摘要：当前，我国人口老龄化问题严重，老年人存在医疗、住房、护养等多方面的保障需求，需要建立老年保障制度，解决其各方面的保障问题。为有效提高现行老年保障能力，需要充分发挥个人自助、国家救助和社会互助功能，构建多支柱老年经济保障体系，实现老年人“老有所养、病有所医、住有所居”。
关键词：老龄化；老年经济保障；制度
中图分类号：F842.6 文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2010)09-0038-04
我国经历了多年的经济快速发展，国力快速提升，人民生活水平大幅提高。但从整体看，我国经济发展水平仍然不高，人口老龄化速度很快，老龄化问题异常严峻。如何构建多支柱、可持续发展的老年经济保障体系，提高我国老年居民的经济供养能力，已成为非常紧迫的国家战略问题。
一、我国老年经济保障能力不足的困境
人口老龄化问题的核心是老年经济保障问题，也是老年人基本生活需要、应对各类风险的资金供给及其管理与分配问题。老年人缺乏劳动能力、体弱多病，除日常的基本生活需求外，对医疗、护养等存在一定需求。与此同时，老年人又是收入来源较少的人群，在整个社会家庭观念不断削弱、社会化程度不断提高的背景下，这种收支上的矛盾越来越突出。国际通行的一般做法是充分发挥个人自助、国家救助和社会互助的功能，构建多支柱的老年经济保障体系，确保老年人的基本生活与健康需要，保障老年人获得国家和社会物质帮助的权利，分享社会经济发展的成果。然而，我国在上述三个层面的制度供给方面均存在一定问题。
(一)财政支出比例失衡
我国尚未全面建立与财政收入相适应的老年最低生活保障计划，在城镇缺乏福利性国民基础养老金计划，在农村整体上还未建立起社会养老保险制度，只是在2009年底才开始进行新型农村养老保障制度试点，试点方案中每月几十元的养老津贴无法达到制度应有的设计目的。当前，我国财政收入超过6万亿元，已初步具备构建适度普惠性养老保障制度的能力。探索建立一个由国家财政支持的适度普惠的老年经济保障支柱，应成为应对人口老龄化风险、建立老年经济保障制度体系的重要举措。
(二)社会保障体系面临突出问题
目前，我国基本养老保险体系仍未探索出一个合适而有效的制度模式，制度实施缺乏可持续性与协调性。城镇企业单位的基本养老保险制度实施现收现付与基金积累相结合的部分积累制，但在实践中，这种统筹账户与个人账户“两账分营”的制度设计由于其固有的激励缺陷而深陷困境。制度覆盖面窄，统筹层次低，众多人口未被纳入养老保险体系。在农村，原有基本养老保险方案难以为继。2009年下半年，部分地区试行新型农村社会养老保险制度，但该试点方案的保障水平低。事业单位基本养老保险制度改革尚未全面启动。现行的城乡多种养老保险制度不能有效衔接，制度“碎片化”现象严重，既有的多种增量调整措施不能从根本上解决问题，居民老年生活无法得到有效的保障。
就老年医疗保障而言，制度准备方面亟待进行前瞻性研究。老年阶段是人生医疗需求最大的时期，为迎接和适应老龄社会，必须建立起针对老年人的医疗保障制度。当前，我国老年医疗保障从属于一般性的医疗保障，没有相对独立的专门针对老年人的医疗保障制度，老年人群面临医疗保障水平偏低、保障效果差、不能满足其特殊医疗需求等困境。面对严峻的人口老龄化趋势，必须探索建立围绕老年人基本医疗需求的由基本医疗保险和针对老年慢性病、大病的补充医疗保险所组成的多层次的老年医疗保障体系。
(三)老年公民的经济自养能力弱
随着人口老龄化的发展，我国老年居民的自养能力受到严峻挑战。改革开放过程中，居民收入差距日益增大，陷入老年贫困的人口比例呈增长态势。工业化与城市化进程导致社会劳动力流动加剧，家庭空巢化比例日增，削弱了传统的家庭保障功能，并使农村老年居民的土地保障难以为继。这一现实迫切要求采取多种措施维持甚至强化家庭保障功能。同时，进一步发展与完善商业养老与商业医疗保险体系，从多方面增强对老年人的经济供养能力。
二、我国老年经济保障体系存在问题的成因
(一)制度建设缺乏战略定位与长远规划
老年保障制度作为长期、稳定、规范的制度，不同于针对特殊问题的对策和应急措施，必须坚持站在战略的高度分析问题与解决问题。回顾我国社会保障制度建设二十多年的改革历程，可以看出，我国在社会保障制度改革问题上一直没有形成清晰一贯的改革目标和路径。基本养老保障制度改革缺乏战略定位与长远规划，改革措施更多的是服务于“头痛医头、脚痛医脚”的短期行为(如“国有股减持”、“十一省市试点”、“个人账户比例下调”等)，导致制度缺乏可持续性并形成碎片化的局面。有关部门忙于应付，问题得不到妥善解决，制度设计的目标无法顺利实现。与企业单位基本养老保险制度改革相类似，上世纪90年代开始的城镇职工医疗保险制度改革也是为了促进国有企业改制，制度设计缺乏长远考虑。为扩大医疗保障的覆盖面，近年来陆续建立城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，但各制度的参保要求、保障水平与管理机构并不相同。与基本养老保险相比，基本医疗保险体系的多元分割和制度碎片化现象更严重，不能为老年人提供有效保障。
