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摘 要:城市类型、户口“含金量”与户籍改革进展存在一定的逻辑关系,大部分城市仍然存在依“身份”甄别的福利和权益歧视。城市户籍改革必然要进行利益关系的调整,促进流动人口市民化是城市户籍改革的重要环节。户籍改革的最终目标是从“完全的控制体制”回归“登记体制”,过渡期内应由“选择型制度”走向“普惠型制度”。
关键词:户籍改革;选择制;普惠制
改革开放30年来,我国的户籍制度改革在一些地区取得了明显进展。总体而言,现行户籍管理制度改革可归纳为三种模式:直接的户口准入制、蓝印户口制和居住证转办制,而后两者具有典型的渐进式特征。2009年2月,上海市政府发布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》,几乎与此同时,天津申办“蓝印户口”的购房标准降低,成都推出“购房落户”政策实施细则……据悉,北京市即将在2010年以居住证取代暂住证制度,持证人员可能会逐步获得“同城待遇”。纵观这些地区的做法,均体现了高租金者准入的“选择性”思路,还不是“普惠性”的制度安排。那么,城市户籍改革是否应该从“选择制”发展为“普惠制”?本文将对城市户籍制度改革的政策取向及路径进行初步探讨。
一、城市类型、户口“含金量”与户籍改革进展的逻辑关系
从目前户籍改革与城市化的关系看,不同规模、不同层次的城市(城镇)执行的是不同的户籍改革思路。我国的户籍改革率先在小城镇和中小城市开展起来,其原因一是与国家城市发展战略和宏观环境有关,二是与各地的经济社会发展状况以及地方政府的发展思路有关。
20世纪80年代初期,中央明确提出了“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针。中央政府在方方面面给予了政策支持。1984年颁发的《国务院关于农民进入集镇落户的通知》在户籍改革进程中是一项具有里程碑意义的决定,尽管附带有“自理口粮”等条件,但却使农民合法进入城市打工和经商成为可能;1992年8月,公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》(蓝印户口),广东、上海、浙江、山东、山西、河北、天津等十几个省市先后试行“当地有效城镇居民户口”;1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》,进一步使小城镇户籍改革成为主流;2001年5月,国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》,小城镇户籍管理制度改革从试点转向全面实施,入户条件只有两个:稳定的生活来源和合法住所。
实际上,1992年以来人口特别是农民工的大规模流动,曾经一度推动了户籍管理制度和政策思路的调整。1994年公安部已经完成户籍制度改革文件草稿,其基本精神就是改变管理原则,按照职业和居住地来建立户籍管理制度,但文件草稿没有最终变成政府文件。文件草稿在征求各部委和地方政府意见时出现了难以协调的现实问题:大城市显然不能完全放开,各地应对性的地方户口收费政策纷纷出台;农民进入城市是否应该放弃在农村的土地权益;如果农民进城退了土地,是否能够在城市享受政府提供的社保;要让社保覆盖进城农民得增加多少开支;城市流动人口犯罪激增问题严重等等(注:温铁军:《我们是怎样重新得到迁徙自由的》,《中国改革》2002年第5期。)。这一文件草稿的搁浅与1994年及之后宏观环境的变化有直接关系。1994年的分税制改革使得中央与地方的财权、事权关系发生变化,不同地区的地方政府收入差别逐步显性化。城市政府在财政赤字不断增加的情况下,不得不考虑财政补贴项目的承受能力,着手进行就业、社会保障、医疗卫生等领域的体制改革。同时,伴随国企改革大量人员下岗、失业的出现,导致一些城市政府出台限制农民进城的文件。1995年,11部委联合提出小城镇建设的政策思路。1997年《关于小城镇户籍制度改革试点方案》正是在此环境下催生的,由此形成了户籍制度改革小城镇先行、大城市滞后的局面。
