街道办事处所属事业单位作为直接面对群众的基层公益服务组织，通过改革扩大其服务总量，提高其服务水平，在促进经济发展、改善人民生活、维护社会稳定、推动社会进步方面有着重要意义。
一、改革背景
历下区是济南的中心城区和重要窗口，是全市辖区面积最小、人口密度最大的城区。近年来，随着经济的高速发展和城区现代化进程的不断推进，社会公益事业需求日益增加，政府所承接的服务项目增多，服务要求也不断上升。街道办事处及其事业单位，作为政府基层服务主体，面对发展所带来的新要求、新挑战，不断适应发展形势、转变工作职能，进行了诸多改革尝试，取得了一定成效。
（一）经济实力显著增强，为改革提供了必要条件。近年来，随着现代化建设不断取得新成绩，历下区经济迎来了高速发展，地区生产总值、地方财政收入等主要经济指标自2009年起一直排在全市首位。区内各街道办事处努力克服地域面积小、空间承载量受限等困难，在工作中突出企业服务、项目服务，使区域经济实现持续健康快速发展，地方财政收入持续增长。经济的高速发展和人民收入水平的提高，使人民群众要求享有完善的社会保障、高水平的社会服务和良好的社会环境的愿望不断增强，现行事业单位尤其是基层事业单位的管理体制和服务水平越发不能满足社会发展的需要；同时，地区生产总值持续上涨，社会总体趋于稳定，为推进改革理顺机制营造了更加宽松的社会环境，地方财政收入稳步增长，政府财力不断增强，使政府有足够的财政实力来加大公益服务力度，这为下一步推进改革提供了坚实保障。
（二）城市化进程明显加快，为改革提出了新的要求。在新一轮城市规划中，历下区既承担着老城改造、打造泉城特色标志区的任务，又肩负着建设东部新城、打造政务文化中心和中央商务区的重任。随着城市化进程的推进，人口老龄化、家庭小型化、家务劳动和家庭生活社会化的大趋势逐渐明晰， 公益服务尤其是社区服务空白逐渐显露，社会各界对建立高层次、专业化、结构合理、权责清晰、管理科学的街道社区服务体系的需求日渐迫切。
（三）工作职能不断转换，为改革积累了实践经验。一是对街道出资举办的企业进行改制，实行政企分离，使街道办事处将更多精力、更优资源集中到服务辖区群众、助推区域发展上来。二是理顺区、街之间的工作关系，弱化招商引资、工业经济、外贸出口等经济考核指标，制定以服务为主导的考核办法，调动和激发了办事处加快经济发展、加强城市管理、搞好社会服务的积极性。三是通过积极推进区街财政体制改革，加大对街道办事处的经费保障和转移支付力度。这些改革尝试为进一步推进事业单位改革创造了有利条件，同时也为建立新的运行机制、深化基层事业单位改革积累了经验，奠定了基础。
二、面临的问题
（一）人员编制配备未能适应经济社会发展。受传统体制束缚影响，街道所属事业单位管理，长期以来坚持绝对平均、相对调整的固有模式，区内各街道机构设置完全相同，人员编制总体接近，只对个别单位进行少量人员编制的相对调整。虽然各街道办事处在人口、面积和经济发展水平等方面已逐渐呈现出较大差异，但自2001年街道办事处机构改革以来，区内所辖各街道办事处的人员编制和机构设置就未再进行过调整，导致面积大、人口多的街道办事处依靠现有人员难以完成工作任务。面对繁重的工作任务，现有人员难以应对，只能通过设置公益性岗位勉强弥补人力不足，很难满足辖区群众和单位的服务需求。在街道所属事业单位服务内容、服务范围、服务要求都发生了很大变化的情况下，人员编制未能及时做出相应调配以满足经济社会发展的需要，编制僵化问题已经成为制约街道所属事业单位充分履职的瓶颈。
（二）事业单位未能充分发挥其公益服务职能。一是街道所属财政拨款事业单位的功能定位不清，造成了政事不分、事企不分。有些事业单位由于职责要素的缺失，承担了本应由行政机关承担的职能。二是经费自理事业单位由于不通过市场配置资源，套用行政机关的管理模式，普遍缺乏活力和竞争力。从机构性质上来说，事业单位的创办目的不是为了个体或组织的利益，从管理体制上来说，事业单位资源由政府配置，通过行政手段和计划实行条条管理，并且由于事业单位自身市场化程度低，导致了机制不活、效益不高，缺乏符合形势需求的激励机制和绩效考核体系，这都限制了经营性事业单位的发展和效率。
（三）服务民生工作存在管理体制问题。公益服务是普惠性的事业，事关全体人民的切身利益，向广大人民群众提供基本公益服务、保障和改善民生是事业单位的重要职责。对街道所属从事民生服务的事业单位，历下区街道办事处存在着监督管理不到位、管理机制不健全、财政投入不充足等问题。
三、进一步推进改革的几点思考
