珠三角地区农民工维权组织法律问题研究

个人独资企业。从业务范围来看，农民工组织从事的工作主要是代理诉讼、法律咨询、职业卫生、职业安全、劳动法律教育和宣传、业余文化娱乐活动等。从经费来源来看，这些农民工组织基本上得不到政府的财政支持，大部分农民工组织靠境外基金会的项目经费支持如香港乐施会、加拿大公民社会、德国基督教发展服务社、亚洲基金会的项目资费资助，为我国农民工维权组织的生存和发展提供了必要的经济基础。

表一 珠三角地区农民工维权组织的概况

组织名称成立时间创办者创办者身份注册状况地点番禺打工族文书处理服务部1998年廖晓峰农民工工商注册番禺深圳当代社会观察研究所2001年刘开明知识分子工商注册深圳中山大学妇女与性别研究中心2001年知识分子广州小小草信息咨询中心2003年工伤者工商注册深圳龙华爱心之家2003年张海文农民工工商注册深圳志强信息咨询服务部2004年祝强工伤者工商注册深圳安康职业安全服务部2004年黄庆南农民工工商注册广州珠江工友服务中心2004年景祥企业主工商注册广州春风劳动争议服务部2004年张治儒农民工工商注册深圳小小鸟打工互助热线2006年魏伟农民工工商注册深圳蓝衣工人合作社服务中心2009年民非东莞深圳市友爱社会工作服务中心2009年民非深圳珠海协作者2008年李涛民非珠海NGO发展交流网2005年陆非农民工工商注册广州江门五邑大学法律诊所2009年知识分子江门

二、影响珠三角地区农民工维权组织发展的困境

从上面的资料分析可以看出，农民工维权NGO是典型的政治默认的NGO。既没有获得政治权威的许可，也没有对其明确禁止，也无法正真获得社会组织的登记，只能进行工商登记，最终导致农民工维权NGO以营利组织形式来承担非营利组织的功能。相对于其他领域的非政府组织，农民工维权NGO面临更多的生存与发展的困境。诸如组织本身身份合法性问题，组织资金、人力资源匮乏问题，政府支持的缺失问题，农民工维权组织维权的局限性问题等等。

（一）农民工维权组织身份合法性缺失

我国现有法律对NGO实行双重管理体制，即由登记机关和业务主管部门双重审核、监管的管理体制，只要一方不同意，组织就无法建立。政府对民间组织的管理仍采取较高门槛，若是按照现行法规，很少能够获得合法身份。要找一个业务主管单位成为制约农民工维权NGO能否取得合法身份的首要难题。因为作为其业务主管部门要负责监管，却不能从中获益，从而导致各业务主管单位大多数采取推脱的态度，使得农民工组织很难独立申请到非营利部门。另外，地方政府对农民工维权NGO态度不明朗，为减少政治风险，一般采取避让的态度。因此像农民工维权NGO无法获得政治许可进而不能在当地民政部门登记成为社会组织，于是多数农民工维权组织选择了工商登记的方法来获得身份，有的干脆冒不注册的风险。由于没有合法的身份，常常成为政府部门不合理干预、打压的借口，并招来民众不信任的目光。例如番禺打工族文书处理服务部的负责人由于找不到业务主管部门挂靠，服务部一直未能在民政局登记注册，最后只能到工商部门注册“个体户”。虽然这些农民工维权NGO绕过了现行法律体制设置的障碍进行工商注册，获得了组织的独立性和自主性。但由于身份错位，在开展业务活动时，非但得不到政府基本的信任与支持，而且还要面对政策上的种种不确定因素，随时面临可能被取缔的危险。因此，合法的身份便成为困扰我国农民工维权NGO生存和发展的首要问题。

（二）组织资金、人力资源匮乏

由于农民工维权NGO身份合法性缺失，导致其筹集资金困难重重。原因是农民工维权NGO游离于体制之外，缺乏合法的组织身份，极少获得政府的支持；身份的模糊性也使其难以在社会中募集捐助。由于没有适当的制度与政策支持，企业和个人捐助即使有也为数极少且不稳定。综观珠三角地区的农民工维权组织，大部分依靠境外资助来开展业务，导致对国际资助的过度依赖。收入結构单一，缺乏募集资金的渠道和方式。并且过度依赖境外资助来源是限制珠三角农民工维权组织发展的一个重要因素。由于文化和价值观的差异，在国际资助方和本土组织之间，存在比较严重的资助方干预问题：尽管没有是非对错，但如果以隐形“暴力”的方式强加而来，会导致理念先行，貌似正确却不合实际的结果。受助方为获得资金迎合资助方需要的情况，然而境外组织对当地社区的干预，并非都是良性的。依靠国外输血不是长久之计，需要NGO自身有造血能力。经费不足严重影响农民工组织的发展，因此资金的来源和稳定性是农民工维权组织发展的致命问题。另外，人才匮乏也是一个普遍的现象。主要表现在专职人员较少，素质低下，专业技术知识不足。志愿者也相当缺乏，流动性大，经验不足，常常是服务热情有余而专业不足。由于农民工维权组织身份合法性缺失，存在巨大的政治风险，制约和限制社会精英的进入；组织资金缺乏，不能给人才提供良好的经济保障，较难吸引高素质的人才，单凭社会正义感和服务热情，难以保证工作队伍的稳定性。长此下去，必然会制约农民工NGO的可持续发展。

（三）政府支持缺失

一个农民工维权NGO如果要注册成为非营利组织，就必须找一个政府部门作为业务主管单位挂靠，获得政治许可后才能到民政部门申请注册进而获得法律上的认可，这对于农民工维权NGO来说非常困难，没有政府部门愿意成为农民工维权NGO的业务主管部门，多一事不如少一事，不想给自己找麻烦。农民工维权NGO的活动常常会牵涉到政府利益而为政府所担心，处于地方利益或社会稳定考虑，政府都倾向于保守、慎重态度，政策上的支持仍然相当少，因此政府的态度和作为决定着中国农民工维权NGO的存亡和兴衰。