(二)未能明确政府责任
养老保险制度改革必然面临如何处理新制度对老制度既得权益的补偿费用问题。然而，我国在转轨过程中没有明确各级政府在这方面的历史债务责任。对转轨过程中的历史债务，没有将其彻底清算和割断，更无从明确企业与政府、中央政府与地方政府在这方面对历史债务和转轨成本的责任。这种对隐性债务“隐性处理”的办法，最大的缺陷就是责任不清、动力不足。无论是在试点的11个省市，还是在其他省份，各方都试图回避自己的历史责任，双方都依赖对方的财政投入，在养老金的监督管理上积极性不高，难以阻挡越补越大的赤字趋势，严重影响养老金制度体系的经济供养能力。
政府责任不明确问题在住房保障与基本医疗保障方面同样存在。广大弱势群体的住房保障问题得不到解决，在老年期必将成为老年保障的难点。上世纪90年代住房制度改革时，并没有树立起住房保障的理念，片面强调住房市场化、商品化，没有同步建设保障性住房。近年来，随着居民住房保障需求越来越强烈，社会矛盾越来越突出，才逐步规划建设经济适用房、廉租房，但问题已变得比较严重了。并且责任不明导致管理混乱，相关政府部门并未承担起相应的住房保障责任。对包括老年人在内的弱势群体的基本医疗保障，各级政府以财力有限为借口，回避其本该承担的相应责任，而把眼光放在容易解决的问题上。近年来情况有所改观，但在医疗保障制度建设过程中，
有的部门仍有意无意地推卸责任。此外，商业医疗保险发展非常缓慢，其主要原因也是政府部门未承担起引导和支持的责任。
各级部门在老年保障中的相关责任应以立法来明确。社会保障是国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度。对公民来说，享受社会保障是其基本权利，就国家而言，用法律的形式，将这种权利与义务加以规范和制约，为公民提供社会保障是其应尽的义务。世界各国在社会保障体系改革中，无不以立法为先导。如，瑞典1999年实施的名义账户制，早在1994年就在国民议会获得立法通过。新加坡中央公积金制度的建立是以《中央公积金法》为先导。总之，各国均在法制化的层面明确相关部门的责任，保护社会成员的合法保障权益。目前，我国《社会保险法》迟迟未出台，造成责任不清、管理混乱的局面，严重制约各项保障制度的经济供养能力。
(三)未能正确理顺政府与市场的关系
在老年保障制度建设问题上，不能放弃国家责任而实施完全市场化的模式运作。应注意在发挥国家调节作用的同时，注重制度安排的效率，充分发挥市场作用，调动企业与个人的积极性。由于未能正确处理政府责任与市场机制的关系，我国城镇企业单位的养老保障统筹账户与个人账户均存在激励不足的问题。就统筹账户来说，过高的缴费率加之采取二次平均的给付方式，挫伤了缴费主体的积极性，造成劳动力市场的扭曲，进而形成“搭便车”的负激励机制。目前，统筹账户养老金收缴率已从制度建立之初的约90％下降至目前的约72％。在个人账户方面，我国拟通过做实个人账户来解决个人缴费激励问题。但实际上，影响人们缴费的因素还有金融市场的完善程度所带来的市场波动风险、监督与执法环境所带来的人为损失风险、人们对政府与管理层的信任程度、管理者的守法意识和社会责任感等诸多方面。如其他条件不具备，仅建立个人账户，激励效果还是不够。
迄今为止，我国对市场化运作的商业保险与企业年金的定位和功能缺乏清晰认识，没有给予相应的重视。商业保险在对居民生活提供必要保障的同时，能解除投保人的后顾之忧，缓解国家财政支出的压力，缓和社会矛盾，从而对整个社会产生积极作用。商业保险的社会管理功能没有被充分认识和关注，并且我国对商业保险缺乏税收优惠等激励政策，从而削弱了广大居民参保的积极性。企业年金同样是对社会养老保险的重要补充，能充分调动集体和个人的积极性。2009年12月，国家税务总局在《关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》中规定，撤销对企业年金的免税优惠，实质上是一种制度上的倒退。
三、我国老年经济保障体系建设的目标与主要任务
对我国来说，老年经济保障体系的建设目标是建立多方面的制度安排，探索建立一个五支柱的可持续发展的老年经济保障体系(如下图所示)。当前的主要任务是从法律建设、政府责任、制度整合与创新等方面人手，提高老年经济保障体系内各制度的运行效率，优化体系设计。
(一)制定老年保障法
