[摘要]在社会福利领域，中国正在进行的社会化改革与美国的私有化改革具有一定的相通性。两者都表现为对市场机制的利用，加强非营利组织在社会福利方面发挥的作用。同时，国家逐渐减少直接供给的社会福利，而将重点转向福利政策的制定和对非营利组织的监督。但是，由于中美两国在历史文化和改革路径上的差异，使得社会化和私有化又带有各自的特点。
[关键词]社会福利制度；社会化；私有化
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2007)07－0047－03
一、社会福利社会化与私有化的概念辨析
关于什么是社会福利社会化的问题，我国官方的表述是比较统一的。多吉才让曾在“全国社会福利社会化工作会议上”指出，社会福利事业社会化的目标是“基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范，其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础的社会福利服务网络。”在福利资金筹集、福利机构管理和运作以及福利服务方式上，“社会福利要坚持走投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化与志愿者相结合的道路；建立政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的社会管理体制；坚持因地制宜、分类指导，逐步形成层次不同、标准有别、形式多样的福利事业发展格局。”由此可以看出，官方关于社会福利社会化本质是指在新的社会形势下，社会福利资源的重新整合和重新分配、救助责任主体的重新划分。具体表现为两个方面：一是国家不再是贫困群体和弱势群体的唯一责任主体，国家、非营利组织、单位(雇主)、家庭和个人都是社会福利社会化政策下的责任主体，它们应该在社会福利社会化的新框架下有所作为。二是从资源的角度来看，尽管国家仍是福利资源供给的首要主体，但非营利组织(如基金会、慈善会)甚至企业都是政府之外的重要社会福利资源的供给主体。
在美国，私有化的内涵则复杂得多。保尔·斯达(Paul Starr)认为，从最广泛的内涵上来看，“私有化”至少包括三层含义：一是将私有化看作一种理念(Idea)。二是将私有化作为理论或修辞。这里包括三种视角：①认为私有化的基础是自由放任主义、个人主义和自由市场经济，及其带来的高效率、小政府和更多的个人选择。②根植于保守主义传统，认为私有化是权力回归社区、家庭、教堂以及其他大型非营利机构。私有化意味着国家权力下放到非政府和非商业性组织。③把私有化看作是减轻政府负担的政治战略。三是将私有化作为一种政治实践。从斯达关于私有化内涵的三个层次来看，不管是那种理解，私有化的核心还是公共部门和私人部门的区分以及在此基础上的国家权力和责任转移。克里斯汀娜·库普什认为，社会保障的私有化就是把向处于不安全环境里的个人提供的公共待遇“私有化”。原则上，这可以通过以下方法实现：一是把国家责任转移给非国家行动者；二是让私营部门涉足以前国家垄断的领域。人们因此可以“私有化”视作；或者是在公共和私营部门之间重新分配职责，给予私营部门更多的权力；或者对现行安排重新组织，(在某些情况里)当特定风险发生时国家保留提供福利的责任。由库普什的定义可以看出，所谓社会保障的私有化的本质实际上也是国家福利责任的重新分配和福利供给主体的调整，通过将社会保障的供给交给非国家的相关机构或组织来实现国家福利责任的分担。
从以上对社会化和私有化的比较中可以看出，两个概念有明显的共同之处。不管是私有化和社会化都是国家责任的重新调整和定位。两者都表现为国家责任的弱化，市场和非营利组织在社会保障中所起的作用增强。
二、社会福利社会化、私有化的动机分析
