摘要:人大监督是中国社会主义监督体系的重要组成部分。在发展有中国特色社会主义民主政治进程中,加强对权力特别是对行政、司法等公权力的制约和监督,已成为我们党和国家在构建和谐社会建设中政权面临的一个重要课题。分析了中国目前人大监督存在的主要问题,深入探析中国人大监督存在问题的根源,并有针对性地寻求克服问题的对策,为推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化、完善民主监督机制进行理论探索。
关键词:人大监督;机制;对策
中图分类号:D622文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)21-0019-03
一、人大监督机制中存在的主要问题
党的十七大报告提出要“支持人民代表大会依法履行职能”,强调要“坚持和完善人民代表大会制度”。中国宪法和法律赋予了全国人大在行政监督方面最高权威监督主体的地位。然而在实践中,人们对人大在对政府的监督方面的满意度并不高。这表明,目前中国人大监督机制及实践与人民群众的要求还有一定的距离。值得一提的是,十一届三中全会以来,为了使人民代表大会行使宪法赋予它的职权,我们党作了大量工作,进行了许多改革,如组织人大代表评议政府工作和听取国家工作人员述职报告等多种有效的监督形式。但是,这种完善还远远没有完成,在诸多方面仍存在着不少缺陷。
(一)监督对象存在盲点
人大监督的对象主要包括“一府两院”。但未将国家主席、中央军事委员会、全国人大等真正列入人大监督的对象范围。国家主席、中央军事委员会、全国人大,在现实政治生活中作用巨大。其在行使职权时,稍有不慎就会给党和国家带来巨大影响,因而对其监督的意义十分重大。而现行宪法仅仅原则性地规定了全国人大有权选举和罢免国家主席;有权选举、罢免中央军事委员会及其组成人员。但均无具体的监督内容、形式、程序等,缺乏可操作性。对于全国人大,宪法法律均未提及对它的监督,造成了全国人大不受监督的问题。
(二)监督手段一定程度上还缺乏刚性
根据中国法律规定,人大监督具有最高权威性和法律的约束力,但在实际工作中,法律赋予人大的监督权力并未得到很好地运用,地方人大监督一般运用如听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等常规柔性监督手段,而像质询、特定问题调查、撤销、撤职、罢免等能够更好地解决问题的刚性监督手段却很少运用,大量运用的探索性监督方式,如代表评议、推行执法责任制、错案追究制等虽具有强制性,但是缺乏具体的法律依据。这样监督手段的“软”,在一定程度上使监督效果打了折扣。
(三)监督过程缺乏一定独立性和权威性
从世界各国的经验看,一个完善的、成熟的监督体制应具有以下三个最基本的客观条件:一是必须对其监督对象进行全面的监督;二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应;三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。
长期以来,受计划经济影响,中国一直存在以党代政的问题,人大监督在一定程度为同级党委所左右,造成人大在开展监督工作的时候会有一些顾虑,而且同级政府掌握着人大机关的活动经费、事业经费、工资和奖金等,也使得同级人大对政府的监督往往放不开手脚,导致人大独立完整行使监督权变得十分困难。如地方人大常委会主任按规定列席同级党委会,政府首长是同级党委的第二把手,政府重大事件一旦在党的常委会上通过,人大就不能行使监督权。形成人大监督“法律地位高而实际地位低,理论权力与现实权力有较大差距”的现状。
(四)监督关口偏重于事后监督
根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段,有效监督分为事前监督、事中监督、事后监督三个阶段。人大监督贵在经常性、连续性和适度超前。只要权力发挥作用的领域,就要有监督跟踪形影不离,就要做到事前、事中、事后三者的有机结合。而事实上,人大监督主要体现在政府及政府官员干部违法违规行为的事后查处上,对政府工作的监督好像是“守株待兔”,对事前预防和事中控制不完善,等出了问题后才去行使职权,损失也已造成,于事无补,不仅对违规的当事人和国家带来损失,而且这种“亡羊补牢”式的“查错纠偏”,使人大监督陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面。
(五)人大自身建设不足
改革开放以来,我们党积极稳妥推进政治体制改革,人大虽然也进行了组织人大代表评议政府工作和听取国家工作人员述职报告等改革,但一定程度上仍不能适应扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明的需要。面对庞大的政府部门,各级人大常委会都不同程度存在组织机构不健全、人员缺乏、年龄结构老化等问题,使人大监督心有余而力不足。其次是部分人大工作者对人大工作缺乏正确认识,认为人大是“二线”,是“养老之所,赋闲之地”,到人大工作总觉得低人一头,矮人三分,脸上无光,身上无劲,存在自轻、自贱、妄自菲薄的消极思想而不敢监督。最后是人大工作者及人大代表的素质不高也影响监督质量。据安徽省人大常委会研究室对安徽省人大代表发挥作用情况的调研,有43%的人大工作者认为代表的能力和素质不够,直接影响了代表作用的发挥;有42%的人大工作者认为多数代表的素质与其法律地位不相称。有17%的代表明确表示不能与选民保持经常性联系,有39%的选民从未向代表反映过问题或提出过意见、建议,有50%的选民对代表工作不满意是由于代表与选民联系不紧密,不经常听取和反映人民群众意见[1]。
