社会政策学科创建于19世纪后期。至20世纪后期，由于它的研究范式无法回答在经济全球化背景下如何保持和增进人类福利的问题，学科面临严峻的挑战。在回应挑战的努力中，学科观察和研究社会问题的角度和方式发生了重要变化：从单纯的政府决策向着多个社会主体共同决策转变；从再分配与消费取向向着生产和社会投资进入再分配领域转变。一个原本属于非生产性的学科正在走向生产性，显示了这个学科正在经历研究范式的演化。本文对这一过程进行了考察，在此基础上，就中国社会政策学科的建构提出了自己的意见。
关键词 社会政策 研究范式演化 中国社会政策学科构建
作者杨团，女，1949年生，中国社会科学院社会学研究所副研究员。
社会政策概念与社会政策学科的诞生是工业化时代的产物。1873年，德国一批经济学教授为研究处于市场经济初期德国的社会矛盾，发起成立了社会政策学会。第一个给社会政策下定义的是华格纳(Wagner Adelph)。他在1891年提出,社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题白秀雄：《社会福利行政》，三民书局，1981年，第93页。。20世纪四五十 年代，在欧洲各国解决工业化带来的社会问题的进程中，一门应用性学科——社 会政策学科形成了。经过半个世纪的发展，社会政策学科在欧洲已被广泛接受。欧洲的大学研究生院几乎都设有以其命名的系科以英国伦敦政治经济学院为例，社会政策的人才培养包括本科、硕士和博士。本科的专业类别有社会政策与行政、社会政策与政府、社会政策与社会心理学、社会政策与人口研究、社会政策与社会学；硕士生的培养包括政策形成分部、政策实施分部、社会政策与发展分部；对博士生的培养注重个人研究能力的积累和研究方法论的教学。，学科有自己的刊物和学会。近年来，讲究实用的美国人也开始关注社会政策制定与分析的有关理论，1999年，哈佛大学首次设立了社会政策的博士学位。
社会政策学是一门经济学与社会学的交叉学科。它发轫于经济学，方法论更多地依据经济学，但却与经济学的研究范式有明显区别，而它的价值观则更多地来自社会学。
从根本上说，社会政策学是应对社会问题的产物。由于不同时代人们面临不同的社会问题，它所研究的主要问题也在发生着变化。20世纪五六十年代，随着福利国家的建成，许多人认为意识形态的争论在西方国家已经终结，因此，社会政策需要研究的就是如何增进公民福利即政策的有效执行，这就形成了这门学科最初的社会行政传统，其主要代表者是英国著名的社会学家、社会政策研究的鼻祖马歇尔教授(T.H.Marshal)。20世纪70年代，由于社会福利政策对经济社会以及人们的价 值观产生了负面影响，人们开始对社会政策学科的理论基础和政治立场进行反思，其中的代表性人物是另一位社会政策研究大师、英国社会学家、现代福利国家理论创始人之一的蒂特姆斯(Richard.M.Titmuss)。蒂特姆斯的贡献之一，是揭示了价值选择在社会政策中的地位。他说：“我们所能做得到的，是更加清楚地揭示需要社会正视的价值抉择。如果我们将社会政策领域视为一个专门为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的领域，我们将不会发掘出有意义的问题。” T.H.Marshal,Commitment to Welfare, Allen and Unwin,London,1976. 他的这一观点为社会政策科学研究确立了价值观，即在以不同价值取向制定不同社会政策的政策制定者面前，要保持价值无涉的科学和客观的态度。此外，比之马歇尔，他对社会政策关涉客体的理解要宽泛得多。他在解释社会政策的需求时说：“我们关注的是对一系列社会需求以及在稀缺条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上称之为社会服务或社会福利制度。社会生活的这个复杂领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。” T.H.Marshal,Social Policy, Allen and Unwin,London,1974. 20世纪70年代中期以来，西方社会人口结构、全球经济结构和政治格局发生了重大变化，高 科技和信息技术的高速发展，加快了世界性竞争和大规模工业改组的进程，结构性、技术性失业迅速增长。尤其是呈不可逆转之势的对劳动力需求的明显减少，对某些社会群体如非熟练的青年职工、老年人和妇女产生了深刻而持久的影响，各种新形式的贫困和边缘化来势迅猛，并被加速进行的经济全球化带往世界各地。十分明显，工业化时代形成的社会政策价值理念和制度模式，无法应对这些新问题，社会政策学科面临严峻的挑战。于是，福利国家展开了有关社会政策价值观的激烈争论，人们对以往司空见惯的满足需求的基本方式——依赖政府的社会干预直接提供社会福利产品提出了质疑，与此同时，政策实施中以多元化的手段特别是引进市场机制推进社会政策目标实现的尝试在许多国家推开。
在这种背景下，社会政策学科的研究范式依照库恩(T.Kuhn)的观点，研究范式系指由一整套概念和假定所组成的看待世界、解答问题的基本方式。发生了深刻的变化——从单纯的政府决策向着多个社会主体共同决策转变；从再分配与消费取向向着生产和社会投资进入再分配领域转变。一个原本属于非生产性的学科正在走向生产性。
