【摘要】目前，我国基层政府的形象不容乐观，而改善基层政府的形象就必须构建社会主义和谐社会的民主法治政府，建立新型的政府治理架构，加强政府在公共关系方面的建设，促进社会主义和谐社会建设。
【关键词】基层政府；形象治理；公共关系
政府形象是公众对政府行为及政府人员的总体评价，随着社会主义市场经济的发展和政治民主化进程的加快，公众对政府的要求越来越高，政府形象成为衡量政府绩效的一项重要标准，而我国基层政府形象建设相对落后，基层政府形象建设已成为一项新的重要课题。
一、基层政府的形象不容乐观
近年来，中央政府在发展经济、提高综合国力、提高人们生活水平、整治腐败、免除农业税、西部开发、新农村建设、安置下岗职工、抗御特大灾害等方面都取得了显著的成绩，自身的形象日益提升。胡锦涛、朱镕基、温家宝等主要国家领导人的亲民形象和务实作风受到人民的爱戴，也使中央政府的形象增添了许多亲和力。根据美国权威调查机构的一项调查显示，中国的国际形象排名在2005年超过美国，近两年这种优势进一步拉大，说明我国的国际形象也在日益改善。与此形成鲜明对比的是，我基层政府的形象却呈下降趋势。中国社会科学院社会学所主持的社会调查显示，公众对中央政府接近很信任，其次是法官和警察，对基层政府的信任仅位居第三。[1]根据最新的网络调查统计，43.7%的人认为政府官员“杀一半会漏网一大半，全杀了会冤枉一小半”；52%的人认为县、乡两级是最腐败的一级政府；98%的人认为基层政府官员与当地黑社会组织有牵连。[2]
在现实生活中，集体上访、暴力抗法等现象屡见不鲜，一些群众之所以采取这些“过激行为”，很多是认为基层政府没有维护好他们的切身利益，或者是侵犯了他们的权益。而在类似“嘉禾拆迁事件”、“安徽池州事件”等突发群体性事件中，大部分群众并没有直接利益诉求，而是借机宣泄长期积累的不满情绪。这些现象都
暴露出公众对基层政府的不信任和隐藏的对立情绪，种种迹象都表明我国基层政府的形象不容乐观。
二、造成基层政府形象下降的原因分析
（一）基层政府的自身原因
1．部分政府官员的贪腐影响了基层政府的形象。对于高官的贪腐，普通公众更多的是感到震惊和气愤，但一般不会直接影响到个人利益。而在基层官员的贪腐案件中，公众可能就是贪腐的受害者、见证人或行贿人，他们对基层贪腐认识更加深刻，受到的伤害更加直接，对基层的贪腐也更加痛恨。
2．暴力行政严重破坏了基层政府的形象。随着社会和经济的发展，基层政府在农村税费收缴、计生育、征地和房屋拆迁、城市管理和城管执法、公民上访等领域与群众的冲突越来越多，有的基层政府工作方法简单，作风粗暴，随意出动警力镇压“闹事”群众，这不仅是对普通百姓人身、财产的伤害，更是败坏了党风和社会风气，损害了党群、干群关系，严重损害了党和政府的形象。
3. 长期以来我们偏重于经济发展而忽视了民生和社会建设，重硬指标轻软指标，这些都导致政府形象受到伤害。根据中国社会科学院的调查显示，2006年我国的GDP增长速度超过9％，而城乡居民的生活幸福感比上年下降了5个百分点。这反映了经济发展与民生感受之间存在着某种程度的不同步和不协调。如果不能切实的解决诸如房价上涨、医疗费虚高、教育高昂等人民群众最关心、最直接、最现实利益问题，政府的形象也将缺乏足够的亲和力。
4．基层政府忽视了自身的形象建设。现在中央和省市政府对公共关系、形象建设都已经得到了高度重视，但作为与公众直接接触和紧密联系的县、乡两级基层政府，在公共关系建设方面认识不够、重视不够、建设不够，有些基层政府下大力气建设的“形象工程”反而破坏了政府的形象。
（二）公众的心理因素
1．公众“距离产生美”的心理。对于中央政府，只要大政方针正确，普通公众容易因距离而产生美，在一些突发性群体事件中，即使是“情绪失控”的群众也只是将矛头对准基层政府或相关部门，而没有直接攻击中央政府。由于基层政府与群众朝夕相处，知根知底，身份上没有差距，时空上没有距离，即使基层政府在某些方面并没有过错，公众也有底气对其评头论足，甚至将一些“无名火”撒在基层政府的头上。