对于小城市或小城镇政府来讲,希望把城市做大做强,甚至在很大程度上将城市规模的扩大和经济总量的增长作为其政绩考核的指标,因此,对户籍改革的态度也较为积极,户籍改革的步伐较快。随着小城镇户籍改革的全面推进,一些中等城市为了发展经济、吸引资金和优秀人才,不同程度地降低了户口迁入的门槛,相继出台了户籍改革的地方性政策。
与小城镇和中小城市不同,大城市和特大城市,在人口已经接近甚至超出城市人口承载能力的情况下,采取的是控制性的发展思路,比如北京、上海等大城市,在人口准入上几乎一致地采取了“控制人口不控制人才”的做法,充其量在户籍方面进行一些边际性的改革,政策上没有做大的调整。
户籍制度改革之所以不是由中央政府统一规定,而允许各地根据实际情况推进,关键是在过去的计划经济体制下,户籍制度附加了很多带有利益性的东西。小城镇在户籍制度改革方面迈出的步伐最大、改革最为彻底,城市规模越大、等级越高,户籍改革的难度越大,改革的步伐越滞后。究其原因,城市类型不同,户口背后所附加的权利和福利待遇存在差异;户口的“含金量”不同,自然对流迁人口的吸引力不一样,户籍改革面临的潜在的人口涌入压力也有所不同。比如,即使拥有小城镇户口,政府仍缺乏经济能力而且也很少承诺为居民提供就业、社会保障及福利待遇,公共服务基本上通过市场化渠道获得,如果农村劳动力取得小城镇户口,不仅得不到多少好处,相反,由于“农转非”还会付出失去农村承包地的代价,因此,即使放开户口,小城镇所面临的人口流入的压力也是有限的。较之小城镇,中等城市的就业机会、经济能力和公共资源的福利或半福利性供应更多,户口的“含金量”更高。而像北京、上海这样的大城市就有所不同,较多的就业机会、完善的社会保障和福利体系以及与户口相联系的充裕的公共资源(如教育资源)等,对外来人口的吸引力就更大。一旦取消入户门槛,所面临的人口迁入压力不可低估,导致改革的成本远远大于收益。在以人为本、关注民生的发展理念指导下,各地近年来都加大了依户籍身份对弱势群体的社会援助,这些措施很多都进一步提高了户口的“含金量”,某种程度上看与户籍改革的方向相背离。
因此,城市政府在决策中就陷入政策悖论的困境:一方面,由于不同地区户籍所隐含的权利和福利待遇不同,如果降低入户门槛,户口“含金量”越高的城市,面临的人口流入压力就越大;另一方面,如果为避免人口大量涌入,降低城市户口“含金量”,势必要剥离或至少部分剥离户口的利益附加,城市户籍人口作为既得利益者,有足够的动力进行游说和抵制,当面临城市居民的发难时,城市政府会倾向于制定排斥外来人口的地方保护政策。那么,政策悖论的结局往往是户口越具有吸引力的地区,户籍改革越艰难。
二、“选择与排斥”:上海地区不同人群的权益与福利差异分析
长期以来,我国的户籍制度所承载的功能已远远超出了人口管理制度的范畴,一系列成文、不成文的制度规定以及社会福利与户口捆绑在一起。尽管自改革以来,户籍制度出现较大的松动,但是对人口流动的限制仍然普遍存在,而且户口已成为各级各地政府的砝码和可利用的符号资源。迄今为止,劳动用工、住房、医疗、教育、社会救济等公民权益仍然是同户口性质相挂钩的。越是大城市,城市福利水平和公共服务越好,户口的“含金量”就越高。正是因为城市户口的高福利,城市特别是大城市的户籍人口几乎是完全作为存量人口沉淀下来的,在人口的机械变动方面表现为“只进不出”或“多进少出”。而伴随着社会转型与经济转轨,越是大城市,人口总量控制和再就业安置工作的压力越大,因此,城市政府和管理部门出于自身承受能力,特别是财政压力的考虑,就越倾向于对外来流动人口就业进行紧缩和控制式管理。(参见表1)
