摘要：依法执政是中国共产党执政经验的科学总结，是保障共产党执政地位不动摇的必然选择，是建立社会主义市场经济体制的客观要求，是实现科学发展和构建社会主义和谐社会的根本保证。依法执政的关键是加强执政党的法制化建设。
关键词：执政党； 依法执政； 时代意义； 法制化建设
中图分类号：D251；D902 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）05-0096-04
在“人治”与法治、党与法的关系问题上，经过半个多世纪的执政实践和探索，我们党得出的重要结论是必须“依法执政”。依法执政是中国共产党领导方式尤其是执政方式的重大变革和创新，是党坚持与时俱进、坚持先进性、坚持执政为民的制度保证。
一、 依法执政是中国共产党执政经验的科学总结
在社会主义国家实行和坚持依法治国，首先要求共产党实行和坚持依法执政。这是对无产阶级政党执政方式的要求。无产阶级政党在执政后，采取什么方法治理国家才能真正使劳动人民当家作主，实现国家的长治久安？科学社会主义理论并没有给予具体的回答，国际共产主义运动也没有成功经验。从中国共产党的历史看，对于上述问题的认识和实践也有一个曲折的过程。1945年，毛泽东在延安回答民主人士黄炎培提出的共产党在执掌全国政权后怎样才能跳出人亡政息的历史“周期率”问题时，就明确指出：“我们已经找到新路。我们能跳出这一周期率，这条新路就是民主。”［1］新中国成立后，毛泽东领导建立了我国基本政治制度，亲自主持中华人民共和国第一部宪法的起草和制定，但后来，由于国际国内的各种复杂原因，个人迷信之风愈演愈烈，民主和法制建设的良好态势急转直下，最终酿成了十年“文革”的历史性悲剧。在这个时期，我们国家虽然也制定了一些法律，但是国家和社会生活中的基本问题主要不是依靠法律来解决，而是依靠政策和群众运动的办法来解决。
党的十一届三中全会以来，邓小平总结了国际国内正反两方面的经验教训，在不同场合，从不同角度反复批判了把一个党、一个国家的稳定和希望“寄托在一两个人的威望上”的人治思想，［2］不断强调要“认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制”，［3］要通过政治体制改革“处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”，［4］以保证国家的长治久安，防止“文革”悲剧重演。经历十年动乱后，邓小平在提出健全法制的同时，强调指出，我们党要改善党的领导，除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度。1982年，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则写入党章。同年，宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”民主法制思想是邓小平理论的重要组成部分，30年来，它一直指引着中国民主和法制化的进程，使中国社会逐步迈向民主政治和法治之路。
以江泽民为核心的党的第三代领导集体继承了邓小平的民主法制思想，在系统总结以往实践经验和前瞻社会发展大势的基础上，提出了建设社会主义政治文明的思想，并明确把“依法治国”确立为治理国家的基本方略，把“建设社会主义法治国家”作为社会主义民主政治建设的目标模式，从而丰富和发展了邓小平的民主法制思想。在党的十六大报告中，江泽民首次提出“依法执政”的概念，并强调指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”［5］为进一步强化实行依法治国的决心和针对性，他还特别强调：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”［6］江泽民提出的这个重要方针，是对马克思主义执政党建设理论的重大贡献和发展。
以胡锦涛为总书记的党中央坚持并发展了依法执政的思想，在党的十六届四中全会上对“依法执政”作了深入阐述，并把它确定为新的历史条件下党执政的基本方式。［7］这是我们党在新的历史条件下对执政方式的必然选择，表明党对共产党执政规律认识的进一步深化。党的十七大进一步要求全党按照依法执政的要求，改善领导方式和执政方式，提高依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。［8］随后“依法执政”又被写入经党的十七大修改并通过的《中国共产党章程》，正式以党章的形式确定下来，使之具有了党内最高的法律效力。党的十七届中央政治局第一次集体学习，主题就是“完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略”。胡锦涛强调：“必须适应我国社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设不断发展的客观需要，增强依法执政的自觉性和坚定性，不断完善中国特色社会主义法律体系，不断推进国家各项工作法治化，切实把党的十七大提出的全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的重大任务落到实处。”［9］这充分表明党中央坚持依法治国、依法执政的一贯政治主张和坚定决心。