2．公众对基层政府官员的不公正待遇。首先是不能正确看待基层官员的廉洁问题，上述调查中“杀一半会漏网一大半，全杀了会冤枉一小半”就是典型的偏激心理。其次是公众对基层官员素质的不合理要求，认为当官“只需要关系，不需要能力”，基层的政府官员“工作就是开会，协调就是喝醉，管理就是收费”。不可否认，级别越高其政府官员的素质相对是要高一些，基层官员也应该加强学习和修养，但基层官员的素质和修养是与其担任的工作和环境相适应的，高素质的人才并不一定能胜任或者适合基层的工作。公众这些挑剔的心态无疑会给基层政府的形象带来许多负面的影响。
（三）政府行政体制上的深层原因
1．立法决策易而执行难。制定出好的法律、政策、政令是相对简单的，至少在公众看来，纸面的规定是比较好的。而执行相对困难，公众会认为上级的政策之所以没有收到预期效果，是因为基层政府执行不力。公众会认为，上面的经是好的，只是基层政府没有念好经，或者故意念歪经。[1]
2．传统的层级管理使执行的成本主要由基层政府承担。这就是人们所说的“中央请客，地方埋单”。通常情况下中央政府只管出政策，并不提供执行政策所需要的资源，尤其是资金。比如，上级政府颁布一项政策说，符合某个条件的人群应当涨工资。但这笔钱中央政府并不出，而由基层政府自行筹集。公众看到中央政府的政策，形成了要涨工资的预期。但有些基层政府可能筹集不到这笔钱，公众自然归罪于基层政府。其实这种现象在相当程度上难以避免。当一项政策从中央政府执行原则性政策，到省市政府执行细则性政策，再由区县或者乡镇、街道政府，牵涉到四五级政府，任何一个环节都可能出问题，但公众又如何能够分辨清楚？于是公众就很自然怪罪于基层政府的腐败和无能。
3．传统的“人治政府”导致的基层政府责、权的不确定性。目前我国基本上还是“人治政府”。几千年的封建专制统治，在人们的思想上打下了深刻的烙印，影响极深。解放后又没有进行彻底的批判，相反又建立了计划经济体制，继续实行人治，所以人治思想在广大干部思想中的影响是根深蒂固的。“人治”所导致的权利上的随意性，容易引发政府官员的腐败和权利滥用，“人治”所带来的责任义务不明确性导致政府背负过多的包袱和社会后果。[3]比如某县领导在沿海考察后认为某个项目赚钱，立即由县财政出资办了一个小厂，两年后厂子倒闭，大部分职工下岗，而部分有关系的工人则调入政府机关。我们可以看出，办玻璃厂失败的根源是政府职能的错位，但这个失败所带来的负面影响全部由基层政府承担，如政府决策和管理的失策、国有资产的流失、下岗职工对政府的抱怨、社会不公平影响了政府的信誉等。
三、改善基层政府形象，促进和谐社会建设
（一）构建社会主义和谐社会的民主法治政府
1．干部的任免、考核要更多的体现民意。历来考察干部的成绩都是重“官声”轻民意，往往都是干部选干部，而在干部考核中存在的由上级或少数人说了算，干好干坏、干与不干一个样等弊端，2008年3月，南京16名候选人公开在电视上“竞选”4个政府部门“一把手”职位，此举被认为是中国官员选拔民主进程中的标志性事件。如果能在基层更多的实行“公推公选”、“直选干部”，将有利于调动群众参政议政的热情，改善党群干群关系，从而提高政府的工作效率和民主形象。
2．基层政府要依法行政，促进政府部门由习惯于行政命令到学会依法管理的转变。目前我国80%的法律、90%的地方性法规和所有的行政法规都要由基层政府或部门来执行。积极推进依法行政，规范行政行为，将有力地提升基层政府公正、公平的良好形象。
3．依法规范政府职能，进一步推进政府职能从管理型向服务型转变，深化行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能，加快非政府职能向社会和市场的转移，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
（二）构建社会主义和谐社会的政府治理架构