城市现行人口管理制度是在传统户籍管理制度基础上,与改革开放以来人口大规模流动的态势相适应,逐步将流动人口纳入管理和服务范围建立起来的。为了更好地推动城市经济的发展和社会稳定,促进人口与社会、经济、资源、环境发展相协调,合理调控外来人口特别是外来常住人口的总量与结构,上海在全国范围内较早建立了流动人口管理和服务的各种机制。从暂住证、蓝印户口制度到工作寄住证、引进人才工作证、引进人才居住证制度,再到取消暂住证、全面实行居住证制度,上海城市政府和管理部门一直在寻求符合城市自身利益和发展目标的管理模式。
与本地户籍人口相比,外来流动人口在社会保障、社会福利和公共服务方面仍然存在较大差距。由表1可以看出,从常住户口——人才类居住证——一般居住证——临时居住证,其持有者享受的福利待遇水平,类似于经济学的价格歧视,这种依“身份”甄别的福利和权益歧视具体表现为,从完全的市民待遇——准市民待遇——低市民待遇——近乎无市民待遇,从高到低呈梯度变化。除持有人才类居住证的流动人口能够享受一些基本的社会福利和公共服务(准市民待遇)外,针对一般性流动人口的社会福利非常有限,由此形成的城市多元社会结构,阻碍了流动人口对城市社会经济资源和发展成果的分享。福利和权益方面的差异,包括部分部门和岗位的就业歧视性规定,也在一定程度上影响着流动人口在上海的长期居留意愿,总体而言,现行制度未能反映权利与义务的逻辑对应关系。
三、城市户籍改革必然要进行利益关系的调整
作为公共产品的提供者,政府有责任为社会的和谐发展、为所有的公民提供公平的制度安排,创造让所有人公平发挥其潜能的制度环境。从道理上讲,改革不合理的户籍制度是政府义不容辞的职责。但城市政府在户籍改革方面的确面临两难选择。
首先,城市发展所面对的是人口与社会、经济、资源、环境形成的交互式系统,其目标是实现人口系统与社会、经济、资源、环境系统的相互协调。在一定的资源环境条件和社会经济发展状态下,客观上存在与特定的生产和生活方式相对应的人口承载力的合理范围,并由此决定了人口发展的调整空间。以北京为例,在可用于城乡建设的2400平方公里土地上,按半年以上常住人口口径,到2010年的合理人口规模以总量在1600万为妥,其满意度约为70%(注:梁昊晨、张燕:《北京城市发展与人口安全》,《北京社会科学》2006年第1期。)。而实际上,在户籍限制未放开的情况下,这一规模已经被突破。不仅是北京、上海、广州,我国许多城市的人口规划都经历了控制目标一再被突破,一次又一次重复着“规划不如变化快”的结局。倘若放开户籍限制,人口的不断扩容必然导致风险加剧和城市系统脆弱性增加。
其次,从近年来城市人口总体规模变动趋势看,外来人口已经成为影响大城市人口和社会经济发展的重要变量。外来人口流入是一把“双刃剑”,一方面,由于外来人口以处于劳动年龄的年轻人口为主,在相当程度上缓解了城市的老龄化进程,为社会经济发展和城市建设做出了巨大贡献;另一方面,外来人口的大量涌入使人口管理的压力和形势更为严峻,加重了原本紧张的基础设施和资源环境压力。经历了20世纪80年代以来的社会和经济转型,特别是大规模产业结构调整产生了大量下岗、失业人员,外来劳动力和本地劳动力不再是简单的“拾遗补缺”关系,相互的“替代”或“竞争”逐渐激烈,大量外来劳动力流入导致就业特别是非正规就业领域竞争加剧,对本地人口的既得利益产生一定冲击。地方政府为了发展经济,在户籍改革方面采取的是向高质量的劳动力和投资者开放城市户口,而对低素质劳动力仍然实行较为严格的流迁限制。
迄今为止,不管是大城市还是中等城市,在城市发展方面始终将户籍作为一种控制性的工具手段,只是程度有所不同。对于城市政府来讲,大幅度降低户籍门槛导致的人口流入,或者给流动人口以完全的市民待遇,不仅意味着必须有巨大的公共财政支出,也意味着在财政收支政策、社会管理制度、地区间政策协调等方面的巨大改变,这将是一个宏大、系统性的社会工程,如果中央和地方政府在财力上不能合理分担的话,这种尝试带来的社会压力以及示范性政策对城市的反作用可能不是多数城市所能承受的。因此,地方政府出台的各种政策措施,更多地是差别化的,公共产品和服务的供给也更多地与户籍相联系。以社会保障政策为例,现在发达地区的政府制定的社保政策,在国家不承担“全国统筹”义务的条件下,必然是有利于本地利益集团的(注:温铁军:《我们是怎样失去迁徙自由的》,《中国改革》2002年第4期。)。
