摘要：本研究运用自愿性、强制性和混合型政策工具三分的框架，系统分析国家以及各省中长期教育改革和发展规划纲要中义务教育政策工具的运用状况。研究发现，我国义务教育政策工具运用不足的问题尤为突出：强制性工具仍以规制为主，虽逐渐引入命令性和权威性工具，但并未充分运用；混合型工具的使用始终比较单一，主要集中于鼓励号召、直接补助等；自愿性工具中虽然家庭與社区、自愿性组织、市场、自我管理與服务在总体上均有涉及，但运用频次较低。
关键词：义务教育；政策工具；教育政策；中长期教育改革和发展规划纲要；文本分析
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2011)05-0009-05
一、引言
本文的研究对象是我国以及各省《中长期教育改革和发展规划纲要》中义务教育改革與发展的政策工具。义务教育由我国依法统一实施，所有适龄少年儿童必须接受，具有强制性、免费性和普及性，是教育工作的重中之重。自1985年教育体制改革以来，我国很多学者以义务教育政策为研究对象，做了大量的理论與实践探讨，研讨的主题涉及义务教育政策的性质探究、义务教育均等化、义务教育财政政策研究、流动人口子女义务教育政策研究、义务教育政策执行與效果评估等。
20世纪80年代以来，政策工具的研究在国外特别是欧美开始流行，研究主要集中于政策工具特质和类型研究、政策工具选择标准和影响因素研究、政策工具对政策运作和政策成效的影响研究、政策工具绩效评估研究等主题。政策工具研究在本世纪初才逐渐被国内学者所重视，并将国外的研究成果逐步介绍到国内。当前，国内研究大多局限于对西方公共政策工具的梳理并根据我国实际进行改进，实证化與系统化的研究还较为缺乏。
本文旨在以豪利特與拉米什(Howlett＆Ramesh)对政策工具的三分法为基础，运用自愿性、强制性和混合型政策工具三分的框架，研究国家以及各省《中长期教育改革和发展规划纲要》中义务教育政策工具的运用情况及其存在的问题，并为新形势下推进义务教育改革與发展的政策工具规划提出对策性建议。
二、政策工具类型的理论探讨與选择
政策工具是联结政策目标和政策执行最重要的环节，恰当的工具选择对于公共政策的成功有着重要作用。很多学者都对政策工具做过分类。麦克唐奈和埃尔莫尔(McDonnell&Elmore)根据工具所获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和制度变迁工具。林德和彼得斯(Linder＆Peters)把政策工具划分为命令、财政补助、管制、劝诫、权威、契约等。德林與菲德(Doern&Phidd)依合法强制程度将政策工具分为五大类，分别为私人行为、规劝、支出、管制、公共所有，并假定工具间是可替代的。施奈德與英格拉姆(schneider＆Ingrain)则将政策工具划分为以下五种类型：权威型工具、诱因型工具、能力型工具、象征及劝说型工具、学习型工具。豪利特與拉米什根据政府介入公共物品與服务提供的程度把政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类。
本文选取豪利特與拉米什对政策工具的三分法为分析框架，一是因为其分类依据为政府介入公共物品與服务提供的程度，这正與义务教育的公共物品属性相契合；二是因为政策工具三分法相对完善，其分类已较为细化、精确，更利于具体分析义务教育政策。在豪利特與拉米什的政策工具三分法的基础上，综合国内外相关学者的研究，本文对政策工具的界定與分类如下：
自愿性政策工具是指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，在自愿的基础上解决公共问题的手段、途径和方法。自愿性工具包括家庭與社区、自愿性组织和自愿性服务、市场和市场自由化、自我管理和服务。
强制性政策工具也被称为直接政策工具，它借助于国家或政府的权威及强制力，迫使目标群体及个人采取或不采取某种行为，以此来实施公共政策、解决社会公共问题。强制性工具包括规制(体系建设和调整、机构设置、设定和调整标准、禁止、法规、许可证和执照、建立和调整规则、法令、检查检验、特许、监督、处罚、考核、裁决、制裁)，公共企业，直接提供(直接生产、直接服务、直接管理、公共财政支出、政府购买、转移支付)，命令性和权威性工具(政府机构改革、政府机构能力建构、政府间协定、政策试验、指示指导、计划、命令执行、强制保险)。
