【摘要】随着航空器、航海船舶及潜航器科技技术的发展和应用多样，出现部分产品的私人拥有化及平民化趋势，航行安全事故增多，国家和人民安全得不到保障，国家应加强监管力度，出台配套法律法规，使航行行为法制化发展、法制化管理。
【关键词】违规航行；监管空白；完善法律法规；法制化管理
随着航空器、航海船舶及潜航器科技技术的发展和应用多样，出现部分产品的私人拥有化及平民化趋势。国家也相应施行空、海管理新政，低空空域逐步开放，海洋开放力度增大，现行的法律法规存在部分滞后，私人航行安全问题随之产生，因此，应出台相适应的法律法规规范航行行为，使其在健康有序的法律环境中安全、合法的应用。本文将从当前私人航空器航海船舶及潜航器的安全应用角度入手，呼吁社会从法律层面约束、规范航行行为，使其法制化发展，法制化管理，有效维护社会与民众的合法权利。
一、航海、潜航及航空行为的渊源
随着世界科技高速发展，私人航空器、航海船舶及潜航器技术得到长足进展。航海、潜航、航空有一字之差，涵盖范围亦是天壤之别，但却存在行为和操作概念的共通性。人类最早是从海洋活动逐步转向空天活动，从航海到潜航，再到航空。历史初期实施这三种行为的基本条件一致，都是针对达成行为目标应用新技术载具，即飞机、飞行器、水面船舶、水下潜艇等。在实施过程中所面临的环境皆为无绝对参照物方式运行，应用地磁效应和天文导航辨别方向，运用相对计算模式估量当前运行长度和位置，无绝对意义上的支持及援助。三者的基本操作条件、行驶特点、管理方式具有沿袭性和通用性。
《联合国海洋公约》中对“海盗行为”一词的解释是：私人船舶或私人飞机的船员，机组人员或乘客，为私人目的，在公海上或在任何国家管辖范围以外的地方，对另一船舶或飞机或对另一船舶或飞机上的人或财务，所从事的任何非法的暴力或扣留行为或任何掠夺性行为。这个看似有趣但严谨的法律定义表明航海、潜航（是特指水面以下的航行）与航空具有法律监管层面上的共性。
技术操作的沿袭与通用，法律监管的共同点，使得航海、潜航和航空行为在管理模式上存在一定的重叠，监管不力、法律滞后是当下航行行为普遍存在的共同点。
二、航行违规行为的现状
（一）违规航行现象普遍存在
据不完全统计，在2013年-2016年期间，仅京津翼三地就发生110起不明空情①，涉事无人机、直升机等私人航空器多为民用，未向民航部门申报任务及进行登记备案，没有获取通航许可系其违规航行的相同点。违规航行背后，所折射出来的飞行区域不明确、飞行空域不明晰、侵犯个人隐私、损害社会公共安全等安全问题，已成为亟待探讨和解决的社会难题。
（二）监管空白
当下违规航行事件中，无人机出现的频率居高不下。无人机也称无人飞控系统，由无人飞行设备及控制系统（包括控制站、数据传输系统、通讯系统、遥测系统、导航系统等相关的设备）组成②，是当前最为广泛应用的私人航空器，技术要求非常高，其高技术性也突显了终端应用与监管的必要性。
小型无人机一般属于民用领域，操作主体主要为商业公司和个人，不同国家和地区对于小型民用无人机的监管力度各不相同，美国的监管力度最为严格，联邦联空管理局（FAA）于2016年6月颁布了小型无人机法案，强化了小型无人机商用和民用的限制；澳洲、加拿大和英国的监管政策虽较宽松，但个人休闲用无人机亦需遵守相关的安全规定进行飞行；我国则处于监管相对空白状态，目前主要依据《关于民用无人机的管理问题的暂行规定》进行适航管理。民用无人机飞行应当取得相应飞行证书，申请相关的飞行计划预案，但具体的管理部门和申办流程并不完善。中华人民共和国人力资源和社会保障部在职业资格管理目录中也没有将其列入相应飞行职业资格，飞行无门槛，零保障。
这致使我国无人机应用与监管存在严重误区及盲区，商用、民用无人机未经登记起飞现象大肆兴起。飞行申报流程不完善，管理部门职责不明确，无人无部门对无人机、直升机等私人航空器进行严密监控管理，造成私人航空器想什么时候飞就什么时候飞，想在什么空域飞就在什么空域飞，完全没有经过培训的飞行员也能随意飞，这对人民生命、财产安全带来严重威胁。
（三）现行法律滞后
随着科技技术的发展和应用多样，加上国家政策的改变，加速了航空器、航海船舶和潜航器的私人化，产品私人拥有数量增多，而缺乏配套法律法规对其进行规范与约束，成为社会不可忽视的安全隐患。
（1）现行的航空法律法规存在滞后
自2008年民航部门宣布在5-10年内逐步开放空域开始，低空空域开放成为航空改革趋势所在，在2014年召开的全国低空空域管理改革工作会议上更确定了真高1000米以下空域实行试点开放，并力争2015年在全国推开。这意味我国自2015年已逐步开放低空管制，并允许私人飞机使用1000米以下空域。
低空空域一再开放，私人飞机、直升机等航空器允许有序自由飞行的空域有望达到地面垂直往上1000米，医疗卫生、抢险救灾、遥感测绘、私人飞行、低空旅游飞行等航空活动发展前景不可小觑。然而现行的《通用航空飞行管理条例》并未涉及低空空域开放的管理，现有管理条例及处罚条例略显粗糙与笼统，细节调控方面涉及不多，更缺乏与低空空域开放配套施行的法律法规，法律现状远远落后于现实需求。
（2）现行的航海法律法规存在滞后