二、人大监督存在问题的主要成因
(一)政治体制
在中国的政治体制中,存在以中国共产党对国家政权实行领导的党的形式,也存在着中国的人民代表大会和以它为基础产生的全部国家机构的国家形式。显然,党的形式不是国家形式,党的组织不是政府,不是国家的权力机关,然而事实上,党干涉人大工作的现象仍时有发生。党政不分,以党代政正成为许多问题解决的症结所在。邓小平同志早就指出,“党的工作的核心,是支持和领导人民当家做主,整个国家是这样,各级党组织也是这样”、“总之,现在愈来愈看得清楚,我们过去的那一套不适应今天和以后的任务,非改不可”。另外,由于政府负责直接领导政治、经济、文化和社会等具体工作,政府的地位和功能比人大重要得多。并且政府有关人员在党内居于较高的地位,一旦涉及领导干部,监督难度大、阻力大,问题不好解决,使人大很难对政府开展有效的监督等工作,导致“虚监、漏监、难监”等问题层出不穷,出现“党委不点头,不能监督;政府不高兴,不敢监督;遇到疑难问题,不会监督”的现象。
(二)法律完备程度
改革开放三十多年来,在建立社会主义市场经济体制的过程中,中国进一步加强了社会主义法制建设,在人大监督立法方面已经迈出了较大步伐。2006年8月27日,中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,对促进和保障政府机关及其工作人员廉洁奉公具有重要作用。但从总体上讲,中国人大监督立法还不完善,如人大对“一府两院”的监督只对监督的内容、范围和形式作了原则规定,而对行使监督的程序和违法行为的法律责任没有明确规定,使人大实施监督有时无章可循,无从下手,在实践中缺乏可操作性,难以落到实处,导致人大监督搞“形式”走“过场”;人大通过何种程序对政府组成人员进行罢免;《监督法》第2章第8条规定人大要听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告,但对报告未被审查通过怎么办,却没有规定;如果提质询案的代表或代表团对受质询机关答复仍不满意怎么办。总之,法律的不健全,是人大监督工作薄弱,难以发挥应有作用的重要原因之一。
三、发展完善人大监督机制的对策
人大监督制度的改革完善,正在走一条探索发展的道路,思考这一过程的成败得失,本文尝试就中国人大监督制度的健全与完善提出如下几点对策与建议。
(一)深化政治体制改革,为人大监督制度提供保障
邓小平同志一再强调:政治体制改革“要把党政分开放在第一位”。他在《党和国家领导制度的改革》一文中明确地指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”,因此推进政治体制改革,不仅是正确处理党、人大、政府的关系的需要,也是实施依法治国,建设社会主义法制国家的根本要求。
在坚持党总揽全局协调各方的原则下,在坚持发挥党的领导核心作用的前提下,规范党委与人大、政府之间的关系,不仅可以使党委、人大、政府的工作都走向制度化、规范化、程序化,而且也可以使人大及其常委会对政府工作的监督走向制度化、规范化、程序化。党的执政地位是中国社会历史发展的必然,广大人民群众选择的必然,但是党必须尊重和支持人大依法行使职权,而不能代替人大行使国家权力。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导,即把握政治原则、政治方向、重大决策和向各级人大及其常委会推荐重要干部。党的主张要通过人大及其常务委员会依照法定程序上升为国家意志。全国人大及其常委会行使宪法、法律实施监督权,保障宪法和法律在全国范围内的实施;地方各级人大及其常委会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行,而“党必须在宪法和法律范围内活动”。因此,党必须接受人大的监督。即具体工作中,要积极主动地坚持和维护党委的领导权,取得同级党委对人大行使决定权的重视和支持。同时,同级党委也要积极支持人大及其常委会依法行使职权,充分发挥国家权力机关的作用。形成党领导人大,人大接受党的领导;人大监督党,党接受人大的监督的“双赢”。
为保证监督政府工作的有效性,必须保持人大的独立性和权威性。即监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应。解决这个问题的有效办法是人大实行垂直领导体制。积极探索人大实行垂直领导体制,对从根本上解决人大监督机构缺乏独立性和权威性这个问题很有必要。
(二)加强人大监督立法,实行人大监督的法制化