本文试图考察社会政策研究范式的演化，在此基础上，将对中国社会政策学科的建构提出自己的意见。
社会政策研究范式的演化
过去三十年间，国际学术界对于社会政策的解释发生了很大变化。20世纪60年代的主流意见还认为，社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策，包括社会保险、社会救济、住房、教育等等，即沿袭了社会行政的传统。到了80年代，社会政策被理解为“决定不同社会群体的资源、地位及权利的分配”。90年代以来，对于社会政策的解释进一步深化，从关注经济性资源分配发展到更加关注社会关系(地位及权利)的分配，认为正是社会关系的分配影响了社会部门(家庭、学校、社会福利、教育、社区等)与经济部门(市场)之间的关系；社会政策不仅属于政府的行为，还反映了不同社群在社会资源及社会关系方面的分配结果，左右社会政策产生不同结果的是社会、经济及政治部门的制度安排 王桌祺、Alan Walker：《西方社会政策理念与21世纪中国福利事业的发展》，张敏杰主编《中国的第二次革命》，商务印书馆，2001年，第283页。。这种变化反映了一个多世纪以来人们对社会政策认识的不断深化。总起来看，这种认识经历了三个阶段。
第一阶段大体上从19世纪末期到20世纪60年代。这是社会政策发轫的阶段，它起源于整个社会对于市场机制缺陷的认识。市场机制带来成千上万倍于前工业化社会的财富增长速度，同时，从资源占有到财富分配的巨大不公出现了，社会进步的成果被极少数人所垄断，占社会多数的工人阶级处于赤贫状态，无产阶级与资产阶级形成了阶级对立。有鉴于此，资产阶级的有识之士对本阶级发出警告：“财产越滚越大，一场雪崩就要发生，必须设法阻止它”，否则，“它将压扁你和你的子孙”。而阻止的办法，就是“分散它的速度一定要快于它的增长速度”James Allen Smith,The Evolving American Foundation, Philanthropy and the Nonprofit Sector Changing America, Indiana University Press，1999,p.37. 。他们认识到，如何合理地分散即分配财富，使得贫困者以及社会全体公民都能
得到不断增长的社会财富的一定份额，已成为直接关系社会安全的重大问题。于是，对于这一基本问题的思考和处理，导引出社会政策的理性概念和具体操作。其中，福利国家的制度功能及其背后的价值理念尤为令人关注。
第二阶段大约从20世纪70年代至20世纪末期。当政府机制取代市场机制直接进行社会财富的再分配后，新的机制缺陷显露了。于是，对政府机制缺陷进行反思并调整社会政策，成了第二阶段与第一阶段的分野。
对政府缺陷的认识，是随着社会政策的失效而展开的。从二战结束到60年代期间，经济持续增长支持了西方福利国家的高福利政策。但是自1973年起，高失业和高通胀并发，使得福利国家的高福利政策陷入困境。在这种情况下，自70年代下半叶起，新自由主义思潮席卷西方世界主要发达国家，其主要观点是由于国家权力太大，干预过多导致了政府失败。这种思潮 主张重新回到市场去。现实的压力使得这场学术革命很快演变为推动社会政策变革的政治运动，改革福利国家的政策，减少国家干预，削减政府开支和福利项目，加强市场竞争，将国有机构私有化一时成为大的趋势。
在这一阶段，社会政策学科的研究方法也在发生重要变化。不论在社会政策的理论基础——福利哲学的观念评价上，还是社会政策的实际内容——社会福利的各项应用性问 题的解 决 上，以及有关民意测验的作用和相关技术研究，都从主要体现政府意志逐渐朝向更准确地反映民意转化，这就为在第三阶段全球高度关注社会政策研究准备了条件。 第三阶段自20世纪末期开始，这是社会政策学科范式发生演化的阶段。前已述及，当代高科技、信息技术的迅速发展以及经济全球化，使得社会问题丛生。美国学者杰里米·里夫金说：“我们正在进入一个全球市场和自动化生产的新时代。通向接近无工人经济的道路已经在望。这条道路是通向安全的天堂还是可怕的地狱，这将取决于文明如何为紧跟着第三次工业革命而到来的后市场时代做准备。”杰里米·里夫金：《工作的终结——后市场时代的来临》，上海译文出版社，1998年，第240页。 面对新的社会问题，过去那种要么依赖政府，要么依赖市场的二元思维模式显然不适用了，需要重新审视社会政策的价值理念，吸取其他学科的营养，从而建构新的研究范式。
发展中国家在这一阶段也对社会政策理论做出了贡献。这主要体现为在这些国家中社会政策 与经济政策的自然融合上。由于发展中国家都是后发的农业国，如何帮助大量农村贫困人口脱贫成为社会发展的主要问题，社会政策也就与发展政策合为一体。在那里，在培育农村社区的基础上，力求实现扶贫方式从物质扶持为主向提高贫困人口获取资源能力为主的转变。而自下而上的参与式的发展模式、以人为中心的发展理念又推动着社会政策的改变，从而有利于 在扶贫领域中政府机制、社会机制与市场机制的有机结合。这些成果，受到了国际社会的广泛关注。下文将要讨论的社会投资论就是基于对发展中国家社会发展理论的总结。