户籍制度改革的最大风险,来自多年社会二元结构所形成的城乡之间巨大的经济利益落差,这必然牵涉到既得利益的再分配,也是对城市管理者的管理水平和能力的严峻考验。也就是说,城市户籍改革必然要进行利益关系的调整,在城市居民利益和流动人口权益之间很难实现帕累托最优。城市户籍改革的基本要求是逐步缩小流动人口与户籍人口的福利差距,实现流动人口与户籍人口管理的平稳对接,在这个过程中必须为流动人口获得市民待遇提供一个合理途径。流动人口能否获得市民待遇融入城市生活,在多大程度上融入城市生活,不仅关系到流动人口的合法权益是否受到保护,还直接影响到中国城市化的水平和质量。就目前的城市户籍制度改革进展情况来看,还未能形成比较明朗的将流动人口融入城市社会的制度性框架。
四、促进流动人口市民化是城市户籍改革的重要环节
中国科学院可持续发展战略研究组曾经指出,我国未来50年内必须年均有1000万以上的农村人口转化为城市人口,才有望实现现代化。在2050年之前,将城市人口和农村人口的比例从现在的30%比70%,转化为70%比30%,这意味着只有年均增加1个百分点的城市化率,才能达到现代化的要求(注: “我国农村劳动力转移与农民市民化研究”课题组:《农民市民化的趋势与国内相关理论学派的主张》,《经济研究参考》2003年第5期。)。在今后一个相当长的时期内,不仅农村人口要继续从农村向城市转移,而且已经进入城市的流动人口也要达到与城市的实质性融合,不能停留在“准市民”阶段。根据马克思的农民分化理论,农民变市民是一个必然的发展趋势。相对于农村居民而言,城市农民工具有更多的向城市居民转化的条件和能力(注:郭金丰:《城市农民工人社会保障制度研究》,中国社会科学出版社2006年版,第86页。)。
毋庸置疑,制度障碍越多,流动人口市民化的成本越高。长期以来,户籍制度是实施人口流动限制政策的基础。现有户籍制度包括三部分内容:户口登记制度、户口迁移制度和身份证制度,其中,遭受批评和质疑最多的当属户口迁移制度对公民自由迁徙权的限制。王太元认为,各种不公平问题,其实是户口迁移制度造成的,而非整个户籍制度的罪过。我国以审核制为特征的户口迁移制度,是20世纪50年代末在我国特定的物资供应、住房分配、就业安置、文化教育、社会福利等各方面严重短缺条件下形成的(注:王太元:《户籍改革:剥离附着利益》,《嘹望新闻周刊》2005年第20期。)。户口迁移制度是利用行政手段阻止人口进城的工具,隐藏在它背后的是调控各种利益、形成诸多不公平的管理制度和社会政策。
在什么条件下户籍制度改革有望突破,即公民可以自由获得城市户口,劳动力市场不再有歧视?Solinger认为,这取决于两个时机:一是劳动力市场需求格局发生变化,即城市经济发展对外来劳动力需求的大幅度提高,可能成为体制转变的契机;二是城市劳动力的保障制度,即当城市劳动力的就业保障比较确定时,外来劳动力的权利就会相应提高(注:梅金平:《不确定性、风险与中国农村劳动力区际流动》,中国财政经济出版社2003年版,第138页。)。或许Solinger所说的这两个时机还不成熟,至今城市劳动力市场上对外来劳动力的排斥依然明显。李强将现有制度法规对城市农民工的就业限制归纳为四点:就业手续繁琐;不能进入正规劳动力市场;收入低于市民;没有城市居民享有的城市福利保障,限制的核心问题还是户口问题(注:李强:《影响中国城乡流动人口的推力和拉力因素分析》,《中国社会科学》2003年第1期。)。