三、管理和规范珠三角地区农民工维权组织的对策与建议

维护农民工权益，政府应承担主要责任，农民工NGO是政府维护农民工合法权益的有效补充。只有加强对NGO的管理和规范，才能成为农民工合法权益的维护者、代言人。

（一）建立政府、企业、农民工NGO三方合作机制

由于农民工NGO的民间性和公益性特征，使其能够避免市场的趋利性，和政府的有限性，更能直接地感知到农民工的利益诉求，愿意成为农民工合法权益捍卫者，成为农民工权益的代言人。有利于缓解社会压力、促进社会公平与和谐。因此建立政府、企业、农民工NGO三方之间的互信、互补合作机制，采用政府主导，市场参与、农民工NGO辅助的模式，共同维护农民工合法权益。首先预防和纠正企业违反劳动法规定、侵犯农民工权益的情况，以政府为主导力量，加大惩治力度。改革完善我国各方面的法律体系和制度，做到有法可依、违法必究、执法必严。而农民工维权NGO可以开设法律讲座、进行法制宣传活动，提高农民工法律意识。另外向农民工讲授一些职业安全卫生方面的知识，让他们了解一些职业病防治知识，增强农民工自身劳动保护意识，对农民工权益保护起一个预防作用。其次，企业应该在生产过程中尽到保护劳动者权益的社会责任，即企业要以人为本、遵守法律法规、保护劳动者合法权益。但是除了极少数的企业有这种认识外，大部分企业不会主动去承担社会责任。他们承担社会责任基本上是被动的，非自愿的。这就需要政府相关部门以及农民工NGO加强监督力度，敦促企业积极履行自己的社会职责，增加企业的社会责任感。政府部门可以通过检查来进行监督，农民工NGO可以通过工厂调研、工人访谈、工厂培训和工厂检查等方式了解企业遵守劳动法律法规、保护劳动者权益的情况，从而将工人动员起来，共同监督企业确立工人的主体地位，维护农民工合法权益。最后当农民工权益受到侵害后，应有畅通维权渠道和维权机制。政府应鼓励农民工维权NGO为农民工提供免费的法律援助，例如法律咨询、起草法律文书等，让其在制度化的渠道内发泄不满，从而避免因农民工维权无望而采取暴力维权手段，最终危机社会稳定和安全。

（二）改善农民工维权组织所处的法律和政策环境

各地政府应给予农民工NGO政策和工作配合，法律上使之成為名正言顺的NGO独立法人，资金上给予一定经费补贴或减免税待遇。首先政府应该放宽对农民工组织的注册条件限制，让农民工维权NGO可以直接向民政部门申请成立。政府和社会要改变过去对农民工维权NGO不信任态度，在政策制定中要有相应鼓励和扶助政策，包括提供场地及资金支持，积极引导农民工维权NGO向规范、理性的方向发展。例如广东省民政厅负责人就《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》作了说明，明确从2012年7月1日起，除了特别规定、特殊领域，社会组织可直接向民政部门申请成立。其次，政府还应该加大对农民工组织的培训教育，提高他们的服务能力和组织建设能力。再次，政府可以用公共财政购买公共服务的方式向农民工组织提供经费支持，推进政府职能转移和购买服务。农民工维权NGO得到了这些经费支持后能够更安心地为农民工服务，不用再为经费发愁，也不用受控于境外机构。农民工也可以得到免费服务，也不用受黑心律师的剥削。因此农民工维权NGO力量的壮大对于中国劳工事业、社会的进步、和谐社会的建设都是十分重要的。

从法律层面来说，修改现有法律，降低农民工维权NGO登记门槛，简化登记程序，最终实现农民工维权组织能够直接登记。建立部门联合监管机制，制定和完善有关农民工维权NGO的法规政策，为农民工维权NGO健康发展提供法治保障。建立健全农民工维权NGO规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障六大机制，推行农民工维权组织自律监督制度建设，加强对农民工维权NGO进行统筹协调、监督指导和自律管理，制订并遵守农民工维权组织行为规范和活动准则，共同履行社会责任。另外建立健全退出机制、建立信息公开机制、建立等级评枯机制。

（三）加强对农民工NGO人才管理和组织能力建设

加强对农民工维权NGO人力资源管理，建立与农民工NGO发展相适应的人才队伍，吸纳专业人才、高层次人才和急需紧缺专门人才到农民工NGO工作。积极从农民工中招收工作人员与志愿者，以保持这些组织人员的稳定性，提升其人力资本。完善人才管理体制，创新人才培养开发、推进从业人员专业化、职业化。加强对专职工作人员的职业培训，建立健全专职工作人员聘用制度，依法订立劳动合同，按规定缴纳各项社会保险。明确农民工维权NGO的业务范围，围绕服务政府、服务会员、服务社会，推动农民工维权组织积极参与社会管理和公共服务，有效承接政府职能转移、购买服务和授权委托事项，提供公共产品和公益支持。为农民工提供维权服务、培训服务、咨询服务，加强对农民工维权知识培训和维权意识培养，提高农民工自我保护能力，实现权益的预防性维护，而非事后补救。正确引导农民工理性反映诉求，及时向政府、企业和社会公众反馈信息，积极为党委和政府决策献计献策。协助政府参与公共管理，参与协调劳资纠纷，化解社会矛盾，遵循“帮忙不添乱、参与不干预、监督不替代、办事不违法”的原则，寻求与政府合作，共同维护维护社会稳定，促进社会和谐。

参考文献：

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