人大监督立法是依法实行人大监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种人大监督法规,才能为积极有效的人大监督提供基本的规范程序。如上所述,中国监督立法相对滞后,尽管中国也制定了一些法规条例,如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政诉讼法》,但从总体上讲,仍不能满足当前人大监督发展的实际需要,亟待健全、完善相关法律,比如《行政监督程序法》、《举报法》、《公务员道德法》等。为加强人大监督工作,充分发挥人大监督作用,必须从全面、具体、权威性和可操作性等方面立法,如规定政府工作报告在人民代表会上未获通过,政府负责人应自动辞职。这样人大在立法和监督上就有法可依,有章可循,就能有效行使监督权,充分发挥监督作用,提高监督实效,就可以使人大完善对行政权力滥用者的追究惩处,实现权力制约的制度化、法治化,从而推动“一府两院”依法行政、公正司法。
此外立法要与时俱进,建立监督法规实施效果反馈的制度,为全国人大和各级人大改进和完善监督法律法规提供重要依据。
(三)监督关口前移,强化和突出事前和事中监督
针对中国人大监督长期以来偏重于事后的追惩性监督的倾向,应把好入口关,努力做到未雨绸缪,强化和突出事前和事中监督。事前监督和干预可以防患于未然,可以克服监督滞后所带来的弊端,更好地发挥监督和制约作用;可以从源头上把好法律、法规和政策关,提高政府决策的合法性;可以保证充足时间调查,使得决策更具科学性和前瞻性,减少不必要的损失和不良影响。事中监督的特点是在于及时发现问题,并采取有效监督措施,对政府工作将来可能发生的问题可以预先采取措施加以规避,有效地防止事后监督“马后炮”行为,保护公共利益和公民合法权益免受损失或更多的损失。像政府一些跨年度的重点工程、重要项目、政府中长期规划实施以及规划调整、变更、关系社会稳定的一些较大事项等应考虑开展事中监督,以增强监督工作的针对性和实效性。而对于既成事实的事后监督,人大更应作好对违法者和违法行为惩处,督促政府针对存在病症开出合理药方,吸取经验教训,以便于今后更好地开展类似工作。
(四)提高人大监督人员的整体素质
人民代表大会制度是中国的根本政治制度,人民代表大会代表人民对一切国家机关实施监督。但在实际生活中部分人民代表受自身的政治、能力、道德等因素制约,导致实际的参政议政能力不强,联系选民不够,难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关所应有的监督权。因此提高人大监督人员的整体素质已成为当务之急。
首先,加强监督人员的政治素质。人大代表代表人民行使当家做主的权利,要有高度的政治责任感和历史使命感,忠于国家和人民,忠于自己的职责,忠实履行代表的职责,反映人民群众的意见和要求,代表人民意志参与讨论和决定重大问题,维护国家权力机关的权威。其次,提高监督人员的法律素质。人大代表只有熟悉和掌握与代表行使职权相关的法律法规知识,才能认真履行职责,严格依法办事,才能有效地监督法律的实施,才能增强监督实效,提高监督水平。才能提高全民的法制观念,推动依法治国进程。最后监督人员要具备实事求是的道德素质。树立起不怕得罪人的信念,严厉地打击违法违纪的行为,在重大问题上分清界限,坚持真理,秉公直言,成为一名合格的人大监督人员。
(一)健全人民群众监督制度,以公民的权利制约公共的权力
江泽民同志指出:“干部的优劣和是非功过,群众看得最清楚,也最有发言权”。所以,对一切权力的各种形式的监督,都必须以群众监督为基础,群众监督是对公共权力最可靠的监督。当前主要问题是虽然广大人民群众可对任何国家机关和国家工作人员有批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家机关人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利,但它有赖于国家机关的接受和人民法院的判定,不能直接行使处理权、纠正权、惩罚权等强制权利,使得监督结果往往失去效力。因此要健全人民群众监督制度,调动群众监督积极性,让更多的人通过电视、广播、网络等渠道直接监督政府行为,以公民的权利制约公共的权力,帮助政府找差错纠偏,使其依法行政,公正司法,预防政府人员失职、擅权、腐败等现象。
(二)发挥新闻媒体的舆论监督作用
被誉为“政府保健医生”的新闻媒体,以其在信息传递上的公开性、及时性、广泛性,可以对政府工作人员及其行为产生巨大的政治压力和效应,十七大报告中也指出:“发挥好舆论监督作用,增强监督合力和实效。”然而新闻媒体的舆论监督,主要是自主、自发的监督,没有强制性,缺乏制度作保证,导致在开展新闻调查、实施公开曝光、督促整改落实等方面,常常力不从心,有些采访对象不配合,或者干脆拒绝采访调查[2]。因此,要发挥舆论监督作用,需要出台《新闻法》,让新闻媒体舆论监督具有一定的检查权、调查权和建议权。及时、准确、客观地报道各级行政机关的行政管理活动及各种事件,满足群众的知情权、了解权。同时为人民群众提供发表意见和建议的机会;减少行政控制,加大对拒绝、干扰和阻碍监督,以及对新闻监督有关人员打击报复者(如辽宁某县公安进京抓记者)的惩处力度,从而使舆论监督有法律和制度上的保障,使新闻舆论的监督权利得到维护,使舆论监督在促进社会主义民主和法制、维护社会公正和秩序、防腐倡廉中发挥更大的作用。总之,只有进一步深化我国政治体制改革,进一步发展我国社会主义法律建设,进一步改善和完善人大监督机制,人大的监督工作才能卓有成效。
参考文献:
[1]江挺生,等.人大代表发挥作用的调查与思考[J].人大研究,2001,(12).
[2]昆明行政效能新闻监督制出台背后:开放倒逼改革[N].法制日报,2008-12-10.