[摘 要]文章通过回顾国内外社会保障发展的历史演进，认为社会保障每从低一级的阶段向高一级的阶段发展时，总要经过一个关键超越。社会保障最近的一次超越是由社会制度到国家制度，贝弗里奇（William Heony Beveridge）的《社会保险及相关服务》使福利国家从思想理论上升为国家制度实践。此后，文章比较了社会制度和国家制度视角下的社会保障内涵，从中国社会保障表现中判断出其所处阶段。最后，给出了走向国家制度的中国社会保障发展取向。
[关键词]贝弗里奇报告；社会制度；国家制度
[中图分类号]F240 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）04 — 0054 — 02
一、国内外社会保障发展的历史演进
（一）中古时代之前人们相互间自发的互助行为占据主导地位
中国在这一时期道教思想最早作为群众性互助组织的起源，并以庄子“万物平等”思想作为其组织支撑，《太平经》一书详细阐述了富人应该帮助穷人。西方中世纪前同样存在大量民众自发的互助行为。如《圣经》旧约全书通过列举约伯的善举来劝人行善。互助行为是自发的，仅仅为社会保障埋下了思想的种子。
（二）封建时代以赈灾为特征的国家行为产生
中国的封建时代，特别是唐代以后，政府赈灾比比皆是。宋代《救荒全法》中的“人主当行六条”中便有赈灾；赈济说发展到后来为统治者广泛采用。〔1〕在西方，官方介入救灾也不罕见，6世纪末罗马城邦市政府为阵亡将士遗属及丧失劳动能力的人提供无偿援助；15、16世纪之交的法国的福利设施逐步被世俗政权接管。因此，历史上官方参与的救灾活动可以视为社会保障走向国家行为的直接来源。然而，这这一时期的国家行为没有法律保障，亦不固定，以统治者意志为转移而且保障程度十分有限。
（三）封建时代末期以济贫为主的社会保障走向制度化
17世纪以后，社会保障逐步走向制度化。其中，以1601年英国伊丽莎白女王颁布的《济贫法》最为典型。《济贫法》规定：各教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，以此为来源给无力谋生的贫民发放救济。济贫法的积极意义在于政府主动介入福利领域，干预贫困问题，承担社会责任；社会福利和济贫活动摆脱狭隘的地域性，开始走向制度化。但是旧济贫法对贫困问题的认识模糊不清，政策和应对措施存在局限。
（四）近代以社会保障成为以国家为主体的社会制度
近代社会保障制度兴于发达国家。快速的工业化和城市化产生了诸多严重社会问题，再加之“天赋人权”的民主观念和民主制度的发展，推动了以国家为主体的社会保障制度建立。19世纪80年代，德国连续颁布了《工人疾病保险法》（1883年）、《工伤事故保险法》（1884年）、《养老金保险法》（1888年），以这三部社会保险法为标志，德国成为世界上第一个建立社会保险制度的国家。德国三部社会保险法实现了权利与义务的统一，以交费为享受保险的原则，实行保险费用多途径分担，使得德国社会保障发展为稳定的社会制度。
（五）现当代社会保障向着完善的国家制度曲折发展
进入现当代，多学科发展为社会保障走向国家制度提供了理论支持。首先，凯恩斯经济学为作为国家制度的社会保障提供了经济基础，他们认为社会保障使得市场总体需求增加，从而促发了消费的乘数效应；其次，马歇尔（Thomas Humphrey Marshall）的公民资格理论对英国第二次世界大战后福利国家发展提供了理论解释，同时对福利国家在20世纪五六十年代的发展产生了影响；〔2〕最后，贝弗里奇（William Heony Beveridge）的《社会保险及相关服务》使福利国家从思想理论上升为国家制度实践。尽管70年代“福利病”出现，作为国家制度社会保障在改革中寻求出新的发展空间。
