摘要:美国外交政策是美国行政当局和国会共同做出的,是经过协商、谈判、讨价还价、斗争最后达成的妥协的结果。在对台军售问题上,克林顿政府时期是行政部门与国会矛盾比较明显的时期。本文从外交决策跨机构模式的视角对该时期府会之争的状况、原因、国会介入的方式以及结果来探讨美国对台军售政策的制定过程。
关键词:对台军售;决策;跨机构模式
中图分类号:K153 文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)16—0163—02
一、对台军售决策跨机构模式的逻辑
哈佛大学教授艾利森将其分为三种:理性行为模式、跨机构模式、官僚政治模式。美国的宪法将美国外交权分别赋予国会和总统,跨机构模式反映在外交决策中府会之间的关系。美国的对外军售的政策是国会通过、总统签署的一系列法律所确定的,这些法律包括1949年《共同防御援助办法》、1951年《共同安全法》、1961年《外援法》、1968年《对外军售法》、1974年《对外援助法》、1976《武器出口控制法》等。这些法律虽经过多次修订,但仍是指导美国对外军售的主要依据。在程序上,根据《武器出口和控制法》的规定,一旦美国行政部门做出一项对外军售决定,国防部的防务安全局(DSAA)就一系列武器出售清单提交国会,国会就接到国防部的审议通知后在三十天内对相关交易进行审议,在审议之前,国会两院的外交(国际关系)委员会举行听证会,国会议员年可以要求相关政府部门的负责人进行质询。《与台湾关系法》确立了美国对台湾的军售政策,该法第3条乙款规定,“总统和国会应该完全根据他们对台湾的需要和判断,并依据法律程序来决定这类防务物资和服务的性质和数量,对台防御需要做出的这类决定,应包括美国军事当局为了向总统和国会提出建议所做出的估计。”
二、克林顿政府时期对台军售的跨机构模式的解释
(一)克林顿时期的对台军售状况
冷战时期1945—1989年,美国的军费平均占其国民生产总值的6%。冷战结束后,军费开始大幅度削弱,从1990的3 000亿美元左右(占当年国民生产总值的5.4%)削减到1995年的2 706亿美元。 另一方面,美国的军火市场在冷战结束后一路萎缩。如果以不变价格计算,国际军火贸易从1985—1995年,每年减少11.2%。1991—1995年,每年为323亿美元,是1985年的45%,也是1972年以来的最低点。把经济安全放在首位的克林顿政府,在对台武器转让上,更多的也是从经济和商业的角度来考察,克林顿政府改变了冷战期间军工企业和民用工业互不沟通和往来的状况,使美国的军事工业品在世界市场上更具有竞争力。自1992年布什政府决定对台湾出售价值60亿美元的150架F-16战斗机以来,美国对台军售趋势日益变强,远远超过了“八·一七公报”的有关限制。自1993—1996年间,美对台军售总额约为40亿美元,1997—2000年急增至76亿美元。20世纪90年代的十年期间,美国对台军售总额为153亿美元。1994年4月中,通过两院联合决议案(H.R.2333),并由克林顿4月30日签署生效。该法案重申了《与台湾关系法》中使台湾拥有足够自卫的承诺,《与台湾关系法》第3条乙款优于“八·一七公报”。1999年8月1日,美国国防部宣布向台湾出售两家E-2电子战飞机,以及一些雷达探测设备。至于出售宙斯盾驱逐舰,虽然国防部向政府提交报告,认为台湾需要宙斯盾雷达系统、基德驱逐舰等先进设备,但克林顿政府一直没有同意。关于台湾参加战区导弹防御体系,行政功能部门内部也有不同的观点。奥尔布赖特1993年在北京TMD不存在,负责亚太事务的助理国务卿罗思表示,战区导弹防御系统将给“台独势力带来一种错误的安全感”,而中情局局长特纳特(George Tenet)认为两岸军力不平衡,应该把台湾纳入美国在亚太的导演防御系统。而国会在这个问题上立场相对鲜明,1997年众议院提出《美台反弹道导弹防御合作》(H.R.2386)草案,借口中国军力的现代化,把台湾纳入TMD符合美国的利益。该议案的内容被作为1999年国防授权法(PL101-261)的一部分,在国会通过。
