[摘要]以党的建设推进社会管理创新，是新形势下加强和改进党的建设，有效发挥党组织在构建社会主义和谐社会中的功能作用的重要举措。近年来，中共鞍山市委按照建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，着力在转变党的领导观念，创新以党组织为核心的社会管理体制，加强党的基层组织建设，提高党组织服务群众工作能力等方面进行积极探索，积累了成功的经验，对于推进党的建设与社会管理的有机结合具有重要的启示意义。
[关键词]鞍山市委；党的建设；社会管理创新；服务群众
[中国分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2011)10-0022-04
加强和创新社会管理是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是新形势下加强和改进党的建设，提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求。近年来，中共鞍山市委按照构建社会主义和谐社会的要求，在建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的同时，着力在转变党的领导观念，创新以党组织为核心的社会管理体制，加强党的基层组织建设，提高服务群众工作能力等方面进行积极探索，逐步形成了以党的建设全面推进社会管理创新的新格局。
一、以转变思想观念为切入点，对党组织社会管理职能作出新定位
以党的建设推进社会管理创新，首先是一个理念更新、观念转变问题。“十一五”期间，鞍山市委、市政府深入贯彻落实科学发展观，按照“围绕一个核心、加速两个融入、推进三大任务”的战略部署，实现了经济社会发展新的跨越，综合实力在全国百强城市排名由第44位上升到第30位。在鞍山经济的快速发展与社会活力明显增强的同时，也出现了经济社会发展不平衡、不协调的问题和新经济组织、新社会组织大量出现，社会流动人口急速增长等问题，特别是随着改革的深化和企业改制、土地征用、房屋拆迁、城市公共服务管理等问题引发的社会矛盾也明显增多，历史遗留问题与改革发展中的问题交织在一起，社会矛盾的关联性、敏感性、对抗性明显增强，对鞍山的社会管理提出了新的挑战，对推进社会管理体制机制创新提出了新要求。
面对新课题、新挑战，中共鞍山市委清醒地认识到加强和创新社会管理的重要性，明确提出了“把加强和创新社会管理置于更加突出的位置，作为第一责任，推动社会管理取得长足进步，实现经济社会协调发展”的要求。而要实现这个目标要求，首先是转变观念问题。据此，鞍山市委在探索社会管理创新工作过程中，突出强调了由经济型党委、政府向经济社会建设型党委、政府转变，把工作重心更多地转向社会管理与服务的理念。具体地讲，就是要实现党的工作的“五个延伸”和“三个转变”。“五个延伸”即，一是推进各级党政组织由单一经济型向经济社会型延伸；二是由只重效率向更加注重公平延伸；三是党的组织由“断档”、“缺位”向周延覆盖延伸；四是党的群众工作由事后处理向事前管理延伸；五是党的社会管理工作由静态向动态延伸。“三个转变”即，一是树立正确的维稳观，实现从“维稳”向“维权”转变，坚持“维稳必须维权、维权才能维稳”的理念，使群众的合法诉求很好地得到解决，彻底从“越维稳越不稳”的怪圈中脱身；二是建立从源头化解的维稳模式，实现从“事中处置，事后维稳”向“事前预防和解决”转变；三是坚持标本兼治，实现从“头痛医头、脚痛医脚”的个案处理向主动化解同类问题的制度化解决转变，建立长效机制，使解决社会矛盾制度化、常态化。