二、社会保障发展历史的轨迹及经验
从国内外社会保障发展历史的演进中不难发现，社会保障每从低一级向高一级阶段发展时，总要经过一个历史性的超越关键，也可称之为“拐点”。具体而言，社会保障从第一阶段发展到第二阶段的超越关键是“民众行为到国家行为”； 社会保障从第二阶段发展到第三阶段的超越关键是“行为到制度”；社会保障从第三阶段发展到第四阶段的超越关键是“制度化措施到稳定的社会制度安排”； 社会保障从第四阶段发展到第五阶段的超越关键是“社会制度到国家制度”。这便是社会保障发展历史的轨迹。
然而社会保障的发展之所以会发生历史性的关键超越，还需要多种因素。影响其进程和状态的最重要的因素不外乎是经济因素、道德因素、政治因素、社会因素等。〔3〕
三、社会制度和国家制度视角下的社会保障内涵比较
什么是社会制度？什么是国家制度？作为社会制度和国家制度的社会保障究竟有何区别？这里所提到的社会制度和国家制度不是政治学上的意识形态以及国体政体，而要结合社会保障的具体语境才能赋予其意义。为此，笔者通过对二者的比较来阐释各自内涵。
首先作为社会制度的社会保障一般其国家社会经济发展水平多处在工业化和城市化初期，社会成员对社会保障的需求多集中在生存型需求，这阶段的社会保障制度更多的是一种补缺型和就业型。因此，政府的介入程度也较低，多是政策制定和管理，社会保障支出占财政支出及GDP的比重也较低。而作为国家制度的社会保障一般其国家社会经济发展水平都较高，多处在工业化和城市化中后期，社会成员对社会保障的需求以生存型需求为基础，更多的集中在发展型和福利型的需求，这一阶段的社会保障制度是一种适度普惠型的制度。因而政府对社会保障的介入程度也较深，公共财政支出明显倾向社会保障，故其支出占GDP比重较高。
其次从社会保障实践具体内容看、覆盖范围、保障程度、筹资方式、统筹层次看作为国家制度的社会保障与作为社会制度的社会保障也有明显区别。社会制度阶段的社会保障以社会保险为主，兼顾社会救助与社会福利，其覆盖范围较小；而且保障程度依据个人的缴费多少差距显著；筹资方式多以社会保障费为主，行业条块分割明显，因而统筹层次也低。国家制度下的社会保障则是社会保险、社会救助、社会福利综合协调发展，覆盖全面，享受基本的社会福利是公民的基本权利；筹资方式亦多以社会保障税为主，依靠国家统筹，保障程度高，差距也较小。
四、中国社会保障表现及所处阶段
现阶段的中国社会保障，在经济条件上是工业化和城市化的中期，已经步入中等收入国家；社会成员对社会保障的需求不仅仅是物质保障，更重视健康教育的保障；政府介入更多的是政策制定和管理，社会保障财政支出比重较低；我国社会保障是基于就业的社会保险型，社会救助和社会福利存在较大不足，虽然实现了制度性覆盖，但是城乡差距较大，碎片化严重，保障程度参差不齐；社会保障的筹资是缴费型；社会保障领域的立法仅有2011年通过的《社会保险法》，其他都是强制性很弱的条例法规；统筹层次多在市县级别。
当前中国社会保障的表现表明，我国的社会保障还仅仅是社会制度。不过，随着社会经济发展水平提高和公共财政能力日益增强，人民群众对于更高社会保障需求的日益迫切，中国社会保障已经处于从社会制度走向国家制度的关键点。
五、走向国家制度的中国社会保障发展取向
国家制度建设的涵义是旨在保证实现“良治”的制度条件、制度环境和制度功能。中国社会保障成长为国家制度，有其特定的制度条件、制度环境和制度功能。
（一）中国社会保障的制度条件：公共财政能力增强
2012年，我国国内生产总值为518942.1亿元，人均GDP38420元，财政收入达到117253.52亿元。〔4〕经济的快速发展和不断增加的财政收入为我国社会保障由社会制度转向国家制度提供了坚强后盾。
（二）中国社会保障的制度环境：社会转型
