[摘要]针对事业单位养老保险制度改革试点推进缓慢的现状，分析了制度改革中遇到的困难和阻力，诸如改革引发公平争议、制度设计存有缺陷、缺乏统一的法律支持等，继而提出从与公务员养老保险改革同步进行、优化制度设计、加快法制建设三方面着手完善事业单位养老保险制度改革。
[关键词]事业单位养老保险；制度改革；职业年金
[中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2011)02-0063-03
事业单位养老保险制度是整个社会保障体系的重要组成部分。近年来，随着科学发展观的贯彻落实和构建社会主义和谐社会战略目标的进一步推进，事业单位养老保险制度改革逐渐被纳入到政府的政策视域之中。2008年2月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作。会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，(以下简称《试点方案》)，确定在广东、上海、浙江、山西、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。时隔一年多，事业单位养老保险制度改革试点进行得怎样了呢?本文试图通过介绍当前五省市事业单位养老保险制度改革试点的情况，分析改革试点遇到的困难及原因，进而探讨完善事业单位养老保险制度改革的对策。
一、事业单位养老保险制度改革的现状
从现阶段所了解的情况来看，试点省市事业单位养老保险改革启动缓慢，普遍存在改革难以推进的现象。至今尚没有一个省市出台具体改革实施方案，也没有哪个事业单位真正启动了改革。其中，广东和山西两省在试点改革前期都在着力推动事业单位分类制度改革。广东省的部分地市已经对事业单位先期进行了分类改革试验，但仍没有给出事业单位养老保险制度试点改革的时间表。山西省同步推进了事业单位人事制度、财政投人等相关配套改革。按照事业单位的职能划分。将事业单位分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务的三个类型，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，通过调整、剥离、转移等方式，对不同类别事业单位实施不同的改革。此外，上海的事业单位养老保险制度改革方案正在论证和调研中，有关部门表示，正在制定的事业单位养老保险制度改革方案更加强调政策的连续性，对于因改革可能使事业单位员工损失的那部分养老金，计划通过增加职业年金缴付比例等方式加以弥补。浙江和重庆两省市的情况也相差无几。
二、事业单位养老保险制度改革的困境
尽管2009年初广东、上海、浙江、山西、重庆5省市就已获批事业单位养老保险制度改革试点，但至今仍无一省市出台具体改革实施方案。毋庸置疑，受多方面因素的影响，改革遇到了极大的困难和阻力。具体来说，这些困难主要表现在以下几个方面：
(一)改革引发公平争议
《试点方案》发布后，引发了改革的目标群体——事业单位人员关于公平的争议。这些争议主要集中在两个方面：其一，事业单位与机关都是国家财政拨款单位，二者实行退休养老制度。长期以来，事业单位人员与公务员的工资和养老保险待遇基本一致。但此轮养老保险改革却独拿事业单位开刀，未将公务员纳入其中，而且公务员最终纳入改革的预期电不乐观。这样一来，公务员的养老保险待遇保持不变，而改革后的事业单位将与城镇企业职工一样实行社会保险制度，让个人与政府共同承担养老责任。如此改革事业单位养老保险制度，容易使事业单位人员产生对制度公平的质疑。其二，此轮事业单位养老保险制度改革将按照与企业基本一致的思路进行，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，退休待遇与缴费相联系。此前，据相关数据显示，企业退休人员月人均养老金为1200元左右，养老金替代率约为60％；而事业单位退休人员月人均养老金则接近3000元，替代率高达90％，显然，一旦按照企业养老金的计发办法来发放，改革后事业单位工作人员的养老金待遇肯定会大幅降低。这种待遇的落差很难不引发事业单位人员的心理抵触。另外，《试点方案》明确指出，改革的范围适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员，这类事业单位主要分布在教、科、文、卫等领域，是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统。如果将这类群体的待遇调整至与企业退休人员同等的水平，势必会挫伤他们的工作积极性，影响公共服务供给的效率和质量。
(二)制度设计存有缺陷
此轮事业单位养老保险制度改革的制度模式与城镇企业职工养老保险的制度模式基本一致，按照合理衔接、平稳过渡的原则，实行“老人老办法、新人新机制，中人搞好平稳过渡”。对于改革前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金；对于改革后参加工作的人员，直接按照新的办法计发养老金；对于改革前参加工作、改革后退休且个人缴费年限累计满15年的人员，即“中人”，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。但《试点方案》中却没有明确规定过渡性养老金的计发办法和计发数额，只笼统的提到“具体标准由各试点省(市)人民政府确定，并报劳动保障部、财政部备案”。此外，为提高事业单位工作人员退休后的生活水平，《试点方案》提出要建立职业年金制度，却又没有给出发放职业年金的具体意见与方案。同样只提到，“具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定”。没有明确的方案，如何进行改革?因而，这样的制度设计是不完整的，在这种情况下进行改革，必然使事业单位人员忧心忡忡，从而加大制度改革的难度。另外，《试点方案》完全是在政府部门主导下出台，方案制定过程缺乏公开透明的民主程序，未能征询相关利益者的意见，也未给他们以陈述意见的机会，缺乏各利益主体的充分利益博弈。很多事业单位纷纷表示，在《试点方案》出台之前都没有收到任何关于改革的消息。因此，在这种违背程序正义的情况下制定的《试点方案》，很难被改革的目标群体所接受。