户籍制度改革不是形式上的创新,最终的目的是要促进社会和人的全面发展,保护全体公民(当然包括农民工)的平等权益,其基本走向将体现自由迁徙、非物质化和配套性的特征。目前户籍制度改革的关键不在于户籍和允许人口流动本身,而在于外围条件和制度如何适应和保护人口流动的合理有序,改革的关键不完全是有没有自由迁徙权,而在于迁徙后能否平等地享受当地相关福利且能够落实在农民工身上(注:谌新民:《改革户籍制度的三大前提条件》,《南方日报》2005年11月23日。)。
促进流动人口市民化是城市户籍改革的重要环节。流动人口中特别是已经长期在流入地生活并成为事实上的常住人口的那部分人群,有着强烈的城市居留愿望和融入城市的利益诉求,解决其户口问题,不仅能使他们在就业、社会保障、子女教育等方面获得公平合理的市民待遇,更能促进他们积极融入城市生活。
2007年2月,中国青年报社会调查中心与新浪网新闻中心联合开展的一项有11168人参加的调查显示,91.7%的人认为有必要进行户籍改革。调查显示,对普通人而言,户口的最大作用是“方便孩子上学”,占57.5%,列第一位;其次是“能提供医疗、社保等方面的切实保障”占35.9%,40.7%的人认为现在户口仍很重要,甚至有23.0%的人认为,如果在“好工作”和“解决户口”之间非要选一个的话,自己宁愿选择“解决户口”(注:唐勇林:《调查称91.7%的公众认为户籍改革很有必要》,《中国青年报》2007年2月26日。)。另据复旦大学公共管理与公共政策研究创新基地2007年12月在上海浦东新区所做的一项关于流动人口对公共服务及户籍改革意向的调查显示,对流动人口是如何看待户籍改革的迫切性这一问题,956位被调查者中,52.4%的受访者认为现行的户籍制度需要彻底改革,而只有7.7%的受访者明确表示不需要彻底改革现行的户籍制度;受访者认为最应该或期望有权利享有的三类公共资源和福利分别是劳动权益保障、工伤医疗养老等社会保障以及最低生活保障,这三类公共福利得到受访者认同的比例分别为68.8%、60.5%和57.6%(注:复旦大学公共管理与公共政策研究创新基地:《上海市浦东新区流动人口公共服务及户籍改革意向调查报告》(未刊稿),2007年12月,第20页。)。
当然,通过城市户籍改革促进流动人口市民化也要依赖于各项社会政策配套改革的推动实施。我国的户籍改革与相关政策调整必须遵循“承认差异,梯度推进”的原则。根据“渐进”改革思路,设计户籍改革的理论框架,包括户籍管理从审核制向登记制的过渡、流动人口获得市民待遇的合理途径、公共财政体制的相应改革,以及教育、就业、社会保障等相关制度的有效衔接等。
五、由“选择”走向“普惠”:城市户籍制度改革的路径选择
目前,对户籍改革的目标存在着两种观点:一是自由迁徙权的实现,二是城乡居民身份平等化的实现。前者认为“现行户籍制度是对人口迁徙进行直接限制,导致人才流动障碍。因此,改革现行户籍制度已成为促进人才流动的重要突破口。同时,也将更有利于保护公民的迁徙权和基本人权”,即认为户籍改革的最终目的在于实现公民的自由迁徙权利。后者则认为人口迁徙自由并不是户籍制度改革的决定性目的,户籍身份平等化才是我国户籍改革的终极目标。实际上,上述两种观点并不是对立的,在实现自由迁徙权的同时,同样可以实现城乡居民身份平等化,而没有自由迁徙权和实质内容的城乡居民身份形式上的平等化也是没有意义的。如果从现阶段改革实践看,可能存在优先顺序和逐渐过渡的问题。
本文认为,户籍改革的最终目标是从“完全的控制体制”回归“登记体制”,中间要经历较长的过渡控制期。毕竟,作为一项施行几十年、渗透到人们生活方方面面的影响至深的社会制度,试图在短期内从根本上破解户籍制度之困是非常困难的。李若建将大量外来人口涌入城市的根本原因归结为社会结构缺陷,社会结构缺陷又是影响建立合理有效的城市人口管理体制的关键。地区发展的不均衡性、政府的政策执行力度等因素在更深的层次上影响甚至推动着原已存在的城乡二元、区域二元现象的继续深化。跨区域的人口流动由于户籍制度和区域财政分灶吃饭等因素,继续成为影响消除二元结构的障碍。各地应因地制宜,在户籍改革方案设计上追求务实性和策略性。城市户籍制度改革的整体路径如图1所示,过渡期内需要从“选择型制度”过渡到“普惠型制度”。