混合型政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。混合型工具在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，还可以不同程度地介入非政府部门的决策过程。混合型工具包括信息與倡导(建设舆论工具、学习教育、舆论宣传、鼓励号召、象征、信息公布、示范、信息公开、呼吁、劝诫)，补贴(直接补助、补贴限制、税收优惠、生产补贴、消费补贴、财政奖励、赠款、实物奖励、票券、利率优惠、政府贷款)，产权拍卖(政府出售、服务权拍卖、排污权拍卖、生产权拍卖)，税收和用户收费(使用者收费、社会保险金、消费税、生产税、营业税、个人所得税)，契约(公私合作、服务外包)，诱因型工具(社会声誉、权力下放、利益留存、信任、程序简化)。
三、国家层面义务教育改革與发展的政策工具
2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)是我国第一个中长期教育改革和发展规划纲要，其内容分类最全、涉及面最广，标志着我国教育体制改革进入一个新的阶段。與之前颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)、《中国教育改革和发展纲要》(1993)、《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999)相比，义务教育方面的政策工具使用数量并没有明显变化，但在政策工具类别的选择上略有不同，主要表现在：从政策工具运用的种类和数量来看，强制性工具占主导地位，自愿性工具和混合型工具较少。从三类政策工具的使用情况来看，自愿性工具数量有所增加，从最初单一的市场工具扩展到自我管理、家庭與社区；强制性工具的使用呈现多样性，从规制性工具为主逐渐延伸到命令性和权威性工具，其中运用最广泛的六种是：建立和调整规则、命令执行、公共财政支出、指示指导、禁止、政府间协定；混合型工具的运用较为单一，主要是鼓励号召與直接补助(见表1)。
具体而言，《纲要》中义务教育政策工具的运用有以下特点：
(一)强制性工具占据主导地位
在强制性工具中，运用较多的是建立和调整规则、命令执行、指示指导、禁止。
首先，通过体制和规则的建立来提高、监督、检验义务教育的发展與质量，如建立健全义务教育均衡发展保障机制、建立学生课业负担监测和公告制度、建立国家义务教育质量基本标准和监测制度等。
其次，运用“命令执行”和“指示指导”工具，敦促
具体政策、标准的实施，并指明具体的工作任务與发展方向，如严格执行义务教育国家课程标准、教师资格标准以及加快农村寄宿制学校建设、优先满足留守儿童住宿需求等。
第三，运用“禁止”工具。如为了实现素质教育、减轻应试教育对学生以及老师的压力，《纲要》明确规定：不能以各种等级考试和竞赛成绩作为升学标准，不能提高课程难度，不得以升学率对地区和学校进行排名，不得下达升学指标等。
(二)自愿性工具和混合型工具为辅
自愿性工具强化市场、家庭和社区的作用，如在保障适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下，发展民办教育，提供选择机会；发挥家庭教育在儿童少年成长过程中的重要作用。混合型工具主要运用鼓励号召，如鼓励发达地区支援欠发达地区等。
四、省级层面义务教育改革與发展的政策工具
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》出台之后，各省也相继颁布了省级层面的《中长期教育改革和发展规划纲要》。总体而言，在各省的《纲要》中，政策工具运用的范围较为广泛，自愿性、强制性、混合型工具均有涉及；运用的工具种类相对集中。具体而言，各个省份实际的政策工具运用也存在差异。本文根据各省发展情况的不同，沿用我国东部、中部、西部的划分，分析并比较东、中、西部各省《纲要》中的义务教育改革與发展政策。