二、 依法执政是保障共产党执政地位不动摇的必然选择
中共十六届四中全会既指出了我们党成为执政党，是历史的选择、人民的选择，也强调了加强党的执政能力建设，是时代的要求、人民的要求。任何一个统治集团，任何一个执政党都希望自己长期稳坐江山，但都面临一个共同的挑战：怎么跳出“其兴也勃焉、其亡也忽焉”的历史周期率？共产党凭什么能够长期执政？这是一个关系着党和国家前途命运的重大理论课题。美国比较政治学家阿尔蒙德说过这样一段话：如果哪一个政权的合法性争议长期得不到解决，其最后必然导致内战与革命。［10］共产党要长期执政，必须面对如下的难题：执政的合法性是什么？共产党执政是革命而来的，打天下的毛泽东、邓小平等老一代革命家，他们代表人民执掌国家政权，仅就个人威望来讲，是任何人都不可能质疑的。共产党要努力革故鼎新，适应当今世界政治社会化、法治化、民主化、多元化的历史潮流。自20世纪80年代末90年代初开始，前苏联共产党、印度国大党、墨西哥革命制度党、日本自民党，中国国民党等大党老党都曾经丧失过垄断多年的执政地位。尽管我们党有7000多万党员，是世界上党员最多的执政党，但人数多并不是绝对的优势，前苏联共产党有20万党员时取得了十月革命的胜利；有200万党员时打败了希特勒法西斯；有近2000万党员时却丧失了执政地位。因此，共产党要保持执政党的地位不动摇，永远保持先进性是唯一的执政的合法性基础。而要永远保持先进性，就必须与时俱进，改革领导方式和执政方式，消除现有领导体制、执政体制中不能适应历史发展的阻滞因素。要建立一种执政党和国家权力机关都能默契信守的监督制衡机制，实现共产党领导下的权力制衡，使共产党执政在科学的多元平衡中，永远具有强大的吸引力和向心力，风雨如磐。
依法执政是保持共产党执政地位不动摇的关键性举措。共产党传统的执政方式是“以党治国”，在“天然先锋队”和“国家工具论”的思想指导下，党对国家和社会的一切事务实行全方位领导和全面执政；党组织直接行使国家机关依法应当行使的权力；在同级组织中，党组织集权，党委书记集权，其弊端是党政不分，以党代政，政党组织国家化，不能真正实行依法治国，使宪法的许多规定不能落实到实处，形同虚设，政策与法律双轨并行，导致监督失控，权力寻租，权钱交易，独断专行，削弱执政基础等一系列不利于保持共产党先进性的消极因素大量产生，严重影响了执政党地位的巩固。所以，共产党改革执政方式，特别强调依法执政，不仅可以强化共产党执政的合法性，而且可以有效克服上述不利于共产党执政的消极因素。依法执政，既是共产党执政的一个重要原则，又是依法治国、建设社会主义法治国家的具体深化。要坚持依法执政，首先要强化依法治国、依法办事的观念，国家权力是人民赋予的观念，权力必须接受监督的观念。在实践中，领导方式和执政方式由直接向社会发号施令转变为主要是进行政治、思想和组织领导，发挥领导核心作用，党在人民和国家权力之间，充当最具政治权威的组织者。依法执政，从领导党的角度讲，就是要严格按程序办事，按党内民主集中制办事，按党章、党规办事，按宪法办事。从执政党的角度讲，就是必须按国家法律办事，执政的主体是共产党在国家机关掌控权力的代表，执政者只能按法律办事，依法行使权力，并承担相应的国家责任和法律责任。
三、 依法执政是建立社会主义市场经济体制的客观要求
市场经济是市场在资源配置中起基础性作用的经济运行形式。市场经济是自主经济、竞争经济，从本质上讲，也是法制经济。所谓法制经济是指以法律为规范的经济活动和经济秩序。市场经济之所以是法制经济，一方面是源于自主经济、竞争经济离不开法律的作用。因为自主经济需要法律来确认市场主体资格，明确产权，充分尊重和平等保护各类市场主体的财产权及其意志自由，同时，还需要法律来规定市场主体行使权力的方法、原则和保障权利的程序。如果没有法律的作用，市场主体的财产权以及其他权利就无从实现，市场经济也就是一句空话。而竞争经济也需要法律来确认竞争的规则，解决竞争的纠纷。如同球赛一样，球员必须按照一定的规则进行比赛，没有规则，比赛就无法进行。另一方面，法律对市场经济还有其特殊作用。之所以如此说，首先，是因为市场经济体制下允许并鼓励人们追求个人利益，当个人利益实现了，国家利益或社会利益也就实现了。