上海市政府发布的《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》在全国引起了不小的反响,具体的实施细则已经出台,目前该办法已进入实质性操作阶段。与单纯的投资入户或购房入户相比,该办法所体现的公平性更好,它为流动人口获得市民待遇和城市融合提供了一个通道,对于其他城市或地区而言,其示范和先导意义不言而喻。试行办法和具体的实施细则设定了申办条件(包括持证时间、参加城镇社会保险、依法纳税、专业技术资格和无不良行为记录)和激励性替代条件(包括重大贡献、远郊教育卫生岗位工作、高社保、高投资、高纳税),这些规定基本把转办户口的范围框定在人才类居住证持有者,其选择性的排斥功能非常突出,同时“贡献”在权利界定中的职能作用得以显现。时间限制强化了持证人员在上海具备谋生能力和在城市立足能力,更加注重持证人的实际作用和贡献程度。这种做法实际上是将户籍制度作为统筹协调政府公共财政和公共服务能力、城市经济发展的动力、环境资源承载力和社会公平公正等各种关系的制度工具。
目前,城乡迁移和人口流动已经发展到一个新的阶段,无论从和谐社会的构建还是中国经济的持续发展,都迫切需要推进户籍制度改革。城市户籍改革的受益群体首先是流动人口。经过长时期、自发性的流动人口集聚,流动人口中有相当一部分在城市长期生活、居住,依法纳税,为城市经济社会发展做贡献,已经成为事实上的城市常住居民,只不过受目前户籍制度的限制,而无法获得合法的城市居民身份。
本文认为,像上海这样的大城市,作为过渡性工具的居住证制度和户籍准入双轨模式需要继续维持。今后城市户籍改革的发展趋势是逐渐放松户籍准入,从“选择型制度”过渡到“普惠型制度”, 最终实现完全依居住地进行人口登记和管理。基于“身份”的福利和权利将越来越少,福利和权利更多地基于“贡献(或义务)”进行分配。在过渡期内,“普惠型” 的制度安排应该面向所有外来人口。也就是说,流动人口到一个城市打工,不管是引进的人才还是农民工,只要能够长时间呆下来,就说明是适合市场需要的,是经得起市场和时间检验的,具备谋生和在城市立足的能力,也为城市的经济社会发展做出了贡献,政府和职能部门在制度设计上应该为所有的符合城市发展要求的流动人口开辟落户的通道(目前已经为优秀农民工提供了落户渠道),在逐步推进流动人口市民化过程中调控城市人口发展。
(责任编辑:薛立勇)
评审意见:
我国户籍制度从建立之初就被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能,而这些功能又在过去几十年间不断地被强化和放大,成为城乡分割的二元发展模式的制度基础。自20世纪80年代中期以来,户籍制度改革已是大势所趋。从中央到地方,从农村到城市,户籍制度改革受到社会不同层面的广泛关注。各地区都不同程度地开展着户籍制度改革,取得了一定的成果,但总体进展并不能让人完全满意。究其原因,是由于户籍制度过多地承担了作为福利和利益分配载体的职能,而户籍改革的难点在于附加利益的剥离以及相关社会政策综合配套改革的推动和实施。本文主要以上海为例,较为详尽地剖析了户籍对城市中不同人群权益和福利的分割,提出促进流动人口市民化是城市户籍改革的重要环节、户籍改革必然要进行利益关系的调整等观点。在上海这样的特大城市,户籍制度目前仍然是政府进行行政管理的最主要的载体,在引导人口合理有序流动、保证城市的健康运行和持续发展过程中还可以发挥重要的作用。户籍制度改革正在成为深化社会体制改革中一个绕不过去的问题。同时,不研究解决好相关的社会经济政策问题,户籍管理制度改革也将难以稳步推进。逐步从“选择型”过渡到“普惠型” 制度应当是大城市户籍改革的正确路径。
评审专家:
彭希哲,复旦大学社会发展与公共政策学院教授