在这一阶段，社会政策学科发生了以下的显著变化：
第一，有关贫困的研究深化了。
消除贫困是社会政策的根本目标，因而，对贫困的研究一直是社会政策学的基本内容。传统的概念以收入或资源占有量来界定贫困，而忽视考察造成贫困的非经济原因。相应的， 传统社会政策动用的主要 手段是经济再分配，常常无视不同贫困人群需求的差异，他们长期无法实现的社会参与的要求，以及各种非物质的能力剥夺对于造成他们收入贫困与能力贫困并存的复杂状态的作用。新的社会政策概念强调非 收入因素对人的福利的作用李秉勤、John G. Pinel：《能力、贫困、社会排斥及福利》，2002年(未发稿)。，深化了人们对于社会需求、社会机会的认识，力图从增权或能力提升、社会融入以及界定和度量贫困群体所获保障《西方社会政策理念与21世纪中国福利事业的发展》，第291页。 等新的视角进行考察。总之，这些理论使贫困的多元化特点、动态性和产生的复 杂性等深层问题被揭示出来，从而拓展了研究的空间。
第二，研究重点和主要关注的问题改变了。
传统社会政策研究中的社会资源序列是“收入、财产、安全、地位、权利等等”，其中，非经济资源的“地位、权利”的研究总是从属于经济资源即“收入、财产”的研究，而最新的变化是对社会关系(地位及权利)等非经济资源分配的研究构成了研究的重点。与此相关，在关于就业与社会排斥的研究中，受到关注的问题有：社会成员的地位与权利的社会性改变对于家庭、学校、社会福利和社区部门产生了什么影响，以及这些影响与市场经济关系变化的相互作用，物的使用者即人本身的感受，对与社会福利相关的人本身的研究，人的福利组合 ，等等，这表明在社会政策学科中，人的因素得到强调，作为社会政策深层建构的价值观已经发生了深刻的变化A.Walker, Social Policy, Social Administration and the Social Construction of Welfare, 1983. 。
第三，学科的领域拓展了，政策的手段增加了。
传统社会政策学科的特征是非生产性的，研究的视野基本上局限于社会福利领域，政策手段主要是对社会福利产品进行再分配，而当今社会政策学科的视野扩展了，有关人的一切福利组合，以及达到这种组合的条件和方式都受到关注，政策手段从单纯的再分配转变为同时考虑生产与投资。例如，美国学者梅哲利(Midgley)将源于发展中国家的社会发展理论应用于 欧美发达国家，提出了社会投资论的新的理论框架。其主要观点是：社会福利不应不计成本，要将成本效益方法论广泛应用于社会福利政策；要将人力资本投资的经济学研究成果用于社会福利政策，加强职业培训，同时通过减免税收、低息贷款等方式促进积极的生产就业；要促进社会资本的形成，强化社区内合作社会关系，改善社区环境，鼓励社区积累财产；鼓励低收入的人建立个人发展账户；加大对社会服务的投入；消除社会福利对象参与经济发展的障碍等等 张秀兰：《从欧美国家社会福利政策变化趋势谈我国社会福利的政策取向》，《第二届全国社会福利理论与政策研讨会》，武汉，2001年。。
第四，决策主体和行为主体由单一转向多元。
在传统模式下，社会政策的决策主体和行为主体均为政府，区别只在于中央政府决策，地方政府执行。新的模式将单一的由政府决策和支配福利转变为由政府、市场、家庭、非营利组织、社区等多元社会主体参与决策和实施。这里，福利多元主义为社会政策的决策主体和行为主体多元化提供了理论依据。这一理论认为，既然社会政策的目标是为了创造社会条件，实现人的福利组合，那么，在不同的福利组合层次，参与实现这一目标的社会机构和群体就都该拥有该层次社会政策决策主体的资格，即是否成为决策主体，不取决于机构本身的性质是政府还是非政府机构，而取决于权利与其责任和利益是否统一。同理，社会福利政策框架中的行为主体也必须实现多元化，即责任与权利要对称。
第五，学科的边界进一步开放，多角度和多元化研究成为趋势。
传统社会政策学科观察社会问题的视角偏重于社会行政，经济学只是被用做解决再分配问题的工具，社会学对于社会的理性分析不被重视。新的社会政策学科边界进一步开放，例如，它注重从社会学的角度考察社会关系，重点研究社会关系如何影响经济关系，特别是非经济要素作用于资源生产和资源分配系统的社会方式，从而为社会政策与经济政策从疏离走向融合开辟了道路。再如，就业正在成为21世纪最重要的社会政策，以何种方式为贫困的 失业者群体注入生产性资源，如何使大量存在的非正规就业既能保障生存、还能促进精神的融合，这些研究已经涉及多种学科，显示了社会政策学科的包容性。
此外，学科研究的多角度和多元化成为一种趋势。从供给方面，社会政策已经不仅仅是政府的供给，而扩展为可以包括国际的、国家的、教区的、地方的等多元主体；从需求方面，不仅仅关注基本的物质生活保障，而且包括社会关系、社会参与、精神需求等多方面的满足。在社会政策的一切实施领域，关于社会公平、社会融合、社会合作，以及避免社会排斥等等多角度的研究也引人注目。
由此不难看出，社会政策学科的研究范式正在发生深刻的演化。在这种趋势下，学科出现了一些新的研究进路：
（一）社区提供社会福利