(二)府会之争的原因
对台军售上,国会与行政部门之所以会出现斗争,根本的问题是他们考虑利益的出发点不同,但无论怎么出现争议,美国行政当局或者国会决不会为了中国的和平统一而在对台军售上讨价还价,只不过他们考虑利益的视角不太一致。民主党更多的相信民主、道义、人权等为代表的软实力,在美国对外出售武器的问题上,相对克制。在克林顿政府的早期,对台军处于一个相对低的水平,并在软件领域进行合作避免硬件的锋芒,伤害到两国关系,而共和党在国防政策上更强调实力,与军工集团有着密切的联系。“行政当局较强调战略目标,以及地区和国际利益,而国会可能追求具有国内影响的政策目标——与国内政治目标的政治利益(党派利益、选举利益)、意识形态(自由派和保守派)、价值观(社会的和文化的)。” 对大多数国会议员来说,最关注的是能否连选连任。有研究显示,华盛顿、密苏里、加州、德州、佐治亚州,10%～40%的劳动者从事武器生产,康涅狄格州有高达70%的工人的工作与国防那个合同有关,这些与军火销售有关的议员可能在美国对台军售上更积极。此外,为了向行政部门表达自己“捍卫”根据法律所应该享有参与对台出售武器决策的外交权也是导致府会之争的另一个原因。国会议员所考虑的不是如何“保护台湾”,而是如何赢得对行政部门的战争。
(三)国会介入的方式
国会介入的方式包括:(1)保证“知情权”为名,要求行政部门提供相关信息情报1998年,国会自《1999年财政年度国防授权法》中附加了一条,要求国防部办公厅长期战略评估办公室(Office of Net Assessment)会同美军太平洋司令部在该法案生效270天内,由负责国防政策的国防部副部长“以机密方式”向国会提供一份关于执行《与台湾关系法》情况的报告。(2)要求总统就对台军售与国会磋商,直接参与对台决策程序,1993年3月11日,穆考斯基提出的参议院第17号共同决议案中,便要求总统提供年度报告,详细阐明海峡两岸军力对比、取得武器情况及现代化进程,同时要求在台湾提出军购要求之后,国防部长应该向国会有关委员会汇报。1997年7月9日,李登辉的“两国论”,白宫决定拖迟五角大楼官员的对台访问,同时推迟部分售台武器的交付,这就遇到了一些亲台议员的反对。吉尔曼威胁说,他将在国会停审一切军售案,制止美国一切对台武器销售,直到对台武器出售限制得以解除。
(四)国会介入的结果
在售台武器上,克林顿政府面临着国会前所未有的压力,但是美国对台出售的程序并没有改变,国会的影响并没有改变行政当局在这一政策制定过程中的主导权。面对国会的压力,如果行政部门不赞同的,也不会听任国会摆布,甘拜下风。在国会试图通过《加强台湾安全法案》的过程中,行政当局认为它干涉宪法所赋予的总统作为军队的最高统帅和首席外交官的权利,采取多种手段予以制止。1998年,吉尔曼给总统克林顿和国务卿写信敦促向台湾出售预警雷达,克林顿以这种要求未被法律程序、干涉了宪法赋予总统的外交权予以拒绝。
三、跨机构模式的局限性
跨机构模式回答了美国对台军售政策在行政部门与国会之间是如何制定的问题。但是有其不足。首先,府会之间不仅仅有斗争,也有合作。例如《与台湾关系法》的修订,行政部门就其起到了很好的灭火的作用,结果交易达成,中美关系府会之间也没有受到很大的影响。其次,虽然有争斗,但是在维护美国的国家这一共同目的上,往往是一致的,府会的“和”与“不和”都是建立在维护美国国家利益的基础上的。再次,实践中,行政部门与国会并不像跨机构模式所假设的那样是铁板一块。在向台湾出售这种远程预警雷达,行政部门内部分成了以国家安全委员会的李侃如、亚太助理国务卿谢淑利(Susan Shirk)、白宫安全委员会顾问斯坦伯格(Steinberg)等人为主的反对派和以负责亚太事务的助理国防部长坎贝尔为首的赞成派。而国会内“台湾帮”的议员积极推动对台军售。所以,过分的强调府会之争,也不符合美国对台军售政策制定的实际。
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