会资本方签订合同，授权社会资本或项目公司负责项目的实施。因此，不管在宏观方面还是微观方面，政府与PPP项目都有着密切的关联。
（2）水利工程PPP项目很大程度上是通过社会资本的市场化运作实施的，因此也面临着来自市场的风险和压力。因此，需要对PPP项目的市场风险因素进行识别分析。
（3）作为具体的水利工程PPP项目，其本身具有一定的特点，在项目实施过程中面临着诸多的不确定性，包括人员组织、材料供应、费用支付等。因此，有必要对PPP项目面临的项目风险进行识别分析。
2.PPP模式下水利工程项目实施风险因素识别分析
（1）政府风险的识别
政府的行为主要体现在PPP政策的制定和执行、政府的信用、法律体系、政府决策等方面。因此，对政府行为进行进一步剖析，可以发现，在水利工程PPP项目实施过程中，政府风险应当体现在两个方面：一是政府发挥宏观管理的风险；二是政府作为具体水利工程项目实施者的风险。
①政府信用风险。主要是政府主要领导成员变更后，对上一届政府所做出的承诺是否能够继续履行。
②政府干预风险。水利工程项目一般具有公益性，政府一般都会投资参与PPP项目中，由于政府对控制公益性项目的所有权较为重视，因此可能会对项目的实施进行一定的干预。
③政府公有化风险。如果宏观政策发生变化，则有可能会让社会资本方退出。
④官员寻租风险。由于政府决策流程的不透明和政策执行的局限性，官员个人的主观意志会对项目的实施产生重要影响，提升了官员的寻租风险。
⑤政府决策风险。政府可能会由于准备不充分或者信息不对称，导致决策过程存在着过程冗长或决策不规范的风险。
⑥政府审批风险。水利工程PPP项目的审批环节涉及较多部门，这就导致项目实施过程中面临着一定的审批风险。
⑦法律变更风险。项目实施過程中，如果法律条款出现变更，则有可能导致项目合同条款产生冲突。
⑧法律及监管体系不完善风险。如果当前PPP项目相关法律不完善或者效力等级低，则有可能会对PPP项目的具体运作产生影响。
⑨税收调整风险。税收政策的变更有可能会对PPP项目的具体运作产生影响，进而影响项目的顺利开展。
⑩唯一性风险。如果同一区域内批准或实施另一同类性质的项目，则会对该项目的经营收入产生影响。
？社会资本合作者招标风险。社会资本方在水利工程PPP项目中具有十分重要的作用，如果在社会资本合作者招标的过程中缺乏必要的公正性，则有可能会对项目的目标实现带来影响。
？费用支付风险。水利工程项目都具有公益性，因此，其付费机制一般是可行性缺口补助的方式，政府如果在经济补助方面不能按照约定条款执行，则有可能对项目的顺利实施产生影响。
（2）市场风险的识别
水利工程PPP项目很大程度上是通过社会资本的市场化运作实施的，而稳定的市场环境有助于项目顺利开展，市场宏观环境和微观政策的变化也必然使得PPP项目面临着来自市场的风险和压力。
①市场需求变化风险。市场需求的变化，可能会对水利工程PPP项目的顺利实施产生影响。
②利率风险。市场经济条件下，市场环境的变动，中央政府则会通过利率的调控来调整宏观经济的发展。
③外汇风险。PPP项目可能会涉及到境外融资，因此会受到外汇风险影响。
④通货膨胀风险。受经济环境的影响，市场出现的通货膨胀会对水利工程PPP项目的预期收益情况产生影响。
（3）项目风险的识别
作为具体的水利工程PPP项目，项目层次的风险主要针对建设项目本身而言，也是不同的利益相关者最直接的风险冲突点，包括项目的组织协调、现场管理、质量控制、环境保护以及公众的态度等方面。
①社会资本能力风险。水利工程PPP项目实施过程中，社会资本方作为项目的直接参与者，其自身的融资能力、建设管理能力都会对项目的实施产生影响。
②自然环境风险。水利工程项目所处的自然环境一般较为复杂，地质条件、地形条件、水文环境等都会对项目的实施产生影响。
③战争风险。一旦发生战争，则可能会导致项目的失败。
④施工风险。在项目实施过程中，施工方如果不能很好的完成工程建设任务，则会对项目既定目标的实现产生不利影响。
⑤材料及设备供应风险。在项目实施过程中，材料及设备供应若不能满足工程建设需求，则会对项目的顺利开展产生影响。
⑥运营风险。社会资本方投入项目的运营管理能力情况，会对项目产生影响。
⑦环保风险。随着人们环保意识的不断增强，水利工程PPP项目所带来的环境问题有可能会影响到项目的顺利实施。
⑧项目财务监管风险。PPP模式下，水利工程项目必然会面临着融资的问题，相关融资方对于项目财务的有效监管是项目顺利完成的保障。
⑨项目预期主观风险。在项目决策过程中，政府部门或社会资本方如果对项目的预期过于乐观，而在实施过程中又面临着诸多的不确定性，则有可能导致项目预先准备不足，影响项目的顺利实施。
⑩项目组织协调风险。社会资本面对诸多的参与方，能否组织协调各方关系，充分调动各方积极性，关系到项目既定目标的顺利实现。
？公众态度风险。由于水利工程项目的建设可能会对当地及周边环境带来一定影响，因此，社会公众对于项目建设态度也会影响到项目的实施。
3.？PPP模式下水利工程项目实施风险清单
建立PPP模式下水利工程项目实施风险清单是项目风险管理的基础，也是风险评估和风险应对的起点。根据上述的分析，PPP模式下水利工程项目所面临的风险主要有政府风险、市场风险和项目风险三大类，并在此基础上识别分析了具体的风险因素点，从而构建形成PPP模式下水利工程项目实施风险清单，具体如右表。
四、小结与展望
本文在对PPP模式下水利工程项目利益相关者分析的基础上，运用分解分析法，识别了PPP模式下水利工程项目实施风险因素，包括政府风险、市场风险和项目风险，每一类风险都会涉及具体的风险因素，并在此基础上构建了PPP模式下水利工程项目实施风险清单，为PPP项目风险评估及建立风险应对机制提供了有效的支撑。
但是，我们还应看到，由于水利工程PPP项目实施过程中所面临的不确定因素较多，而且随着环境的变化，风险因素也可能会跟着发生变化。正确而充分的识别风险是风险管理的基础，因此，有必要对项目实施风险清单进行全面管理，从而促进水利工程PPP项目顺利实现既定目标。
参考文献：
[1] 王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）[M].北京：清华大学出版社，2008：89-114.
[2] 李丽，丰景春，钟云，薛松.全生命周期视角下的PPP项目风险识别[J].工程管理学报，2016.30（1）：54-59.
[3] 崔彩云，李会连，卫赵斌.基础设施PPP项目风险识别与分担研究[J].价值工程，2017，（06）：245-247.
[4] 李虹，黄丹林.PPP项目风险管理研究综述[J].建筑经济，2014，（6）：37-41.
[5] 林萍.利益相关者理论综述[J].闽江学院学报，2009，30（1）：54-58.
作者简介：
王成（1985—），男，江苏徐州人，经济师，硕士研究生，研究方向：水利投融资管理、水利政府采购。