这种进路将社区视为一个可能发育内在自组织机制的区域社会，认为社区是推动社会政策的重要行为主体。其理论基础是社会学的社区理论及社会结构理论，主要关注社区的就业与社会福利的公民参与。如何通过开发社区的公共物品与服务，增加社会投资，增进社区的经济资本，如何建立社会工资概念，对市场以外的社会产品、社会活动赋予经济价值，如何以社区为平台来构筑社会团结，这些都是研究的热点。
（二）市场提供社会福利
加强市场机制在提供社会福利方面的功能，将本来由政府包揽的部分福利项目交由市场来提供，以提高社会福利的利用效率，是发达国家常用的方式之一，被称为社会福利私营化。具体做法是政府与私营机构合作，以现金或购买券的方法补贴他们，还对他们提供税收优惠；受助对象从政府那里领到现金或购买券，根据需要到市场上买服务。在美国，近年来有将近一半的非营利医院转向营利医院，香港老人院中的私营比例也在上升。
(三)致力于公民社会权利的实现
人人拥有享受社会福利的权利，是20世纪社会政策的价值观，它在多数国家的立法中得到确立。但是，法定权利和这种权利的实现是两回事。法定权利的实现从来就是个复杂的问题。而社会政策自诞生之时起，实际上就是以实现公民社会权利的制度化为己任的，只是当初还 没有明确地道出这一点。 上世纪90年代，拉特里迪斯对社会政策下的定义清楚地指出社会政策在实现公民社会权利上的工具性价值。他说，社会政策“是向全体人民提供公民权利的媒介物”。他认为，“这是一个强调在社会的制度和结构因素之间，以及整个人口和个人之间进行合作和分担责任的领域。”它成为“改进人口全体、社会阶级和个人的生活条件和生活方式的共同的工具”Demetrius Iatridis,Social Policy Institutional,Context of Social Development and Human Services,Brook/Cole, Colifornia,1994. 。在发挥社会政策的这种工具性作用时，第三部门的组织具有重要的意义。这些遍布社区各个角落的非营利组织，有效地帮助公民实现他们的社会权利。第三部门的存在与发展以社会政策的价值观为基础，近年来，对它的研究方兴未艾。
由于这种研究进路将政治学、社会学、法学的营养注入社会政策学，因而具有很大的理论空 间。
(四)以治理的理念加强政府与公民在社会政策上的合作
治理(governance )理论治理指的是一种由共同的目标支持的活动。它的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构的合作(俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2001年，第2—6页)。产生于经济全球化背景下种种复杂社会问题的挑战。这些问题再也不能简单地依靠国家计划或市场来解决,于是，治理作为一种更为有效的协调机制而诞生。将治理的观念运用于社会管理过程，引出了善治(good governance)的概念善治系指将公共利益最大化的社会管理过程。其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法制、回应和有效(俞可平主编《治理与善治》，第8页)。。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家权力向着社会的回归。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。从这个意义上说，公民社会是善治的基础。治理与善治弥补了国家与市场在调控和协调过程中的不足，对于消除社会排斥、促进社会融合和社会整合具有重要意义。治理的理论得到国际组织的认同。世界银行将社会政策的目标确定为“消除贫困，促进包容和社会公正，使边缘群体进入全球经济和社会的主流”⑤世界银行驻中国代表处公共信息中心：《世界银行中国简讯》2001年12月第5期。。世界银行强调，在解决社会政策的问题时，需要引入治理的理论。它认为，贫困人口受到社会排斥的一个重要原因是“未融入世界经济的国家治理结构和政策薄弱”⑤。“善治”目标强调政府的责任，即政府的责任不仅限于对经济资源的再分配，还要承担对社会权利与地位的再分配，与此同时，也强调公民与政府的合作。这样，社会的各种主体，包括企业以及非政府非营利组织共同合作，帮助家庭、学校、社区、社会福利机构和市场在各种资源的再分配中促进社会融合、避免社会排斥，就构成了社会政策的新目标。为此，社会政策研究需要更加注重对政府、群体和个人的权利与责任之间关系的分析，需要促进政府和公民、社会的合作。
有关社会政策的几个概念
公共政策与社会政策公共政策公共政策是一种“政府和官员的权威性行动，它不是建议或者讨论，而是用来满足被感知的国家需求的，包括法律、司法布告、执行命令和行政决定。”(迈克尔·罗斯金：《政治科学》，华夏出版社，2001年，第45页)。研究的出发点在于公共利益。而公共利益被政府界定为“有利于每个个人，同时反对特殊的集团。”但在实际上，公共政策成了保护政府界定的公共利益的工具。因此，公共政策与政府决策是同义语。政治科学将公共政策分为实质性与象征性两类。“实质性的公共政策决定公共资金——每个国家都稀缺的国家资源的开支”，“象征性的公共政策是指那些创造情感忠诚的政府行为(爱国主义、忠诚、顺从或民族自豪感)或把社会地位赋予社会上的关键人物。”《政治科学》，第46页。由于政府是现代社会维护公共利益、生产和提供公益物品的规模最大的社会组织，所以，必然成为公共政策研究的主要对象，政府的职能、行为、运作机制，政府机构的制度能力和制度设计成了公共政策的研究主题。