中国历来实行的都是层级管理，基层政府在权利和义务、制定与执行上一直处于不对等状态，基层政府背负了过多的义务和责任，要改变这种状况就必须对现有的政府治理架构进行改革。近几年工商、税务、国土、环保、纪检、技监、气象、供电、烟草等部门不断被上级直管，越来越多的部门从基层政府中“独立”了出去，不少人认为垂直管理可以减轻基层政府的管理跨度和难度，有利于提高基层政府的精简、高效形象。假如全面实施这种垂直管理，就意味着一项政府活动各级政府设立对口部门，而统一服从中央政府相关部门的垂直领导，那实际上就等于计划经济时代的“条条”，将会把地方政府拆得七零八落，甚至取消了地方政府，如果由中央政府直接管理全国所有地方最细微的事务，根本不可行。
因此，重新设计政府架构必须摆脱条条框框的思维方式，就事务本身直接进行分工，走向复合架构模式。在涉及公民人身自由与基本权利之保障、涉及全国统一大市场的公平秩序之维护等方面的事务，应划归中央政府权限范围，中央政府不仅对其立法、决策，同时也借助于自己的执行体系直接执行，如环保、国土、审计、质量监督、食品药品监管、统计等部门。在涉及经济、民生、市场等发展性事物应划归省级政府权限范围，如工商、税务、纪检、气象、供电、烟草等部门，划归省、县政府的事务，也是各自同时承担立法、决策、执行等所有环节的权力与责任。其他日常事物，特别是与公众联系密切的部门，例如卫生、教育、民政、信访、商务、交通等依然由基层政府管辖，只有这样才能明晰各管理层级的分工和权限，推进政府行政行为的有序进行。
（三）构建社会主义和谐社会的政府公共关系
1．树立和强化公共关系意识。首先，各级公务员要转变观念，不断强化公共关系意识，要充分认识自身形象是政府整体形象的一部分，要以自己的行动来体现人民政府为人民的本质。其次要加强公务员的素质教育，使公务员切实做到一切为社会公众服务，一切为经济建设服务，密切政府与公众之间的联系，架起政府与社会公众之间的桥梁。
2．构建政府公共危机管理机制，建构起有效的危机管理系统，包括危机管理的部门、危机组织体系、危机管理信息系统、危机保障系统、危机决策系统、灾难和危机的专项基金。基层政府应针对自身的实际情况，有针对性地制定相关的危机应急方案，做到从容应对，防患未然，有备无患。
3．实行政务公开，争取公众的理解、信任和支持，可有效地消除人民群众对政府的不满情绪，提升政府的形象。实行政务公开应采取的措施包括：一是要增强政府工作程序、工作内容的透明度，更要注意政府工作人员有关情况的公开化。应尽可能向社会公众介绍担任要职的政府工作人员的情况、背景、收入、家庭、政绩等，让公众产生亲近感，融洽关系，为工作的开展奠定良好的基础；二是要建立和完善政府发言人制度、实行例行的政府新闻发布制度和遇有重大议题，举行专门记者招待会或安排权威媒体深度专访的制度；三是加快电子政务建设，推进政府上网工程和设立政府公告栏，提高政府政务公开的效果；四是要发挥新闻媒体在政府公共关系中的作用，加大传播力度，借助各种大众传播媒介，把政府的大政方针、计划方案、各项业绩、存在困难、某些失误等各方面情况告知公众，并取得他们的理解、肯定、谅解，进而使公众的态度和言行朝着有利于政府管理目标实现的方向转变。
总之，基层政府的形象差异绝不是一个外部形象的问题，而政府的治理结构、治理方向、治理方式才是深层问题。当然，解决好了这些深层问题，也不仅仅是改善了政府的形象，最重要的是降低了政策运行成本，提高了政府绩效，促进了社会和谐，是实现和谐社会必不可少的因素。
【参考文献】
[1]西山红叶．地方政府形象当如何刷新[N]．南方周末，2007-07-05．
[2]中国政府形象调查．http://www．1diaocha．com/vipgetv
ote.asp?testid=153.
[3]陈瑞生，等．中国改革全书[M]．大连出版社，1992．
【作者简介】陈伟一（1973- ），男，湖南衡阳人，湖南省衡南县委党校讲师，研究方向：法律、社会管理。