党的工作观念的转变必须以党组织职能定位为依托。鞍山市委坚持把转换社会管理职能作为社会管理创新的重要前提，对各级党组织的职能作了重新定位：一是社区(村)党组织主要负责社会服务，受理解决群众以家庭为核心的利益诉求，“一站式”为群众提供现代化、信息化、市场化、社会化的便民利民服务，并向上级党委政府反映群众需要解决的问题。二是街道(乡镇)党委不再履行经济职能，主要负责社会组织的管理和服务，解决社会组织发展中遇到的各种问题，受理和解决群众以单位为核心的权益诉求，受理和解决社区反映的群众诉求。如立山区委在街道社区社会管理职责设置上进行了试点，将街道原来的20多个部门整合为党群工作部，行政管理办、社会管理综合部和综治办四个综合性办事机构，确定了街道社会管理28项具体工作，社区社会服务8项职责。三是县(市)区党委主要负责社会管理，受理和解决以社会为核心的发展诉求。把市直部门社会管理权限下放到城区，实施重心下移，不断强化县(市)区和乡镇(街道)的社会管理服务职能，把与人民群众生活密切相关的供水、供电、供气、供暖、房屋维修、街巷路养护等社会服务职能交由基层负责，让大量民生诉求在基层得到解决，推动各级党委政府由经济建设型向经济社会建设型转变。四是市级党委政府主要负责社会建设和管理，重点推进事关全市人民福祉的社会事业、社会福利、民生工程。特别是要着力规范行政作为，制定社会法规、社会政策，设计搭建渠道平台，掌握形势走向，致力于对全市城乡群众知情权、发言权、参与权、劳动权、健康权、教育权、监督权、居住权等权利的维护保障，营造权利平等、机会平等、规则平等的大小环境。
通过更新理念、转变观念，并对各级党组织的社会管理职能作出新的定位，鞍山市已经逐步确立了“发展是硬道理”与“幸福是大道理”有机结合的发展理念，构建了与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”建设格局相适应的党组织职能管理体系，为把改革发展的成果转化为社会共享的成果，不断增强广大人民群众的舒适感、安全感和幸福感，奠定了重要的思想和组织基础。
二、以构建专业化体制为基础，在社会管理机制上取得新突破
以党的建设推进社会管理创新，必须搭建好以党的领导为核心的组织框架体系，以党的领导体制创新推动社会管理制度创新。针对鞍山市长期以来存在的社会管理体制上条块分割、相互掣肘，缺乏专心、缺乏专责、缺乏专业的问题，中共鞍山市委首先在推进社会管理体制专业化上进行探索，构建了以新机构承担专业化、以社会力扩展专业化、以新人员保证专业化的体制格局。
以新机构承担专业化，即以党的领导体制创新推动社会管理制度创新。在新机构设置上，按照“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与”的原则，于2010年12月成立了鞍山市社会管理委员会，与市委政法委合署办公，由市委常委、政法委书记担任社会管理委员会主任。同时，在市委组织部设立党群工作办公室，在市委宣传部设立网络监控办公室，在市委党校设立了社会管理创新研究中心，形成了以党委工作部门为主干的社会管理领导体制。在强化党委领导的基础上，充分整合现有行政资
源，建立市社会管理委员会统一领导的跨部门的大部门管理体制。市社会管理委员会下设两个部、五个中心、七个办公室，市委、市政府所属的42个工作部门成为社会管理委员会成员单位。下设的两个部是：以信访局为载体的群众诉求工作部和以市监察局为依托的群众利益诉求督查部。五个中心是：社会管理创新研究中心、群众诉求中心、矛盾纠纷排查调处指导中心、社会管理数据信息中心、法律援助中心。七个办公室是：综合协调指导办公室、党群工作办公室、网络监控办公室、社会建设办公室、政策法规办公室和群众利益诉求应诉办公室、社区建设和社会组织管理办公室。在纵向社会管理体系上，各县(市)区成立以党委为核心的社会管理服务委员会，街道(乡镇)成立以党委社会管理服务办公室，社区(村)成立以基层党组织为核心的群众利益诉求和社会服务工作站，逐步形成了横向到边、纵向到底的社会管理领导体系。