然而，如果没有法律来规范人们追求个人利益的范围和方式，那么，人们在追求个人利益实现的过程中，就很可能会损害他人利益或国家利益，甚至会把人与人之间的关系演变成狼与狼之间的关系。正因为如此，市场经济离不开法律的作用，离不开法律的“定纷止争”。市场经济需要法律来规范市场主体资格，需要法律来规范市场主体的活动，需要法律来解决市场主体之间的纷争。其次，是因为市场经济体制下，资源配置在很大程度上是通过法律实现的，法律设定出资源配置的制度框架，并由此决定资源的流向和利用方式。理论和实践表明，这一制度框架绝不是可有可无的，没有制度框架，资源的流向和利用方式就不可能实现效益的最大化，甚至可能是效益的零价值或负价值。正如美国经济分析法学的代表人物科斯指出的：离开制度的资源配置，就像没有筋脉的血液循环一样。然而，计划经济不同，计划经济是行政经济，政治与经济融为一体，政府靠行政权力配置资源，纠纷主要靠行政方式解决（尽管这种资源配置的方式和纠纷解决的方式在特殊时期有它特殊的作用，但它不利于经济的持续发展）。再次，市场经济体制下经济交往的平等性、市场运行的稳定性、市场交易的规范性，决定了法律具有更高程度的运用价值。正因为如此，市场经济的建立和健全过程，实际上就是经济法制化的过程，市场经济越发展，越需要完备的法制。事实上，资本主义市场经济的建立和发展，是同以1804年拿破仑法典的制定为标志的资本主义市场经济法律制度的建立与完善紧密相关的。我国社会主义市场经济的建立与发展，也必须与社会主义市场经济法律制度的建立和健全密切相关。
正是源于市场经济是法制经济这一属性，政府就不能对经济活动妄加干预，而只能通过体现客观规律的法律来对经济活动进行有效干预，这就决定了执政党必须崇尚法治，必须遵循市场经济的基本规律。倘若执政党不遵循市场经济的规律，而是任意左右政府，对市场蛮横干预，其结果必然会扼杀市场经济，影响经济和社会的发展。而经济发展的停滞不前甚至倒退滑坡，会极大地影响到执政党的执政成效，进而从根本上动摇执政党的执政地位。所以，市场经济要求执政党遵循市场规律，要求执政党遵循体现客观规律的法律执政，即要求执政党依法执政。
四、 依法执政是实现科学发展和构建社会主义和谐社会的根本保证
依法执政是实现科学发展的根本保证。党的十七大确立了科学发展观作为我国经济社会发展的重要指导方针和发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想的重要地位。贯彻落实科学发展观，做到又好又快发展，不仅要重视解决思想观念问题，最根本的是要从法治上体现以人为本，依法保障人民群众的经济、政治、文化、社会权利，从法治上体现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放以及全面协调可持续发展的要求；同时还要从法治上体现社会组织和社会成员贯彻落实科学发展观的责任，从而逐步建立一套完整的法律制度保障体系，建立完善的政府和领导干部政绩考评和责任体系。因此，要按照依法执政的要求，抓紧研究制定保障经济社会又好又快发展的法律法规，使贯彻落实科学发展观建立在可靠的法治基础上。
依法执政是构建社会主义和谐社会的根本保证。社会主义和谐社会，从最根本的意义上讲，就是指人与人之间的和谐。人类政治文明发展史表明，人与人之间的关系说到底是一种利益关系，而法治是调整人与人之间利益关系的最有效的手段。近代法治的产生就是为了适应人类对社会和谐的要求。今天，法治已成为人类追求和谐社会的普遍选择，成为人类政治文明发展的重要标志，社会主义和谐社会必然是建立在法治基础之上的。作为执政党，中国共产党依法执政是构建和谐社会的重要前提和根本保证，其执政方式和执政活动必然对和谐社会建设产生重要影响。
首先，党的执政体现在党掌握着国家权力，党的成员进入了国家政权机构，行使着国家机构和政府机构的各种权力。党以国家政权名义对国家进行治理，这就意味着党的治国理政方式决定着国家的治理方式，党的依法执政是我国依法治国的核心和保障。没有党的依法执政，依法治国的方略就不可能得到有效落实，体现人民意志的宪法和法律就不能有效行使，国家的法治就是一句空话。构建社会主义和谐社会，关键在共产党要依法执政，要首先遵守宪法和法律。只有坚持依法执政，才能带动全社会遵守法律，尊重法治，社会才会平安有序。
其次，我们党是和谐社会的设计者、组织者和推动者，党的执政方式和执政模式，决定了和谐社会目标的实现。执政党能否有效地运用法律制度来管理国家，能否树立法治在社会管理和国家管理中的权威，对于构建社会主义和谐社会关系重大。在我国社会主义建设史上，当我们党从革命党转变为掌握了国家政权的执政党之后，由于长期没有解决采取怎样的执政方式这一重大的历史课题，忽视甚至否定法治对于国家治理的重要意义，导致发生了“文化大革命”那场十年动乱。历史证明，如果我党做不到依法执政，或者做不好依法执政，那么，社会主义建设就不能顺利进行，社会主义和谐社会的目标就不可能实现。