社会政策是社会新创造的一种社会公共物品，从这个意义上讲，社会政策与公共政策是可以并列的。近年来，越来越多的学者认为，可将社会政策与公共政策分列为两个学科。另一方面，由于社会政策的内容长期以来主要集中在社会福利方面，包括社会保险、社会救助、医疗卫生服务、房屋政策等，而从政府的活动内容和策略的角度，公共政策可将上述内容与例如港口、运输、人口、移民、治安、国防等方面的政策统统囊括在内，所以，也有学者将社会政策归入公共政策。从研究取向看，它们之间的区别往往只是用词不同，发展趋向类同。例如，无论社会政策也好，公共政策也好，其研究主体都不能仅限于政府，目前对社会资源的分配与再分配，对社会地位、权利的再分配带来改变和影响的不仅有政府的活动，也有其它社会组织的活动，包括以非营利组织为主体的第三部门的作用等等安东尼·吉登斯在1999年的一次讲演中指出，我们长期以来是以政府领域定义公共机构的，一谈到公共制度，它的所有者和控制者就都是政府。现在需要重新定义公共机构的概念，形成公共制度的新的方式。应该承认，这其中的许多内容是由创新的第三部门的组织规划和实施的。(Anthony Giddens，The Role of the Third Sector in the Third Way，CAF Focus Charities Aid Foundation Kings Hill, West Malling Kent ME 194TA Press, Sept.1999.) 。
社会政策与经济政策
在社会政策与经济政策的相互关系上，体现了社会政策概念的方向性转变。戈夫(I.Gough)将西方学者对社会政策与经济政策相互关系的观点分成三种类型：互不兼容、相互兼容、偶然兼容I. Gough，Welfare and Competitiveness,New Public Economy, vol.i(2) 1996，p.210.。近年来有关社会排斥与社会整合的研究，以及回应经济全球化导致一国单独应对经济危机能力的减弱，都不能不求助于在本质属于再分配领域的社会政策与本质属于生产领域的经济政策之间建立新的关系。解决问题的思路固然可以从社会政策或经济政策两个角度分别展开，不过，方向是一个，即各自向对方寻求支持以弥补自己的弱项。由此，社会政策与经济政策相互兼容势在必然。
社会政策与经济政策的相互兼容引出了许多重大命题。
首先，在兼容经济政策的社会政策研究中，尤为需要进行社会素质本身的研究，因为它涵盖 了经济和社会两大类内容。社会素质是一个新提出的概念，它的内涵和外延还有待进一步的研究来确定。现在可以看出的是，社会素质是一个综合的系统概念，它由许多概念组成。这些概念可能有：社会需要、社会机会、增权或能力提升、社会排斥、社会融入以及基本的社会及经济保障等。显然，社会素质是一个新的研究领域，对它的研究可能带来社会政策学科基础概念和基本理论的重大变化。其次，经济政策及其背后的价值观和某些原则、概念对于社会政策学科的影响。第三，积极 就业政策研究。积极就业政策属于经济政策范畴而又具有社会政策的内涵。
总之，社会政策的主体、主题、目标、内涵、方式、决策机制与实施机制，统统在适应社会环境的变化中发生着重要的转变，学科范式的演化就在这种转变中逐渐展开。社会排斥与社会政策近年来，欧洲学术界在社会政策的研究中非常重视社会排斥这一概念，凡有关贫困及社会不平等的研究都把注意力投向反对社会排斥，增进社会整合(Social Integration)上。
社会排斥(social exclusion)的概念起源于西方福利国家的贫困与社会不平等研究，当时主要是指相对贫困者缺乏正常的活动与社会参与，处于被社会排斥的地位。20世纪80年代至90年代，全球面临的社会问题使这一概念很快被人们所接受。社会排斥被认为是“当一些人或地区受到一系列相互关联的问题，如失业、技术缺乏、收入低下、居住条件恶劣、高犯罪环境、健康状况不佳及家庭破裂等等的困扰时，可能发生的情况的简称。”Social Exclusion Unit (March 2001)，Preventing Social Exculsion,Social Exclu s ion Unit at the Office of the Deputy Prime Minister in the Cabinet,London,United Kingdom. 这是由劣势地位“导致某些排斥，这些排斥又导致更多的劣势和更大的社会排斥，并最终形成持久的多重(剥夺)劣势”的“一个动态过程”，它导致社会纽带的断裂De Haan, A., Social Exclusion: Eiching the Understanding of Deprivation, Issue 2, March 2000, pp.22—40. 。