总体而言，我国东、中、西部各省的义务教育改革與发展的政策工具具有一定的相似性，如均以强制性工具为主导，但整体的运用并非均质，而是存在明显的地域差异。在自愿性工具的运用上，东部运用的种类和数量都较为丰富，如运用市场、自我管理和服务等；中部运用不多，主要是市场工具；西部运用较少，部分省份基本没有涉及。在强制性工具的运用上，东部在运用一些常规性工具的同时，注重应用政策试验等新型工具进行政策探索；中部和西部则主要运用规制、命令性和权威性工具加强义务教育体制机制建设，并强化政府的指示指导與命令执行。在混合型工具的运用上，东部综合运用鼓励号召、示范、直接补助、社会声誉等工具，中、西部则较为单一，中部主要运用鼓励号召與舆论宣传，西部则运用了直接补贴與鼓励号召(见表2)。
(一)东部地区义务教育改革與发展的政策工具
我国东部地区涵盖了京、津、沪、苏、浙、粤、闽、琼、黑、吉、辽、鲁，这九省三市地理位置优越，经济和社会发展水平优于中部和西部，义务教育发展水平也处于全国的前列。东部省份已基本完成“普九”的任务，其义务教育现阶段的发展目标被明确界定为“均衡发展”，在教育公平的三个层次——起点公平、过程公平、结果公平中，更注重结果公平。这在东部各省的《中长期教育改革和发展规划纲要》中体现得比较明显。例如，北京、江苏明确提出要推动义务教育优质均衡发展；上海则旨在让所有孩子获得公平及高质量的义务教育；浙江则力图实现义务教育高水平均衡发展。
东部地区省级《中长期教育改革和发展规划纲要》中，义务教育政策工具的运用主要有以下特点：
1、自愿性工具运用数量较多、种类丰富，但仍处于辅助地位
对于学校而言，主要运用自我管理和服务，加强其自主性，促进其主动发展和持续提高；同时，运用市场工具，在政府举办为主、保障适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下，引入社会力量办学为补充，发展民办教育，提供选择机会。
2、强制性工具占主导地位
强制性工具占主导地位，在运用常规性强制工具的同时，探索并扩展了新的领域。其中，建立和调整规则运用最为广泛，主要涉及建立健全义务教育均衡发展保障机制、建立和落实义务教育学校教师與校长流动机制等；一些常规性的强制性工具也被广泛运用，如体系建设和调整、监督、禁止、公共财政支出、转移支付、指示指导、计划、命令执行等；此外，也尝试了一些新的强制性工具，如运用政策试验，积极推进学区化管理、学校联盟、名校办分校、学校托管、优质管理输出、教师特派等办学形式和管理机制的创新试点。
3、混合型工具应用广泛
从义务教育优质、均衡发展的目标出发，运用鼓励号召工具，鼓励优秀教师到偏远农村学校支教，鼓励有条件的地区开展小班化教学，鼓励和支持采取合并、一校多区或集团办学等形式改革办学模式；同时，运用示范工具，大力推进义务教育均衡发展示范区建设；此外，也运用了直接补助、社会声誉等工具来推进义务教育的发展。
(二)中部地区义务教育改革與发展的政策工具
我国中部地区包括蒙、冀、晋、皖、赣、湘、鄂、豫，位于东部和西部交接地带，不论是经济发展还是义务教育水平，都具有明显的折中與过渡色彩。就义务教育政策的任务而言，东部地区着重于“均衡”，西部地区着重于“巩固提高”，而中部地区则体现了“巩固提高”到“均衡”的中间状态，更注重过程公平。这在中部各省的《中长期教育改革和发展规划纲要》中体现得比较明显：河北强调巩固发展，同时兼重均衡；山西则力图高质量普及九年义务教育。
中部地区省级《中长期教育改革和发展规划纲要》中，义务教育政策工具的运用主要有以下特点：
1、自愿性工具运用不多
自愿性工具运用不多，主要涉及市场工具，家庭和社区、自我管理和服务基本未被运用。其中，主要的政策内容是运用市场工具，在政府的主导下，发展民办教育。
2、强制性工具占主导地位
一方面，作为人口的主要流出地，政府运用建立和调整规则等工具，建立农村留守儿童关爱服务体系，同时建立健全政府主导、社会参與的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制；另一方面，作为由“巩固提高”到“均衡”过渡地区，在推进义务教育学校标准化建设、实施动态监测和定期公告、巩固提高义务教育水平的同时，也注重建立健全均衡发展机制。以安徽省为例，其强制性工具涉及较多，主要包括：(1)体系建立和调整，如健全留守儿童关爱和服务体系；(2)建立和调整规则，如完善控制学生辍学和动员辍学学生复学机制、建立城乡一体化义务教育发展机制等；(3)指示指导，如坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育；(4)命令执行，如严格执行课程方案、严格执行义务教育课程标准；(5)禁止，如坚决杜绝企业招用或者变相招用未完成九年义务教育的儿童少年，坚决制止一些地方实际存在的以升学率对县(市、区)、学校进行排名和下达升学指标的做法等；(6)转移支付，如加大对革命老区、贫困地区义务教育的财政转移支付力度。