我国社会福利社会化改革跟改革开放以来特定的历史背景分不开。首先是人口老龄化带来的福利供给压力。自上世纪50年代以来，中国人口老龄化明显加速。严重的人口老龄化趋势对原有的老年人社会福利制度提出了严重挑战。根据民政部的资料显示，2001年全国1.26亿老年人中大约有1400万老年人要求进入福利机构养老，占11％多。而各类福利机构中能够提供的床位只有97.7万张，不到全国老年人总数的0.8％。与发达国家的5～7％的机构供养比例相比，差距较大。在人口老龄化的同时，家庭赡养和照顾功能却不断弱化。2002年，全国城乡家庭户人均规模是3.39人。比1973年下降了1.42；户均人口规模已接近美国、加拿大等发达国家户均3人左右的水平。除核心家庭外，其他非核心化的小家庭式样，如空巢家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭等，正在构成中国城乡家庭结构的重要内容。这种家庭规模的小型化使对老人和孩子的赡养和照料所承担的任务过重。在这种情况下，家庭的社会保障功能被迫推向社会。
其次，传统社会福利制度由于受到市场经济体制的冲击开始丧失原有的保障功能。改革开放以来，由于联产承包责任制的推行、集体经济趋于衰弱，造成以集体经济为基础的农村五保供养制度逐渐丧失稳定的收入来源，其保障功能也不断下降。在城市，单位制的解体，特别是20世纪90年代以来的国有企业下岗工人大量出现以来，很多原先由单位承担的救助和福利功能被迫推向了社会。与此同时，由于社会福利的财政支出长期处于“边缘地位”，使原有由国家举办传统民政福利也遇到了挑战。据测算，中国现有的社会福利服务只能满足5％的社会需求，国家对福利保障和服务的资源投入增加少、比重轻、福利服务的增长赶不上社会需求的增长。而且，国家包养的“三无对象”人头经费少，生活水平普遍偏低。民政部1998年对21个大中小城市的调查表明，当地群众生活费平均为311.98元／月，而社会福利机构中的孤残儿童的生活费平均只有138.17元／月，仅相当于居民平均生活费的44.3％，其中还有32.4％的城市低于当地居民最低生活保障线标准。除了资金投入严重不足之外，社会福利机构的管理和服务人员素质低，受过专业训练，具有专业资格的技术人员非常少。种种新问题的产生都对传统社会福利制度提出了挑战。在这种背景下，社会福利社会化改革开始提出。
美国社会福利制度的私有化改革动机也可以从两个方面来分析：首先，私有化改革与福利财政危机密切相关。以“抚养未成年子女的家庭援助(AFDC)”为例，“抚养未成年子女的家庭援助”项目的接受者家庭和人数在第二次世界大战以后迅速增加。从20世纪40年代末到70年代初的期间里，差不多以每10年翻一倍的速度增长。到70年代中期以后，增长的幅度有所下降。从1970年到1990年间，“抚养未成年子女的家庭援助”项目的接受者家庭数总共增长了264％。受助人数的增长使项目的开支也急剧增长。1940年的时候，“抚养未成年子女的家庭援助”的项目开支是12.3亿美元，1970年增长到16.81亿美元，到1994年时已经超过了24亿美元。与此同时，20世纪70年代以来，由于美国陷入了
经济发展减缓、失业率居高不下、通货膨胀以及人口老龄化等困境，使新政以来持续快速扩张的社会福利政策受到严重挑战，庞大的福利开支越来越受到人们的质疑。
其次，从福利接受者的角度来考虑，私有化可以让他们有更多的个人选择权。一般说来，政府要面向全体社会成员，其行为具有普遍性，服务也应趋于一致性。但是社会分化后有众多的阶级、阶层、利益集团，人们有不同的兴趣、价值观，这一点是政府福利服务供给无法满足的。政府在满足社会多元需求的不足，部分可以通过私有化加以弥补。“从消费者本身来讲，扩大选择权也是必须的。一是使人们能够根据自己的偏好选择不同的产品和服务。传统社会保障制度只向公民提供一套标准、通用的产品和服务。随着社会经济变化，这种供给已经不再适合人们的需求和偏好。私有化将会扩大个人选择，带来以前不提供的产品供给。二是在选择方式上，现行的制度设计大都假定人们在其生命的某些阶段和环境下需要某种产品和服务。随着人们生命和职业设计以及家庭结构的变化，在生命周期的不同阶段，人们可能需要不同类型和水平的社会保障。”此外，私有化通过只提供基本保护，把社会福利的强制公共供应削减到基本水平，并把其余部分留给个人。这种安排既可以使政府减缓对现有制度的压力、削减福利支出，又允许个人放弃选择现行制度，使得消费者中的各个群体之间的经济差异得到充分暴露，有助于确认社会中的最困难群体。公共福利供应的削减和个人选择的增加，可能只有较贫困的群体还继续留在公共制度里，这样有利于政府将公共福利的重心集中到最困难的群体身上。私有化除了有利于目标群体定位之外，还有利于在政府社会福利供给中引入竞争，使现行福利产品和服务以更低成本生产并得到，从而节约成本、提高效率。