学者们从不同的角度对社会排斥概念进行了界定。例如，从现象描述的角度，有双重含义说社会排斥既是一种边缘化或隔离的系统性过程，又同时涉及经济的、社会的、政治的、文化的诸多方面。，被排斥者角色说以不同时期处于社会底层的人们，即穷人和贫民、社会边缘的沦落者和领救济者、社会地位不利者或住房恶劣者的社会角色来定义社会排斥。，社会排斥行动说 从一个群体、一种制度或一个领域中排除某些人的一种行动。，社会排斥结果说从被排斥者的处境的角度，被排斥成为一种身分，同时含有主观特性的表现。；从原因探究的角度，有社会系统失效说社会排斥是社会运作失效的表现。，市场排斥说特指发达国家的劳动力市场排斥。，地位排斥说制度性歧视致使某个社会群体的社会地位被否定，从而产生社会孤立感和隔离感。，能力剥夺说社会排斥可以视为个人长期无法实现某种功能的状态。这是由于人在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝造成的，是导致长期陷入经济贫困无力自拔的原因。；等等。与社会排斥相对，社会整合意味着“社会要避免出现可能威胁社会稳定的巨大收入差距，保障贫困人口享有受教育、医疗和基本服务(如清洁的水、卫生和用电)的机会，意味着人民能够参与影响他们生活的重大决策，这也是赋权的含义。”世界银行驻中国代表处公共信息中心：《世界银行中国简讯》2001年12月第5期。社会排斥的研究目前已经超越了传统的贫困研究，而注重考察多层次的不利条件如何使社会的边缘群体(如穷人、老人、单亲、新移民、失业者等)陷入缺乏维持最低标准生活的能力，从而被排斥出主流社会。社会排斥概念的提出，使得对贫困问题的界定扩展到社会地位与权利等非经济因素以及基本能力的被剥夺和机会丧失等方面 Armatya K.Sen, Development as Freedom, Alfred A. Knope Publisher, INC. New York,1999,pp.87—110. 。它凸显了贫困的社会内涵及其破坏社会整合的负面作用。这就意味着解决这类老问题需要新的视角——从纯粹的政府控制之下的经济再分配手段过渡到各种社会机制并用。总之，社会排斥的研究表明，社会政策理论发生了深刻的变革。
对中国社会政策学科的启示
在中国，明确提出社会政策概念，在高校建立社会政策系，以及设立专门的研究机构只是最近几年的事。其实，最早的中国社会政策研究可追溯到20世纪二三十年代的社会调查、乡村建设研究从1927年到1935年间，在中国各地完成的社会经济调查有1 000多项。调研的主题当时主要集中在农村发展上。一批社会学家考察农民的生活，试图通过加速农村工业化为中国的工业化发展寻找出路。另有以梁漱溟为代表的乡村建设学派，在农村建设了一批乡村发展示范区，期望寻求一条适合中国国情的社会发展道路。，但是这个进程被日本帝国主义的侵华战争打断了。新中国建立以后的30年间，适应城乡二元和“单位制”的社 会结构，中国通过计划经济、广泛就业 、平均工资、物价管制、城乡贸易价格调控等宏观政策实现着一种特殊的社会福利发展模式。这种模式中的社会福利不是社会结构中独立的一部分，而是依附于单位制的社会组织之中。因此，在国家的宏观政策系统中没有将社会政策单独提出。20世纪80年代以来，随着经济改革的深入,各类社会问题尤其是社会保障问题不可能再由单位制解决，社会政策才由于社会 保障制度的独立而被提上日程。
20世纪90年代以来，有关社会政策基本理论的研究开始出现，并因对于社会保障与扶贫政策的研究而逐渐聚集了一支研究队伍。
总起来看，中国的社会政策学科还处于起步阶段。那么，立足于当前中国的现实，基于上面对于社会政策学科研究范式演化的考察，年轻的中国社会政策学科需要研究和解决哪些问题呢?我的意见如下：
三重挤压：学科建构的背景
中国社会目前处于社会发展、社会转型与全球化的三重挤压之下。首先，发达国家几个世纪所走过的各个发展阶段——从前工业化到信息化社会，同时并存于发展不平衡的中国各地。发达国家几百年的发展历程，我们这个地域辽阔、各地发展水平相差悬殊的人口大国如何能够在几十年间跨过去？这是一个很大的难题。其次，中国社会正面临社会转型，转型中出现的机制、规范、利益、观念冲突形成了异常复杂的局面。第三，全球化这柄双刃剑带给中国的负面影响很大，尤其是信息技术的全球化将劳动力过剩这一人类危机抛给了世界，给我们这个人口大国带来的困难可称世界之最。面对三重挤压，中国社会政策可选择的空间十分狭小。而从另一方面看，由于今天社会对社会政策有着强大的需求，社会政策学科的发育又面 临极好的机遇。
基本价值理念：学科建构的基石
1.确立“以公平为基础，以效率为导向”的基本价值理念
任何学科都有某种价值理念作为其最深层的依据。社会政策学既然是“关切着某种共同的人类需求和问题”的学科，其主导方向是在市场机制之外，“对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究”Richard M. Titmuss, Social Policy, Allen and Unwin, London, 1974. ,那么，达
致社会公平应该成为社会政
