内容摘要 在20世纪后期的全球民主化运动中，兴起了一股对新民主政权进行民主质量评估的热潮。许多研究者和研究机构对民主的程序、内容、过程及结果进行测量和排名，以区分好的或坏的民主、高质量的或低质量的民主。然而，大多数民主质量评估均将民主质量看作是一个单一的、整合的概念，先验地使用一套充满了意识形态偏见的标准来衡量新兴民主国家的民主质量，将作为制度的民主与作为治理的民主割裂开来，从而得出新兴民主国家或堪为民主标杆、或民主质量低劣的错误论断。因此，重构民主质量评估的内容，就成为比较民主研究的迫切任务。在民主的最小程序定义的基础上，结合民主的过程和治理结果，将政府责任作为民主质量评估的核心内容，是新兴民主国家民主质量评估的关键。
关键词 民主 民主质量 民主质量评估 治理 政府责任
作者 1陈尧，上海交通大学国际与公共事务学院比较政治系执行主任、副教授、博士；2阮家栋，上海交通大学国际与公共事务学院研究生。（上海 200030）
近年来，国际社会兴起了一股对各国民主制度或民主运行进行测评的热潮，涌现了诸如民主指数、民主质量、治理质量、廉洁指数、自由和权利指数等指标体系。许多研究者、研究机构甚至国际组织热衷于对世界各国的政治表现进行测量、评价，其中，尤其以民主质量评估最受关注。
作为一种对民主权利、程序和结果进行比较分析的民主质量评估，肇端于20世纪后期全球掀起的民主化浪潮。在这场一个多世纪以来最为重要的政治变革运动中，100多个国家实现了政治转型，纷纷建立了以自由选举、竞争性政党制度为核心的民主制度。然而，在最初的民主热情衰退后，新兴民主国家中遭遇了大量的民主稳定和民主巩固的问题，少数国家甚至出现了民主崩溃而回到威权体制。“委托民主”、“非自由主义民主”、“受控制的民主”、“有限民主”、“竞争性威权政权”、“选举威权政权”等充斥着新兴民主国家。大多数新兴民主国家表面上举行了自由、竞争的选举，但是政治权利、公民自由、宪政法治受到诸多限制，非正式机制阻碍了正式制度的作用，扭曲了民主价值。同时，民主转型也未给大多数国家民众的生活带来实质性改善。全球民主前景弥漫着悲观的情绪。这表明，民主在地域上的扩张仅仅是民主化的初级阶段，更重要的是，民主化还意味着民主在深度上的拓展，即如何提升民主的水平和质量。制定合理的民主发展战略，推动有序的民主发展，必须首先要了解本国民主发展的现状，客观把握政体的民主质量。正是在这一背景下，民主质量评估应运而生。
民主质量评估的现状
最初，研究者关于民主质量的研究尝试在民主化的过程与结果之间进行一种明确的界分，即回答什么时候民主转型结束、转型后出现的是一种什么样的民主、如何评价新民主政体等问题。达蒙德（Larry Diamond）、科普蒂奇（Michael Coppedge）等人将民主质量理解为政治转型后政权的民主化程度，是指多元政体实现其能力的程度。[1 ]安德列夫（Svetlozar A. Andreev）将民主质量界定为：服从于民主原则如竞争、参与、代议等的相对稳定的、合法的安排，在现有的宪法下，统治者不仅被期望在实践中执行这些原则，而且对公民的需要作出反应。同时，公民积极参与各个层次的政治生活和社会生活。[2 ]勒瓦（Daniel H. Lavine）和莫里娜（Jose E. Molina）将民主质量界定为“公民在自由、公正、定期的选举过程中进行参与、影响公共政策过程的程度，以及决策者对民众意愿作出回应和负责任的程度”。与这些活动相关的因素就成为民主质量研究的内容，包括选举、决策、参与、回应、责任、主权等。[3 ]
大体上，民主质量是指一种能够通过民主制度和机制的合法、正确的功能发挥，实现自由和平等的制度结构的特性。高质量的或好的民主通过合法的稳定机制的运作，来赋予公民充分的政治自由、平等以及公民对公共政策和政策制订者的控制。一个高质量的民主政权应当是充分满足公民要求的合法政权。
上世纪中叶行为主义盛行的时候，对民主的测量就已经成为政治研究的一项内容。例如，熊彼特在自己的程序民主理论中提出了衡量民主成功的四个维度：政治领导人的素质、政治决策的合理范围、民主政府有效支配官僚机构的能力以及民主自治的水平。[4 ]其后，达尔提出了七组条件来测量民主的水平，包括历史的顺序、社会经济秩序、社会经济发展水平、平等状况、亚文化多元主义水平、是否遭外来强国统治以及政治积极分子的信念等。[5 ]
民主质量评估的高潮出现于20世纪末对转型后新兴民主国家的研究。大多数研究往往简单地将民主分为自由民主和非自由民主。这一两分法以及民主质量评估，依据的是达尔对多元政体的两个分类标准即普遍投票权和竞争性。温汉南（Tatu Vanhanen）就从达尔的两个标准入手，以选举的数据为依据，分析一个国家内部的参与程度（以人口中投票参与者在连续选举活动中的投票率来衡量）和选举竞争性（最大的政党在国民议会选举中获得选票的比例），将参与率与竞争率之乘积作为衡量不同国家民主水平的指数。[6 ]马绍尔（Monty G. Mashall）等人集中关注制度化民主的三个方面，包括政治参与的竞争性、行政人员录用的公开性、对行政首长的制约。[7 ]大卫·边沁（David Beetham）在1994年开始发起一场“民主审计运动”，对单个国家的民主生活进行系统评价。起初针对英国的民主水平进行审计，后来又扩展到对整个国际社会尤其是新兴民主国家的民主审计。
在民主审计中，边沁列出了30个问题进行调查，这些问题分为四个部分：一是关于选举过程，包括立法机关和行政机关在多大程度上是由自由公正的选举决定的、选举活动和选举程序在多大程度上独立于政府和政党的控制、所有投票者的选票价值是否平等、选民的参选率高低等；二是关于政府的开放程度和履行责任状况，包括不同利益集团是否具有制度化的渠道来影响政策过程、选民有多大机会接近当选的政治家、民众关于政府活动和政策结果的信息的获得程度、司法机关独立于行政机关和免于其他形式干涉的程度、地方政府按照地方选民的要求有效履行职责的程度等；三是关于公民权利和政治权利的保障和实施情况，包括法律是否清晰地界定公民权利和政治权利、公民在行使公民权利和政治权利时是否得到保障等；四是关于公民社会及其他正式机构的发展、活动的状况，包括公民社会在多大程度上受到政府的控制、公民社会政治参与的程度、社会不同群体获得代表的程度等。[8 ]