三、社会福利社会化、私有化改革的领域与方式
如果从社会福利供给的角度来看，我国社会福利社会化改革的领域主要包括两个方面：社区福利供给和非营利性组织福利供给。在传统体制下，福利责任主体和供给主体只有国家。而在社会福利社会，化改革以后，福利责任主体和供给主体可以有多个，其中最重要的是社区和非营利组织。在社会福利社会化改革中，社区福利是十分重要的一环。在传统计划经济体制下，个人的风险规避主要依靠单位，并且最后由国家承担责任。而社会福利社会化改革的重要目的之一就是将“单位人”逐渐推向社区，使“单位人”成为“社区人／社会人”。由于社区福利的存在，从而改变单位办“社会”的局面，使单位能够专心从事生产性活动。同时，社区福利也使政府不再扮演完全福利提供者的角色。从而减轻政府的福利支出的压力。社会福利社会化的另一个显著表现是重视非营利组织的作用。非营利组织与政府之间的关系是一种分工与合作的关系，它对社会福利的参与是对政府责任的分担。政府通过对原有福利职能进行重新定位，把重点放在福利的政策性规划，可以实现微观福利职能向非营利组织转移。
具体说来，我国社会福利社会化改革的内容主要包括以下四个方面：一是资金筹集多元化。所谓资金筹集的多元化就是要改变政府是社会福利的唯一投资主体的局面，尽可能的吸纳社会资源来举办社会福利。具体说，除了继续增加政府资金投入之外，还可以包括以下几个方面：(1)利用基金会、慈善组织等非营利部门筹集资金。(2)民政部门向社会筹集资金。民政部的统计资料表明，2005年，我国全年共发行福利彩票4112亿元，筹集公益金142亿元，市场份额达到58％。“十五”期间，全国福利彩票累计发行近1150亿元，筹集公益金400多亿元。(3)社会福利机构通过服务收费获取资金。二是管理社会化。管理社会化的核心是培育和发展替代政府行使社会福利和社会服务职能的非政府组织机构。这些组织是位于政府和公众之间的非营利社团，他们在替代政府行使社会福利服务职能时，不仅能够克服政府办福利的种种弊端，而且因为它们更加贴近社区、了解社区居民的需求，因此能够提供更高质量的福利和服务。三是福利服务专业化。目前，我国从事社会福利工作的民政系统工作人员中受过专业学校培养的人非常少。而基层从事社会福利工作的人员，大多数文化程度偏低，极少有接受过专业训练。因此社会福利社会化改革也包括加强社会福利管理和服务工作者的专业化教育。四是福利事业产业化。作为适应社会主义市场经济体制改革的重要方面，产业化的基本要求是要改变依靠国家财政拨款，不计成本的传统做法。通过引入市场机制，让福利机构走自我发展的道路。
美国社会福利的私有化问题可以从一个历史的视角来看待。在不同历史时期，美国在社会福利供给问题上政府和私人责任承担是不同的。在1935年《社会保障法》颁布以前，社会福利主要是由非营利组织承担。到了20世纪30年代时，社会福利的供给发生了明显改变。1933年罗斯福总统上台以后，开始推行由联邦政府举办的全国统一的、大规模的社会福利事业。此后一直到20世纪70年代中后期，政府的福利责任和供给呈扩张趋势。20世纪80年代初期，政府福利责任和福利供给开始削减。事实证明，自由市场和自愿服务的缺陷不足以应付经济和社会的缺位，使政府责任的大规模扩张成为可能。但这种扩张并没有完全消除理论上的模糊，也没有导致重大结构上的改变。私有化的问题是采用什么样的私有形态、以及私人和政府参与之间的平衡。因此，从历史的角度来看，20世纪80年代以来美国在社会福利领域的私有化改革，在某种程度上可以看作已有的制度和理念在新历史时期的延伸。