以社会力扩展专业化，即以新社会组织建设推动社会管理制度创新。在创新社会合力机制上，鞍山市委要求全市各条战线的主要工作部门都要设立群众工作或社会工作机构，把各职能部门的工作都立足于服务群众、服务社会的根基之上。同时，要把社会组织当做社会管理的新血液、生力军，鼓励发展服务民生的团体、协会、中介、志愿者等社会组织、社会群体，引导社会组织在社会管理中发挥作用。目前，全市参与社会管理的各级各类社会组织已达973个，其中社区志愿者组织343个，拥有注册志愿者人数达16.2万人。在推动新社会组织发展的过程中，鞍山市委明确提出，必须加强基层党组织与各类社会组织的联系，强化对基层社会组织的领导，围绕加强社会组织管理开展“创先争优”活动，帮助社会组织解决各种实际问题，与社会组织协同发挥作用，构建以基层党组织为核心的社会管理基层网络体系。
以新人员保证专业化，即以充实优秀党务干部推动社会管理制度创新。完善党委领导的社会管理体制，德才兼备的干部队伍是关键。按照市委关于加强社会管理的要求，各级党委选拔了一批政治素质好、业务能力强、善于做群众工作的党员充实到社会管理工作部门，充当中坚骨干力量。同时在市委党校开设社会管理班，将社会管理纳入党校主体课程，有计划的专项培训一批社会管理干部，提高基层党员干部的社会管理能力。鞍山市委还准备在优秀“村官”、“镇官”及大学毕业生中挑选一批有志于社会工作的党员，进入社会管理机构，加强基层工作力量，为社会管理专业化发展提供人力资源保障。
三、以基层党组织建设为重点，夯实社会管理的基础工程
以党的建设推进社会管理创新，必须把加强党的基层组织建设作为基础工程来抓。加强和创新社会管理，重点在基层、难点在基层、关键在基层。基层党组织是加强和创新社会管理所依靠的最基本、最直接、最关键的力量。充分发挥基层党组织在社会管理创新中的政治核心作用，坚持以党的工作全覆盖引领和推动社会服务管理全覆盖，以基层党建工作创新推动社会服务管理创新，是鞍山市委以党建推进社会管理创新的重心所在。
实现“全面覆盖”，创新基层党组织设置方式。随着近年来鞍山市新经济组织、新社会组织和农业产业化组织的发展，鞍山市委明确提出基层党的建设要以实现“全面覆盖”为目标的要求，积极创新基层党组织设置方式和活动方式，引导“两新”组织健康发展。在非公有制企业，采取“工会先行、党组织跟进”，以工建促党建、党建带工建的方式，实行向非公有制企业选派党建工作指导员等方法，坚持“边组建，边规范”的原则，逐步改变了党建工作在非公有制企业的被动局面，取得了非公有制企业党组织覆盖率达54％、规模型以上非公有制企业党组织动态组建率100％的成果，有效提升了全市非公有制企业党建工作整体水平。在新社会组织中，积极探索区域联建、行业联建等多种方式，加大在社会团体、中介组织、民办非企业中建立党组织的步伐，新社会组织中党组织的覆盖率也由过去的15％上升到2010年底的35％。根据农村经济组织新的发展趋势，积极推进建立农村产业党组织、行业协会党组织、合作经济组织党组织、龙头企业党组织、示范服务基地党组织建设，探索“支部+合作社”、“支部+协会”等新型党组织模式，实现基层党组织在农业产业化组织中的全面覆盖。