策学科的基本价值理念。在中国，“以公平为基础，以效率为导向”应当成为这门学科的基本价值理念。当前，我国资源配置与收入分配两大环节的分配不公所造成的后果在近五六年间愈见明显 ，不容忽视：一是贫富悬殊。目前，我国居民收入的基尼系数达到0.42中国社会科学院社会学研究所课题组：《社会发展步入全新的开放阶段——2001—2002：中国社会形势分析与预测总报告》，《管理世界》2002年第1期。，已进入国际警戒线。
二是城乡差距突出。据统计，全国50%的农村家庭的年收入不到2 000元，农民的收入与消费水平比城镇居民至少落后10年② 《社会发展步入全新的开放阶段——2001—2002：中国社会形势分析与预测总报告》。。三是低收入群体在整个社会人群中所占比重很大。统计资料显示，1994年到1999年，中等和中下等收入的人群占到全部人口的64.15%。四是失业下 岗现象严重，再就业前景困难。截至2001年6月，全国登记失业人口达到618.7万人，加上下岗职工769万人，总数已达1 388万人。 同时，再就业率逐年下降已成为造成失业率增加的重要因素②。面对这种情况，在“以公平为基础，以效率为导向”的基本价值导向下，中国的社会政策应该体现社会保护与社会促进并重的价值原则。所谓社会保护，主要是指政府对在市场化、全球化和社会变迁过程中的受害者提供积极的保护和补偿，社会保护原则可以体现在社会保障政策、公共卫生政策、教育政策、住房政策等一系列的社会政策中。所谓社会促进，是指通过实施社会政策来提高整个社会的人力资本，增强处境不利者在经济、社会和文化等方面的能力，以求 得整个社会在公平基础上的效率的提高关信平：《全球化背景中的中国社会政策》，《社会政策：国际经验与国内实践》，华夏出版社，2001年，第22—23页。。
2.关注非收入因素对人的福利的作用，构建社会政策的伦理
一个社会的道德水平不仅取决于其主流群体的道德观念，也取决于这个社会对待边缘群体的态度、方式和价值观。贫困不是一种个人的错误和缺陷， 关怀贫困群体是全社会的道德义务，是社 会所缔造的社会团结精神的体现，也是社会政策的伦理基础。当前，在社会政策传统研究范畴——贫困问题的研究中，全球的一个重要走向是关注非收入因素对贫困产生的影响和社会排斥现象。在中国，农民和失业下岗职工应有或原有的社会地位在丧失，他们缺乏机会、信心低下、疾病缠身、人际关系及家庭生活损失、参与社会生活的公民 权利难以实现，个人需要和社会资源配置之间的差距在拉大。我们的社会应当关注他们所处的境 遇，采取切实的措施给他们 以有效的帮助。
3.建构新的社会福利权利观，增强公民的权利意识和参与意识
所谓社会福利权利观，是指一个社会的公民、人群和组织对社会福利乃恩赐或应享权利的理解。在发达国家，公民及其社会组织的认识曾经历了从社会福利乃恩赐性的慈善到应享权利的过程，至今这种认识又从依托主权国家的公民的社会权利向着解释力更强的全球化条件下的普遍人权发展。
中国人的相应观念迄今仍停留在前工业化阶段，公民个人并不认为与政府之间存在着社会契约关系。例如领取最低生活保障金的贫困人士，更多地将政府的救助视为有良心的执政者的 仁慈举动，而并非自己应得的社会权利。因此，社会政策学科要确立新的社会福利权利观， 培育公民的权利意识和参与意识。因为，只有在具有权利意识和参与意识的现代公民的参与 下，社会政策才能实现其既定目标。
社会政策与经济政策的相互关系：学科建构的指南
前已述及，社会政策与经济政策的关系是疏离还是融合，是社会政策研究范式的重要问题。当前，中国正处于从经济政策统帅或替代社会政策过渡到两者分离的阶段，实践要求社会 政 策学科回答这样一个方向性的问题：如何处理好分离后的社会政策与经济政策的关系?考诸 学科史，显然，我们只能走一条跨越式的新路，将二者的关系定位在融入经济政策的社会政 策的思路之上。
政府与市场的作用配置：学科建构的主题
纵观社会政策学科史，可以说，政府与市场在社会政策中的作用和相互关系是这门学科在操作层面需要处理的根本性问题。这里，一个总的原则是，面对不同的社会问题，应当建立政府与市场的多种关系模式。那么，如何判断一种模式与解决某种社会问题是否相宜呢?这里有两条标准。
第一，是否与社会政策的价值取向相符；第二，为获得社会福利总产出社会福利总量公式TWS=H(家庭户的福利产出)＋M(福利在市场上卖出和买进)＋S(政府的福利产出)，见黄黎若莲《中国社会主义的社会福利》(中国社会科学出版社，1995年)第24页。所耗费的社会总成本是否较低，即社会福利投入产出效率是否较高。