第三，依法执政不仅是和谐社会建设的必然要求，也是和谐社会构建的重要动力。构建和谐社会的战略目标的提出具有很强的针对性。在我国经济转轨和社会转型期，我国社会领域出现了不和谐的利益关系和结构性矛盾问题，这些问题产生的深层原因是制度的缺失和不完善。解决这些问题对党的领导方式和执政方式提出了更高的要求，要求从依靠政策的领导方式和执政方式进一步向法治方式转变，要求把法律作为国家管理社会的主要手段，强化宪法和法律的作用，在法治的原则下调整党与国家政权的关系、党与社会的关系、国家与社会的关系、政府与公民的关系等，实现中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体布局的要求。
五、 依法执政的关键是加强执政党的法制化建设
首先，各级党委和领导干部要正确认识和处理党的政策和国家法律的关系，不仅要把党的政策，而且更要把宪法和法律作为治国理政的主要依据。过去，在我们党领导人民为夺取国家政权而奋斗的革命战争年代，党的政策成为各级领导干部办事的主要依据；通过制定路线、方针、政策来统一全党的思想和行动；各级党委和领导干部在出主意、作决策的时候，也主要是依据党的路线、方针和政策。这是顺理成章的事情，是完全正确的，是符合实际情况的。然而，新中国成立以后，我们党在领导人民进行社会主义建设中，不但制定了党的路线、方针、政策，而且领导人民制定了宪法和法律。由于历史的惯性，很多领导干部在进行决策的时候，仍然重视党的政策，轻视法律。改革开放初期，在我们党内，由于建国以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视，否定法律，轻视法制，以党代政，以言代法，有法不依，在许多同志身上已经成为习惯；认为法律可有可无，法律束缚手脚，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在党员干部中相当流行。随着实践的发展，我们党大力加强社会主义法制建设和法制教育，情况有了很大好转。但是，实事求是地说，由于历史的原因，一些领导干部在党的政策和国家法律的关系上，仍然认识不清，把握不准，从而损害了宪法和法律的权威。应当说，国家法律和党的政策在本质上是一致的。宪法和法律是在党的领导下和广泛发扬民主的基础上制定的，反映了党的路线、方针、政策，反映了全国各族人民的利益和意志，是党的主张和人民意志相统一的体现。从法律的制定过程来看，就是将党的政策主张，经过法定程序上升为国家意志。因此，党的各级领导干部不仅要重视党的政策，而且要重视法律，要学法、懂法，模范地遵守法律，严格依法办事，自觉地在宪法和法律的范围内活动。当然，党的政策和国家法律之间也存在某些区别，这主要表现在：第一，并不是所有党的政策都会上升为法律，没有上升为法律的党的政策的适用范围和效力范围只能在党内，而对全社会没有一体遵行的法律效力；第二，已经上升为法律的党的政策，就不能再简单地被看成是党的政策，而应把它当作国家法律法规去遵守和执行，因为它在全社会产生了普遍约束力和国家强制力。党的政策和国家法律之间的这种区别，要求我们改变那种认为“执行了党的政策就等于执行了国家法律”的观念，切实增强法制观念。
其次，要注重制度建设，使党的执政方式规范化和程序化，从制度上规范党的执政行为。共产党执政的根本理念和原则，是西方任何国家和政党都不可比拟的。但由于某些具体的制度不健全，因而在实践中存在着执政行为的随意性和不规范性，甚至理论与实践脱节，弊端丛生。治国理政，重要的是要有制度的规范和约束。没有健全的硬性的制度规范和制约，必然产生国家权力的滥用。要有效地铲除党和国家政治生活中广泛存在的官僚主义和“人治”现象，关键是要按照宪法和党章的规定，在党和国家政治生活中建立健全体现民主原则的各项基本制度。要从最下层直到最高层，党和国家机关领导人员都要实行任期任届制，担任主要职务的领导人员不得在同一个职位上超过两届，这样才能从根本上改变领导干部职务终身制现象，等等。我们必须坚定不移地坚持我们党和国家的无产阶级政治本色，反对各种企图按照西方国家政治模式改造“西化”我国的政治倾向，同时也要借鉴历史上包括资本主义国家政治体制中一些有利于协调社会政治关系、推动社会稳定发展的政治形式，改革和完善我们党和国家的领导体制，构建中国特色的社会主义执政方式，使党和国家的领导制度和执政方式能够更加有效地推动和促进我国社会主义制度的巩固和发展。
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责任编辑 李 萍