当前，应尽快出台《社会保险法》，针对我国目前社会保险制度的发展目标，正确界定中央和各级部门的社会保险职责，充分调动各方的积极性，为我国征收保费、管理基金和支付保险金确立法律框架。在此基础上，应进一步制定《老年保障法》，规定各方的权利和义务、各级部门的老年保障责任，规范与保障各项老年保障制度的实施。
(二)整合社会养老保险制度，建立城乡统一的双层次基本养老保险体系
所谓整合是指打破养老保障制度的城乡分割、地区分割、人群分割的现状，建立制度相对统一、责任明确、分担合理、互助共济的社会保障体系，实现多种基本养老保障制度和政策在内容、保障、服务、管理等方面的协同配合，以逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一，为参保人提供更便利、效率更高的基本保障，实现全体居民“老有所养”的基本目标。较之城镇养老社会保险制度，新型农村养老社会保险制度在激励机制上应有所改善，要较好地体现个人的缴费责任与政府的财政责任。但个人缴费账户的收益率应根据通货膨胀率作指数化调整，以达到规避通货风险的制度目的。为保障养老保障制度体系的可持续性与协调性，可考虑将现行各类基本养老保险制度按新型农村社会养老保险模式的方向进行整合，建立城乡统一的两层次基本养老保险制度：一类为国家财政支出的国民基础养老金计划，提供基础性保障功能；另一类为个人账户养老金计划，提供基本收入保障，国家担保其收益率免除通货膨胀的威胁。
(三)建立老年医疗保障制度
我国老年人医疗保障差距很大，相当一部分老年人没有得到切实保障。而世界各国大都建立了覆盖所有国民的医疗保障体系或建立专门针对老年人的医疗保险制度。目前，可通过整合现行医疗保障制度，建立全面覆盖老年人的医疗保险制度，或直接建立围绕老年人基本医疗需求，由基本医疗保险和针对老年人慢性病、大病的补充医疗保险所组成的双层保障的老年医疗保障制度。
(四)建立老年住房保障制度
保障公民的居住权是国家与政府职能的基本体现。老年人失去工作能力，更需要在住房上得到保障。由于各种原因，有一部分老年人难以解决住房问题。因此，必须建立老年住房保障制度。可在弱势群体住房保障政策上设立专门条款，明确规定各级部门在解决老年住房保障问题上的责任、手段和相应措施。并尽快制定住房保障法，用法律规范政府部门的行为，对住房保障不力的行为应追究法律责任。同时，把住房保障资金列入财政预算，建立住房保障基金，帮助城镇低收入家庭的老年人改善住房条件，使其居住权得到有效保障。
(五)建立老年护理制度
老年护理制度是建立“适度普惠型”老年福利性经济保障制度的重要方面。养老服务作为一项社会公益性福利事业，必须由政府扶持与推动。随着我国人口老龄化进程的加快，家庭养老功能日益弱化，养老服务已成为重大的社会问题。2008年初，国家十部委联合出台《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，就制定发展规划、政府投入、服务网络、队伍建设、管理体制及资源配置等方面提出指导意见。但这只是指导性文件，需要进一步建立老年护理制度，明确规定养老服务的财政预算、优惠措施与资助管理办法及养老服务工作的运营管理、监督与评估机制，建立老年人护理服务长效机制。
(六)明确各级政府的责任
老年经济保障体系的各项保障制度建设均需明确各级政府的财政责任，着力完善财政体制和规范转移支付，建立相应的财政投入机制，改被动补贴的“救火财政”为经常性的财政投入。对城乡养老保障制度整合及机关事业单位养老保障制度改革产生的隐性债务，必须一次清算、分期偿付，改“暗贴”为“明补”。这一措施的实施需要将国家责任目标化和法制化，将国家责任分解到中央和地方各级政府，由中央和地方共同承担。同时，进一步明确中央政府与地方政府及地方各级政府之间在提供社会保障、公共卫生、养老服务等基本公共服务方面的事权，健全财权与事权相匹配的财政体制。
(七)发挥多方面保障力量的作用
面对快速发展的人口老龄化趋势，除国家层面的制度供给外，需要发挥家庭、个人及市场等多方保障力量的作用，形成一个多支柱的老年经济保障体系。首先，鼓励发展企业年金及建立各种补充性社会保险。鼓励劳动者及企业在基本社会保险个人账户系统的基础上，自行参加商业保险机构举办的各种养老保险与医疗保险，作为基本社会保险制度的补充，以满足不同层次的需要。政府不参与补充保险的具体组织，但应给予相应的政策扶持，并进行监督和提供司法服务。此外，应继续提倡与弘扬家庭养老方式，发挥家庭内部的养老功能，以减轻与填补低水平基本养老保障的不足。加强社会引导、监督与执法，督促子女履行赡养父母的责任，切实维护老年人的合法权益。同时，引导公民爱护子女，促进家庭和谐，提高家庭养老方式的经济供养能力。