推动“全面建设”，创新基层党建工作新格局。伴随鞍山市城市化进程加速和城市管理重心向基层下移，城市社区的人口急剧膨胀，社区内党的组织日渐增多，党员数量快速增长，社区党组织建设面临的任务日益繁重。根据形势的发展，鞍山市探索了把社区传统的党员管理方式与新型的党员管理方式进行整合的方法，理顺关系，形成分类分层管理的新格局。具体做法是依托具有一定规模、发展比较稳定的社区组织，采取单建、联建等方式，组建社会服务型、维护稳定型、文明建设型、创业带动型等各种具有相应功能类型的党支部，如“园区支部”、“商贸市场支部”、“夕阳红党支部”等，形成以分类分层为主要特征的社区党员教育管理机制，找准基层党组织联系党员和群众的结合点，构建社区党员分类管理的新格局。在此基础上，许多地方还探索建立了区、街道和社区三级党组织协调机制，形成区委领导、街道党委为核心、社区党组织为基础、驻区单位党组织共同参与的区域性大党建格局，理顺社区党组织与辖区党组织的关系，形成事情共商、资源共享、文明共创、难题共解、活动共办的共驻共建体制格局。
促进“全面提升”，发挥基层党组织功能作用。有效发挥党的基层组织在社会管理中的功能作用，是加强基层党的建设的着力点。鞍山市委明确提出，基层党组织必须以改革创新的精神加强和改进基层党组织建设，不断创新基层党组织工作思路、工作内容、工作方式，提高城乡基层党组织协调关系、化解矛盾、排忧解难的能力水平，促进基层党建整体功能“全面提升”。根据这个要求，全市基层党组织以“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”为目标，广泛开展了“弘扬雷锋精神，争当振兴先锋”、“向郭明义同志学习”、“共产党员工程”、“党员干部走进千家万户”、“共产党员温暖工程”等活动。许多基层党组织结合自身实际，在创先争优中开展了各具特色的主题实践活动，为党员发挥先锋模范作用提供载体。如窗口单位的党组织开展了创建群众满意窗口和优质服务品牌、党员公开承诺和挂牌上岗等活动，促进窗口单位和服务行业改进工作作风，提升服务质量，增强了基层党组织在群众中的凝聚力、影响力。
四、以服务人民群众为核心，构建基层党建工作长效机制
以党的建设推进社会管理创新，关键是以服务人民群众为核心，建立基层党组织服务群众的长效机制。鞍山市的实践表明，社会管理创新的重点是在服
务群众的地方创新，在社会管理的难点方面创新。必须从“群众有所呼、党委政府有所应”这一基础环节人手，按照执政为民宗旨体制化、职能化、长效化的要求，把改善民生、服务群众纳入各级党委政府日常工作，作为基层党组织的经常性工作来抓，切实做到群众利益诉求“理有处说，事有人管”。
建设服务型党组织，完善党员服务群众机制。建设服务型党组织，是新形势下基层党组织定位的一个重要转变。根据服务人民群众的定位要求，鞍山市委提出，基层党组织要改变传统的以“做好群众工作”为导向的党建工作模式，确立以“代表群众利益”、“服务人民群众”为导向的新型工作理念，搭建基层党组织联系和服务群众的工作平台，进一步健全党群联系制度，构建基层党组织和党员普遍联系群众的网络，完善服务人民群众机制，开展体现人性化关怀的服务，真正形成以群众需求为导向，以群众参与为动力，以群众评价为准则的工作机制。按照这个要求，许多街道党委推行了在社区党组织领导下，以社区工作联席会、社情民意建言会、社区事务评议会和温馨家园服务站等为载体的服务群众工作机制；探索建立了党员在居住地发挥作用机制，建立社区党员志愿者队伍，成立党员治安巡逻队、党员服务驿站，推广党员承诺制和党员服务示范岗，有效发挥党员志愿者队伍在社区服务中的作用；一些社区还建立社区干部包片区、党小组包楼院、党员挂牌包户等责任制度，充分发挥共产党员在社会管理中的先锋模范作用。