毫无疑问，当前我国正经历着深刻的社会转型，正如“社会发展综合研究”课题组所写到：“我们正从自给半自给的产品经济社会向有计划的商品经济社会转化；从农业社会向工业社会转化；从乡村社会向城镇社会转化；从封闭半封闭社会向开放社会转化；从同质的单一性社会向异质的多样化社会转化；从伦理型社会向法理型社会转化。”〔5〕处在社会转型阶段的中国为中国社会保障的转型提供了制度环境。
（三）作为国家制度的中国社会保障发展取向
1.社会保险与社会福利相互促进
中国社会保障制度的现状是重社会保险而轻社会福利。这可能与我国现阶段所处的转型社会有密切关系，但无论如何，中国社会保障制度的前景应该是社会保险与社会福利相互促进。如重视子女补贴，直接为子女提供生活费，生活费补贴发给抚养该子女的成人；提供全方位医疗和护理康复服务。
2.设置转轨期
“在引进充足的缴费性养老金时应对那些确需帮助又因缴费年限不足还不能享受养老金的人员设置一段转轨期，在这段时间内，由国家为这部分人群提供救助养老金。”〔6〕这一经典原文体现了新的社会保障改革措施施行后，转轨期的重要性。社会制度向国家制度的转变也不能一蹴而就。也就是说，“社会保障各个阶段的形成，不是人为可以完全决定的，而是依赖于特定社会的客观经济条件和正确的政府决策。”〔7〕
3.保障程度要和财政能力协调
经济因素是社会保障发展的首要因素，社会保障程度要考虑国家财政能力。其保障程度要适度化，即根据国民经济和社会的发展情况将社会保障水平控制在一定程度内，使之与国民经济发展相协调，因此保障程度既不能滞后也不能超前。
4.整合社会保障职能
“社会保险和国民救助由社会保障部统一管理，在地方设立分支机构，为所有参保人提供便捷的服务。”〔8〕当前我国并未整合社会保障职能，人力资源和社会保障部只是负责管理社会保险，社会保障的其他职能分散于计生委、民政部等多个部门，多头管理，容易造成各部门推诿扯皮的现象。
5.进一步提高社会保障的统筹层次
提高社会保障的统筹层次的意义是巨大的。第一个好处是 “增强基金的抗风险能力”，统筹层次提高，更大的统筹基金好比一个更大的蓄水池，它的调蓄能力势必会大幅度增强，就我国而言，东北老工业基地等地方的养老保险基金巨额赤字，而长三角、珠三角等地区的养老保险基金巨额盈余，造成巨大区域差异的同时，导致养老保险基金抗风险能力和调控能力降低；第二个好处是，避免了社会保险的转移接续，使得劳动力资源能够在更大的统筹范围内合理有序的流动，有利于调节经济结构，创造更大的经济效益。
6.中国社会保障制度改革中应充分考虑家庭需求
“只有通过社会保险并根据家庭需要进行双重收入再分配才能摆脱贫困。”〔9〕这一点上，中国的社会保障制度严重不足。中国的社会保障制度一般是“职业型”和“地域型”，对于家庭需要的考虑甚少。如个税为了征收的便利性直接对个人征收，而不考虑整个家庭的收入状况。因此，中国社会保障制度改革中应充分考虑家庭需求。
〔参 考 文 献〕
〔1〕〔3〕郑功成.社会保障学-理念、制度、实践与思辨〔M〕.北京：商务印书馆，2000年版.
〔2〕林闽钢.现代西方社会福利思想-流派与名家〔M〕.北京：中国劳动社会保障出版社，2012年版.
〔4〕 2013中国统计年鉴http：///tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.
〔5〕 “社会发展综合研究”课题组.我国转型时期社会发展状况的综合分析（摘要）〔J〕.社会学研究，1991年第4期.
〔6〕〔8〕〔9〕贝弗里奇.贝弗里奇报告-社会保险和相关服务〔M〕.劳动和社会保障部社会保险研究所译.北京：中国劳动社会保障出版社，2008年版.
〔7〕王诚.论社会保障的生命周期及中国的周期阶段〔J〕.经济研究，2004年第3期.
〔责任编辑：张平凡〕