(三)改革缺乏统一的法律或政策支持
事业单位养老保险制度改革是一项复杂而系统的工程，涉及面广，政策性强，关系到3000多万事业单位人员的切身利益。因而改革的顺利进行，离不开统一的法律法规的支持，也离不开科学合理的制度安排。其实，早在上世纪90年代初，事业单位养老保险制度改革已经在部分省市开展试点，但由于国家没有出台统一的法律法规，也没有给予试点城市具体的政策指导和政策突破权限，致使改革情况不尽如人意。各级经办机构只是执行本级地方政府出台的有关政策办法，导致各地政策上的多样性和不配套性，方案上的随意性和不规范性：有的实行全员统筹，有的实行部分统筹。改革最终因政策不统
一，遭受很大阻力而被迫停滞。然而，从现行事业单位养老保险制度改革的趋势来看，改革仍将按照先试点再推开的方式进行，即遵循自下而上的路径，这种改革路径很可能因为没有统一的法律和政策支持而难以推进。时至今日，国家仅仅出台了关于这项改革的一个《试点方案》，还称不上形成了统一的制度。况且，这一方案在很多问题上都没有给出具体的指导意见，要求各试点省(市)人民政府自行确定。而各地自行制定的试点方案很可能五花八门，在费率、待遇、计发办法上出现较大差异。在这种情况下，改革突破难度很大。
三、完善事业单位养老保险制度改革的对策
(一)与公务员养老保险制度改革同步进行
当前，我国正在建立和完善由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄型保险三支柱构成的养老保障体系，覆盖城乡全体居民、全国统一的基本养老保险制度是改革的目标方向，单位和个人共同缴费，养老金计发采取缴费确定型，实行社会化管理，基本养老保险上一视同仁，以真正实现社会公平和社会公正。为此，事业单位与公务员的养老保险制度改革应同步进行，实行同一制度，而不能形成新的二元制度结构。因为事业单位人员与公务员都是国家的工作人员，二者只是分工不同而已。而且从职能上看，许多参照公务员管理的事业单位直接承担公共管理和服务的职能，亦即从事着公务员的工作。另外还有许多公益性的科研或医疗机构则直接面向政府或公众提供公共产品，他们所从事的这种公共服务性质的工作与国家机关并无不同。
事业单位与公务员的养老保险制度改革完全可以借鉴城镇企业职工养老保险制度改革的经验，遵循权利与义务、公平与效率相结合的原则，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。在职业年金方面，对于事业单位工作人员和公务员而言，其单位的平均缴费比例可以比企业的平均缴费比例适当高些，而且这笔资金应由各级财政负担。由此，在事业单位工作人员和公务员退休后领取职业年金时，其职业年金的平均水平将高于企业年金的平均水平，而公务员退休后领取的平均职业年金水平又可略高于事业单位工作人员退休后领取的职业年金水平。按这种方式同步推进事业单位人员和公务员的养老保险制度改革，不仅有利于制度的合理衔接和平稳过渡，同时也有利于全国统一的基本养老保险制度的建立。
(二)优化制度设计
事业单位应实行强制性的两支柱养老保险制度，即基本养老保险和强制性的职业年金计划。对于基本养老保险，在进行制度设计时，应明确规定其制度模式、基本结构、计发办法、替代率水平、调整机制等内容。但此次出台的《试点方案》中没有提到替代率水平，因而需要对其进行优化。考虑到企业实行统一的基本养老保险制度后，基本养老金的替代率为60％左右，而事业单位的养老金替代率高达90％。因此，为了保证改革后事业单位人员的养老待遇不至于大幅度下降，笔者建议在进行事业单位养老金替代率的选择时，应以略高于企业为宜，同时，根据职工工资增长、物价变动、人均国民生产总值增长等情况，相应地对事业单位退休人员的基本养老金进行调整。对于职业年金计划，在《试点方案》中本应给出建立职业年金的具体办法，尤其是要明确其中的经费来源与渠道问题以及明确不同类型的人员从职业年金中获得的收益水平。但这些内容在此轮的改革方案中都无法看到，因而在这方面也需要进行制度的优化设计。职业年金计划应强制实施，符合条件的单位必须参加。计划可按20％的设计替代率水平计算单位和个人应缴纳的费用，由国家财政(或单位)与个人共同缴费。计划按信托模式运行，机关事业养老保险机构为计划的法人受托机构，基金的托管、账户管理、投资运营由法人受托机构委托托管人、账户管理人、投资管理人承担。
(三)加快法制建设
立法先行是社会保险制度作为社会政策和国家制度安排特征的具体表现。从国外社会保障制度改革的情况看，通行的做法是先在国家层面制定方案和立法，再推动法律在各地区的实施。目前，我国的事业单位养老保险制度改革正处于试点阶段，国家一直没有出台统一的法律和法规，试点工作主要依靠行政机关的政策文件来推动。这种状况的出现一方面会由于规范性不够而导致事业单位养老保险制度改革很难强制性开展；另一方面也会因政策多变而使制度缺乏稳定性，无法使新的制度走向定型发展。因此，当前最紧迫的任务是要加快立法步伐，尽快出台《社会保险法》以及《事业单位养老保险办法》。用法律的形式明确规定事业单位养老保险的参加对象、权利、义务、资金来源、筹集方式、待遇标准、发放方式、投资运作、管理监督等方面的内容，并且对“中人”的过渡期和过渡办法给出一个基本原则。此外，还应对建立事业单位职业年金制度给出基本政策框架，明确职业年金制度的基本原则以及缴费方案、运营方式、投资工具等。在这种情况下，事业单位养老保险制度改革的各项工作便有法可依、有章可循，改革的阻力即会大大减少。同时，统一的、规范的事业单位养老保险制度的建立便指日可待。
责任编辑 杜福洲