3、混合型工具运用较多
混合型工具运用较多，主要集中于鼓励号召、舆论宣传。例如，鼓励有条件的市县率先实现区域内义务教育均衡发展，鼓励发达地区对口支援欠发达地区；正确引导社会舆论，树立正确的教育观念。
(三)西部地区义务教育改革與发展的政策工具
我国西部地区包括渝、川、滇、黔、新、藏、陕、甘、宁、青、桂，面积辽阔，经济欠发达，义务教育发展水平较低。西部省份义务教育发展的首要任务仍是巩固與提高，更注重起点公平，即教育机会平等與保障。例如，在西部各省的《中长期教育改革和发展规划纲要》中，广西、西藏提出巩固发展义务教育；甘肃、四川则旨在巩固提高义务教育水平。
西部地区省级《中长期教育改革和发展规划纲要》中，义务教育政策工具的运用主要有以下特点：
1、自愿性工具运用较少，部分省份基本没有涉及
在运用了自愿性工具的西部省份中，主要应用的工具是市场、家庭與社区、自愿性组织，如在保障适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下，发展民办教育；在牧区等交通不便的地区，发挥家庭的教育作用；同时发展留守儿童托管服务中心等公益性组织。
2、强制性工具占主导地位，且实际运用中以传统、常规性的规制工具为主
建立和调整规则的运用最为广泛，如建立城乡一体化的义务教育发展机制、健全控制学生辍学和动员辍学学生复学机制、完善进城务工人员子女接受义务教育工作机制和保障机制、完善城乡义务教育经费保障机制等，旨在巩固和提高义务教育水平。此外，指示指导、命令执行等凸显政府行政能力的政策工具的运用也较为广泛。以四川省为例，其运用的强制性工具包括：(1)建立和调整规则，如建立健全政府主导、社会参與的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制、建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜；(2)指示指导，如坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育；(3)转移支付，如加大对民族地区、革命老区、贫困地区义务教育的转移支付力度；(4)政府间协定，如建立健全省内发达地区與欠发达地区教育对口支援工作机制；(5)禁止，如不得以任何形式下达升学指标，不得以升学率对地区和学校进行排名奖惩。
3、混合型工具作为强制性工具的补充，二者相辅相成
实际中最常用到的是直接补贴和鼓励号召，如对低收入和特殊困难家庭学生实施资助；鼓励和支持有条件的地方率先实现教育现代化。
五、结论與政策建议
通过从纵向上对我国1985年以来教育体制改革的政策文本中义务教育政策工具的分析以及从横向上对省级《中长期教育改革和发展规划纲要》中政策工具的东、中、西比较，研究发现：我国义务教育政策工具运用不足的问题尤为突出。强制性工具仍以规制为主，虽逐渐引入命令性和权威性工具，但并未充分运用；混合型工具的使用始终比较单一，主要集中于鼓励号召、直接补助等；自愿性工具中虽然家庭與社区、自愿性组织、市场、自我管理與服务在总体上均有涉及，但运用频次较低。
目前，我国对义务教育的重视及投入程度不断提升，试点工作已分步展开，并提出了“2012年义务教育区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡”的目标。为了加快义务教育在新阶段的发展，政府运用政策工具时应注意以下几点：首先，扩大政策工具的运用范围，采取多种政策工具，更好地促进义务教育均衡发展；其次，分类规划、综合运用，发挥政策工具的互补性；第三，加强强制性政策工具执行力度，推动义务教育事业的法制化建设；第四，充分发挥自愿性工具的作用，在义务教育中引入市场、自愿性组织、家庭和社区等主体；第五，加强混合型政策工具中信息與劝诫、契约、诱因型工具的运用。
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