下面分别就当前中国社会保险与社会福利服务这两个不同社会问题领域中政府与市场关系的 模式做一简要分析。这两个领域的服务主体不同，分别为缴费者和全体公民；目标不同，分别为对缴费者的社会保护和使全体公民增进能力。中国的社会保险制度，是以政府财政为支撑的财政性社会保险制。尽管养老保险制度设计针对工资劳动者，不过除了国有企业职工之外，其他如三资或私营企业职工并不愿意缴费 由于三资或私营企业职工平均年龄低，今日缴费只能为现已退休的老职工养老金账户填空，加之缴费率过高(超过25%)，超出了他们的心理承受能力。强制性的社会养老保险也由于缴费率过高，占据了企业投保补充养老保险和人寿保险的空间，使单位和个人在政府保险之外，不再寻求其它市场化的途径。，致使养老保险费缴纳的扩面工作一直受阻。与此同时，现已退休的老职工退休费的工资替代率高达百分之九十几，甚至有不少省份超过百分之百。收少支多，必然产生当年收不抵支的财政缺口。据统计， 到2001年9月，全国养老保险个人账户空账将近2 000亿，比2000年又 增加了10亿。养老金当年入不敷出的实际缺口1998年为187亿，2000年为357亿，2001年接近400亿《社会发展步入全新的开放阶段——2001—2002：中国社会形势分析与预测总报告》。 。这就产生了三个问题：第一，养老保险个人账户的空账做法违背了制度设计之初的意图，即要想让缴费者承担责任，必须赋予缴费者对养老金个人账户的权利。第二，以社会福利的投入产出效率来衡量，政府以超出制度设计相当大比例的政策成本，填补养老金历年的缺口，换取保护养老保险缴费者的社会福利总产出，社会效率是很低下的。第三，投入这种社会转移支付的资源只是一种不可再生的高额耗费，它对于社会公平所产生的效果并不因为政府投入多而提高。相反，由于这种制度并不覆盖农民，政府投入的增加又进一步拉大了 城乡差距，与达致社会公平和公正的价值观相悖。
另一社会领域即社会福利服务，采用的是“社会福利社会化”也即市场化的基本方针。之所以提出这样的方针，主观原因在于未分清社会福利产品与市场产品的不同，客观原因在于财政体制的限制。体制转轨之后，社会福利责任要由社区承担，就必须重新投入大量资本。可 是社区公共财富在旧体制下的存量资本几乎等于零。于是中央政府出面进行社会动员，要求全国范围内所有省市地县各级政府、街道办事处、居民委员会和社会各界共同投资社区福利，以非制度化的类似慈善筹款的方式进行大规模的公共福利资产的基础建设。这里，中央政府只起动员作用，实际的管理者是承担 出资和筹资责任的街道办事处。后来，街道直接启用市场机制，兴办企业，聘用个人办社区服务就成为中国社区在改革中的一般走向。它的后果，是社区服务与社区建设在大多数社区中形同虚设，社区居民公共利益受到侵犯，公共资产的利用率极低，社区设施空壳化。
社会福利社会化政策失误的原因在于无视社会公共事务成本的存在，试图用市场机制去化掉这个成本。其实，这个成本是一个国家、一个社区、一个单位之所以存在的基本理由，是真正市场失灵之所在。因此，无论从社会价值观的还是社会福利投入产出的角度观察，社会福利社会化方针下的这种政府与市场关系的社会政策模式都是不成功的。更有甚者，这类市场导向的社会政策波及一切原计划体制下的非生产性领域——医疗保健、文化教育、科技、体育等等，它们统统被要求实现社会化或市场化。而在社会化、市场化的大旗遮盖下，政府办市场，让市场去办社会，角色错位，责任倒置，不但该做的事情没有做好，还构成了越轨行为产生的温床。
上述两个例子，分别表现了政府机制和市场机制的失灵与缺位。社会保险的问题在于政府包揽一切，占据了市场机制原本可能发挥作用的空间，社会福利服务的问题在于政府退得太远，让市场占据了主导位置。可见，社会政策中政府与市场关系模式的选择并非易事，这里需要高度的智慧，需要有战略的眼光和对现实的洞察力。社会政策学科在这方面理应有所贡献。
社会政策的系统整合：学科建构的当务之急
所谓社会政策的系统整合，有两个层面的意义。在实践层面，指的是消除社会政策领域中的不同制度、不同方式、不同政策主体和行动主体之间不相一致甚至相互冲突的内容，实现它们之间的相互协调和功能互补。在学科层面，指的是为社会政策的系统整合提供系统概念构架。我国在社会政策实践层面，有着明显缺陷。例如，各种社会政策常常分属各个政府部门。通 常，人们把社会政策等同于社会保障；把农村税费改革、土地政策、城乡就业政策等视为经济政策；把医院分类、社团管理、教育津贴等视为事业政策。从学科的层面看，许多从事这些研究的人并不认为自己是在从事社会政策的研究，也极少进行信息沟通和共同探索，学者的身份认同和同行共同体有待建立，自然也不能为社会政策的系统整合提供一个概念构架。这些问题集中表现在我国社会政策决策和实施过程缺乏一整套科学的程序上 中国社会科学院社会政策研究中心：《建立社会政策决策支持系统的报告》，1999年。 ：(1)决策信息的选择缺乏现代的专业化的社会调查系统的支持，更多地依赖对零星、片面的信息来源进行先入为主的主观选择，难免产生信息误导；(2)参与决策的专家未经过必要的专家选任程序，缺乏足够的独立性，难以超越部门利益，致使社会政策决策常常成为部门代言人内部妥协的产物；(3)对决策的主导方向，公众和社会群体缺乏表达意见的机会，参与程度很低，导致决策意见往往无法代表广大公众；(4)对政策实施过程未进行必要的科 学监控与效果效益评价，致使政策失误不能得到及时有效的纠正；(5)从政策制定到实施的全过程均有不确定性，执行中的优先次序及具体方式常由操作者根据他们的感觉和好恶来确定，不规范的政策执行现状，造成了相当程度的混乱。
由此可见，社会政策的系统整合是学科建构的当务之急。我们应当将更多的理性注入这门学科，力求避免理论上的混乱和实践中的无序。2002年3月21日1稿
4月7日2稿
5月8日3稿
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