必须稳步推进事业单位改革，使其资源配置更加科学，布局结构更加合理，服务总量和效率不断提升。结合历下区实际，具体有以下几点建议：
（一）成立街道综合服务中心。要提高事业单位的公益服务质量，首先要理顺事业单位的管理体制和运行机制，制定相关配套制度，同时健全事业单位的法人治理结构，使其制度更健全、机制更灵活、服务更高效。建议将街道办事处所属事业单位承担的行政职能一并划归办事处行政机关，强化办事处行政科室职能；对经营良好的经营性事业单位进行转企改制，由市场配置其资源；对已无职能的空壳单位进行裁撤，编制收回。同时整合街道事业单位机构编制资源，成立街道办事处的街道综合服务中心，承接辖区内的经济、城管、文化、社区等全方位服务内容，对居民进行一站式服务。
机构设置方面，具体设置如下：经济发展中心，承担辖区经济发展、招商引资、技术推广、产品质量监管、经济统计、协税护税等方面职责；城市管理服务中心，负责辖区内环境卫生、市政建设、房屋建设、园林绿化、交通、防汛、环境保护、安全生产监督等协调服务管理职责；文化服务中心，负责组织开展丰富多彩的群众文化体育活动，发展各种文化项目， 对辖区内的其他社区社团组织进行统筹管理和服务整合；社区服务中心，负责制定辖区社区服务发展规划，协助有关部门做好社区事务、劳动保障和最低生活保障等方面的工作。
运行机制方面，为了提高街道综合服务中心的管理水平和服务能力，实现政事分开、管办分离，在服务中心内部健全其事业单位法人治理结构，形成决策、执行、监督三个层面相互独立、相互制约、相互配合的分权制衡机制。一是设立以本单位以外人员为多数的理事会。作为其决策层，理事会由街道办事处代表、社区居民代表和综合服务中心自身代表三部分组成，人员各占1/3。二是明确理事的产生方式。代表街道办事处的理事，由街道办事处委派，代表社区居民的理事，由居民推选产生，街道综合服务中心的行政负责人及其他有关职位的负责人确定为当然理事。三是确定理事会的决策方式。理事会决策采取票决制，外部理事和内部理事一人一票，不设权重差别。四是管理层作为理事会的执行机构，按照理事会决议独立自主地履行日常业务管理、财务资产管理、一般工作人员管理等职责，并定期向理事会报告工作。五是成立监事会，由居民代表、相关职能部门代表组成，作为监督机构，负责对理事层、管理层人员履行职责等情况进行监督。
（二）建立编制动态管理机制。按照“控制总量、盘活存量、优化结构、服务发展”的要求推进动态管理，服务工作大局，促进机构编制资源的科学配置，为经济社会平稳较快发展提供有力的体制机制保障。
一方面，重新核定事业单位编制和领导职数。以整合原有财政拨款事业单位建立街道综合服务中心为契机，将全区街道办事处所属财政拨款事业编制全部收回，借鉴乡镇机构改革的思路，制定《历下区街道办事处分类办法和机构编制核定标准》，以街道辖区总人口（人）、财政总收入（万元）、行政区域面积（平方公里）作为分类指标，并将各指标数值转换为各自对应分值，根据分值不同，将全区街道办事处划分为一、二、三类，根据分类对街道综合服务中心的人员编制和领导职数重新进行核定。
另一方面，建立人员编制动态管理机制。形成机构有破有立、编制有增有减、人员有进有出的动态管理机制，不断提高人员编制的综合使用效益。一是坚持总量控制，加强横向调剂。对全区街道层面事业单位编制实行总量控制，刚性管理，做到人员编制、领导职数和财政供养人员“三不超”。二是推行“养事不养人”用人机制，实行“花钱买服务”。对一些公益服务和公共管理领域确需新增人员的，积极推行“花钱买服务、养事不养人”的用人机制，即只核定财政补贴“份数”，不定编到人。
（三）推进服务民生事业单位体制改革。一是明确隶属管理关系。将医疗、教育等专业性较强、群众关注度较高的事业单位划拨相关职能部门管理和监督，建立质量评估体系，实行标准化管理和动态监管。举办经费均由政府负担，运行经费由政府给予补助。二是建立起体现公益性的管理体制，明确其公益性事业单位性质。对街道负责民生工作的事业单位实行定编、定岗、不定人，根据服务面积和服务人数核定编制，根据工作要求核定岗位，固定编制、流动人员。同时建立起竞争性的用人机制，所有人员通过核定资格之后，竞争上岗，全员竞用，合同管理，真正能够实现能上能下，能进能出。三是推进工资制度改革，建立起激励性的分配制度。实行绩效考核和绩效工资，考核工作人员的服务数量、质量和群众满意程度，由辖区服务对象参与打分。根据考核结果，进行收入分配，增加奖励性工资的比重，通过激励不断提高业务水平和服务质量。□作者单位：济南市历下区编办
关键词：基层公益服务 事业单位 改革