20世纪的中国已经逐步进入世界造船强国之列，潜航器技术也处于国际领先水平。现有产业结构中，中低吨位船舶制造已经呈现世界性优势，私人游艇制造业已具备压倒性优势。游艇行业的新技术突破也不断应用，已经成功开发和制造出半潜船和小、微型潜航器产品。在出口强势的同时，因国内休旅意愿对各种商、私船舶及潜航器需求也开始上涨，目前国内各地已有近百家已注册水面游艇俱乐部。水下潜航器的商业模式也已具备条件。专业驾驶、维护、服务等相关人员的就业缺口加大，配套保险业务空白，安全风险极大。虽然我国从上世纪80年代初期就出台了海洋管理法规，如《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国港口法》等，但是在新兴航海载具蓬勃发展的今天，现在的航海法律法规从方向到细节，都未触达新兴航海载具的管理，难以产生法律应有的威慑性与约束性。
三、航行行为亟待法制化管理
新兴技术一直对传统行业的既有定义或法律规定形成挑战。航空、航海、潜航是人类探知的梦想，是实现个体存在感的一种体现。但混合众多新技术的综合型产品，缺乏对其应有的界定和管控细节，例如水上飞机、水陆两栖车、水陆空三栖车、两栖无人机、三栖无人机等。航空、航海、潜航这三种应用的任意或全部混合，极大的突破了既有法律约束性及管控能力，它会迫使多政府部门及执法单位高成本的多齿轮联动管控，这些新技术的产物已经成为私人购买的商品或奢侈品，让具有特殊功能的这些商品保持静止是困难的，如何让高技术产业放手开疆拓土，并通过法制化管理办法让使用者体验到安全、真实的存在感，以及自觉规范良性运用，这已经成为一个非常鲜明的矛盾，也成为高技术企业成功走向市场的一个重要短板。现在更有高技术的模型或无线玩具大行其道，在淘宝网已经可以买到。这种所谓的模型和玩具概念一旦被新技术放大效能，那么针对的法律层面则应该相应调整，这将是一项长期而富有意义及使命性的工作。
低空空域开放与全国海洋功能划区能推动航空器、航海船舶及潜航器科技产业链的创新，也是促成向消费型社会转型与就业的重要条件之一。而缺乏对应法律、法规是种严重阻碍。现有私人航空器、航海船舶及潜航器的审批程序、管理规定、适航标准、处罚标准等监管制度已经出现法律盲区，在国家安全风险事故和民间应用事故发生时，取证、界定、研判、处罚等方面都缺乏行之有效的管控机制。国家安全、公民人身财产得不到相应的保障。因此，对航行行为进行必要的法律建设已经迫在眉睫。
（一）完善政府监管环节
首先，按照我国当前的飞行器管理制度，空域使用必须经过空管委的批准，飞行申请必须由单位提出，不接受个人申请。当前私人拥有飞行器数量增多，以个人名义申请飞行的诉求增多，政府应增设个人申请管理部门，加强全面监管力度。
其次，应将各类私人航空器、航海船舶和潜航器纳入同等“注册制”，建立相对应的分类管控标准、飞航管理补充法规、飞行细则，以及善后办法。让每一个私人航空器、航海船舶和潜航器都有“迹”可循，才能精准找到涉事责任方，法律惩罚机制能有效启动，才能有效规避违规航行行为，以及规避可能引发的国家安全风险和安全事故。
（二）普及航行安全教育培训
随着私人航空器、航海船舶和潜航器的私人化与平民化，无“证”航行的现象随之增多。许多企业为扩大市场份额，增加产品销售量，会在产品内页附上简易操作手册，甚至标榜产品简易上手，能轻松完成航行。这给众多消费者带来误导，很多人没有经过专业培训，没有拿到驾照即上手操作，造成多起安全事故。
国家应普及航行安全教育培训，加大对航行安全培训的政策扶持力度，在立法层加强对“无证”航行处罚力度，对“无证”航行进行阶梯式处罚，双管齐下，消除“无证”航行带来的安全隐患。
（三）完善配套法律法规
从立法层面完善相关法律，是解决当前违规航行行为的关键。依据国家施行的新政策，对航空低空开放标准需要进行相应的法律法规调整，出台与航行相关的法律法规，提高立法位阶，明确规定私人航空器、航海船舶和潜航器的审批程序、管理规定、适航标准、处罚标准，明确航行时间及航行条件，不同程度的违规航行行为面临不同惩罚，从立法根本上解决核心问题，是航行行为法制化管理的关键。
（四）完善产品质量认证机制
私人航空器、航海船舶和潜航器市场利好，但许多产品缺乏统一的技术质量标准，国家尚未出台权威的研发、制造和设计等认证管控细则，所以产品主体设计、程序控制水准不一，产品性能与适航性难以保证，民众的生命安全和财产安全难以保证。完善产品质量认证机制，形成产品生产、供应、售后完整产业链的系统把控，并纳入法律追责制度，严格依法执行，促进其全面法制化管理。
四、结语
综上所述，从法律层面规范私人航空器、航海船舶及潜航器的传统技术应用与新兴组合技术应用，消除行业发展的重大隐患，已经成为必须深入研究的课题。
坚持以法律先行为基础，引入良好规范应用思路，引导、规范、管理私人航海、潜航和私人航空行为，才能保障国内相关行业积极、有序、健康、安全、高效的发展。
注释
①黑飞”无人机空中肇事 被告人被判处刑罚[N].中国国防报，2016年-06-2.
②2015年小型民用无人机行业研究报告[N].艾瑞咨询行业报告，2015年版.
参考文献
[1]《联合国海洋公约》第一百零一条规定.