美国在社会福利的私有化改革主要表现为两个方面：一是非政府组织(包括非营利组织和营利组织)在社会福利供给方面的作用增强。二是社会福利支出的削减和调整。20世纪80年代以来，在世界福利危机和世界第三部门兴起的浪潮下，美国的非营利组织在社会福利的供给方面的作用开始不断增强，迎来了一个发展的黄金时期。除了非营利组织的增长之外，虽然营利机构在社会市场中所占的份额很少，但其数量自1960年代以来一直在增长。到20世纪90年代中期，在许多社会服务领域如家务、日间照顾、交通、上门送餐服务、以及职业训练等领域，私人机构占主导地位。其中增长最显著的是家庭护理照顾。尽管大约有一半的家庭护理照顾的成本由公共基金支付(主要是医疗救助)，约有82％的家庭照顾是营利性的。社会福利领域私有化改革另一个方面的表现是缩减社会福利的支出。在20世纪80年代初期，里根上台执政后主要采用的方法是重组社会福和项目，削减福利开支，甚至砍掉一些福利项目。90年代中期，克林顿政府进一步削弱联邦政府的福利供给地位并转化了政府福利供给角色，其显著标志是社会福利目标定位的兴起。所谓“目标定位”是指把福利资源分配给最需要或最贫困的人群，即选择“最需要或最贫困人群”的过程。它涉及到两个问题：第一是如何再定目标定位政策中的“最需要的人”。第二是，将有限的资源定位于“最需要的人身上”。
目标定位起到缩小受益人范围进而削减福利支出的作用。
除了社会福利目标定位以外，近年来有美国学者在反思整个社会福利政策体系的基础上提出了一种新的社会福利私有化的改革思路，即贫困者资产建设。以资产为基础的福利措施可以通过部分减少目前高收入阶层享有的税收支出而得到财政支持。而且，以建立个人帐户为基础的资产建设福利理论的主要好处并不仅仅是资产的占有，它还能够产生一系列的行为结果。具体来说，家庭资产建设带来的福利效应包括九个方面：(1)资产能够促进家庭的稳定。(2)资产创造了一种未来取向。(3)资产促进人力资本和其他资产的发展。(4)资产增强专门化和专业化。(5)资产提供了承担风险的基础。(6)资产增加个人效能。(7)资产增加社会影响。(8)资产增加政治参与。(9)资产增加后代的福利。由此可以看出，资产建设作为私有化浪潮的产物确实是一种全新的社会福利视角，它对贫困群体的福利供给提供了新的思路。
四、结语
从以上关于中美两国社会福利社会化和私有化的讨论中可以看出，两者之间有明显的共性。但是由于两国在文化背景和社会发展程度上的差异，社会化和私有化之间在内涵和表现，形式上有很大的区别：
首先，从文化和制度背景来看。美国社会福利制度存在着天然的市场化、私有化和内在倾向。美国的现代社会保障制度起源于20世纪30年代，而在此之前，制度化的社会福利是不存在的。1935年美国《社会保障法》通过以来，政府社会福利供给开始扩张，并且一直持续到20世纪70年代。但是，即使是在美国政府福利供给的黄金时期，私有化、市场化的声音也没有停止过。因此，目前的私有化趋势从某种程度上可以看作是美国历史传统的延续。而中国有着几千年来政府救济的传统，对贫困群体的救助历来被看作政府责任之一。建国后的计划经济时代，政府也是国民社会福利的主要提供者。所谓社会福利社会化、市场化倾向是伴随着市场经济改革而产生的，是经济体制改革推动下的产物。
其次，美国的社会福利私有化实施基础包括三个方面的重要基础条件：一是非营利社会福利机构的成熟，二是市场机制的完善，三是服务人员的专业化。而在中国，社会福利社会化尽管也是建立在市场机制条件下，但是市场机制并没有像美国那么完善。非营利组织以及专业化服务的水平尽管也在发展，但是远远没有达到美国的发达程度。此外，我国的所谓“社会化”，其心理基础在很大程度上继承了中华民族“守望相助”的优秀文化传统，而组织基础则利用了我国基层社区组织十分健全的优势。
尽管中、美两国在社会救助制度改革中表现出很强的相似性。但是，中、美两国_的文化背景和社会经济发展状况差异极大，盲目引进或照搬他国的经验必然会导致理论和实践上的误解。近年来，我国政府在社会救助和社会福利制度建设上的种种努力表明，这种改革不能单纯的视为政府责任的削弱或增强，它既不富于计划经济时代的全面政府责任，同时也不同于改革开放初期的严重责任缺位。而应该是政府责任的重新调整和定位。
责任编辑：王润秋