建立民意诉求网络，完善群众利益诉求表达机制。树立正确的维稳观，实现从“维稳”向“维权”转变，建立从源头上化解矛盾的维稳模式，是鞍山市委社会管理创新的基本理念。根据这个理念，鞍山市构建了以党委、政府为主导，各级党组织为核心，市(县)区两级群众工作机构为龙头，职能部门应诉机构为主体，乡镇(街道)诉求中心为纽带，村(社区)诉求工作站为基础的横向到边、纵向到底的应诉工作网络体系，初步做到了群众理有处讲、怨有处诉、难事有处反映、问题有处解决，逐步形成了群众工作从源头做、全过程做、靠大家做的工作局面。目前，城区的35个街道(乡镇)、240个社区(村)全部成立了群众利益诉求应诉办公室。在建立应诉机构的同时，鞍山市还重视网络的作用，建立群众利益诉求网，把群众电话诉求、网络诉求、登门诉求以及信箱投诉录入到统一的网络受理平台。全面收集群众的利益诉求，并把群众利益诉求转递到各级党委政府和职能部门，及时予以解决，形成了多渠道、全天候的群众利益诉求解决方式。铁东区还专门建立了“社会管理服务网”，“96715”群众诉求服务热线已全面开通，变多个电话为一个热线，让群众足不出户就能使自己的诉求得到解决。
建立社会解节组织，完善群众利益诉求解决机制。创新社会管理，从根本上讲就是要建立一套有人管事、有章理事、有人办事的机制。为此，鞍山市委明确提出，要切实解决群众问题“向谁说、谁来办、怎样办”的问题，工作目标是让全市老百姓的一切事务，时时有人管、处处有人管、事事有人管，而且一管到底，不留后遗症。“向谁说”就是人民群众以家庭为核心的利益诉求向社区反映，以单位为核心的利益诉求向街道反映，以社会为核心的利益诉求向市群众诉求中心反映。“谁来办”就是按照工作流程，社区受理群众利益诉求，交由城区办理，城区解决不了的，由市里解决办理。突出社区是受理主体，城区是办理主体，市里是督办主体。“怎么办”就是按照办理流程，由社会管理委员会的各个部门跟踪督办，限时办结，对群众利益诉求分门类、分缓急、分大小，引进了挂牌解决、公示解决、限期解决的机制。根据这个要求，鞍山市在社会管理委员会下设矛盾纠纷排查调处指导中心，依托县(市)区、乡镇(街道)调解中心和村(社区)调解工作站，构筑上下联动的调解网络，变“各自为战”为“组合联动”，构建了“大调解”工作平台。目前，全市城乡共建立调解组织2302个，有人民调解员2万余名。本着“哪里有矛盾，哪里就有调解组织，哪里发生纠纷，哪里就有调解工作”的原则，使物业管理、征地诉迁、医患、劳资、环保等各种社会矛盾和纠纷及时得到化解。去年，全市共排查调节各类纠纷2030起，调处率达100％，调成率也高达98.8％。
创新社会管理考核方式，完善党建工作评价机制。建立健全基层党建考核评价体系，是落实基层党建工作责任制，推进社会管理创新，提升基层党组织建设生机与活力的具体体现和有效手段。按照提高基层党的建设科学化水平、创新社会管理制度的要求，鞍山市委把建立党建工作目标考核制度作为推动基层党的建设的有力工具，把社会管理工作目标纳入各级党委领导班子和领导干部考核体系，并逐步加大社会管理指标考核权重，形成了各级党委重社会管理、重社会建设的良好导向。与此同时，鞍山市还从创新考核方式人手，全面引入“他评”机制，推动考核评价由内部“自评”为主向“自评”与“他评”相结合转变。所谓“他评”，就是将各级党委政府工作的评价权交给人民群众和社会组织，把人民群众最关心的社会公共服务、社区建设、社会设施建设、社会保障制度、矛盾化解体系、安全保障体系等事项纳入民生指标综合评价体系，建立“你服务谁、谁评价你、你向谁负责”的新机制，让社会组织评价党组织、人民群众评价党员。在开展每个党的基层组织联系20个社会组织，每个党员联系20名群众的服务群众工程中，把联系对象对党的基层组织的评价作为对党的基层组织和党员考核评价的重要依据，形成自下而上的联动考核评价机制，有效推进了党的领导功能和社会组织功能的互补，党组织力量与社会协同力量的互动。
(课题组成员：张小莉、齐文学、魏子扬、牟广东、唐晓清)
责任编辑 魏子扬