摘 要：2014年 8月3 日，云南省鲁甸县发生里氏6.5级地震，震源深度12公里。近年来，云南境内更是地震频繁，数次震级达到6级以上；暴雪、旱灾（连续5年）、洪涝、山体滑坡、泥石流等自然灾害开始进入危机频发时期。由于对突发公共事件应急管理的认识不足，处理措施不到位，造成国家和人民生命财产的巨大损失。多年来，虽然云南负责灾害的部门均作了大量的减灾工作，取得了较显著的成绩，但就目前的情况来看，仍存在着很多的不足，国外一些发达国家在综合防灾方面已经做得比较完善，本文尝试对在综合防灾方面比较有代表性的国家进行研究和剖析，希望对云南的综合防灾建设有所启发和借鉴。
关键词：综合防灾 实践经验 借鉴研究
中图分类号：G916 文献标识码：A 文章编号：1672-1578（2016）01-0073-02
1 引言
2013年3月1日，《云南省自然灾害救助规定》正式施行，成为全国首个与国务院《自然灾害救助条例》相配套的地方法规。云南作为自然灾害多发省份，该规定的制定实施显得尤为迫切，也因此受到社会的广泛关注和期待。2002年7月，由中国城市规划学会等单位共同编著的《城市规划读本》第三章第十节“综合规划与防灾减灾”中指出综合防灾主要是对灾害发生后的各项救灾、减灾等措施要统筹安排，体现出综合性的策略。
云南省地处祖国西南边陲，经济发展相对落后、贫困面大，农村分部比较零散。目前的主要任务仍是大力发展经济，而多发的自然灾害对云南的现代化建设无疑是一个沉重的负担。据统计，云南每年由于公共安全问题造成的经济损失达几十亿元。灾害不仅会造成大量人员伤亡，并随着地区内部相互关联性的增强，减少灾难造成社会各方面的损失，各种灾害的影响已经成为阻碍云南经济发展和边疆稳定的重要因素。本文通过对国内外综合防灾的实践经验的梳理，尝试提出适合云南防灾建设的一些建议，最大限度减少灾难造成社会各方面的损失具有一定的现实意义。
2 云南综合防灾的现状
近日，云南省以政府令形式公布了《云南省自然灾害救助规定》（以下简称《救助规定》），自3月1日起施行，成为首份与《自然灾害救助条例》相配套的地方法规。《救助规定》指出，自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制，省减灾委员会为省人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、领导全省的自然灾害救助工作，配合国家减灾委员会协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动，协调开展较大自然灾害救助活动。省民政部门负责全省的自然灾害救助工作，承担省减灾委员会的具体工作，其他相关部门按照各自职责做好自然灾害救助工作。《救助规定》明确，县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，建立健全自然灾害信息共享平台和自然灾害救助物资储备信息系统。
云南综合防灾减灾工作已经取得了一定的成绩， 但是，在取得成绩的同时，我们也清醒地认识到，云南综合防灾减灾工作还存在着很多的问题， 云南的综合防灾工作仍然面临着严峻的挑战。
2.1综合防灾能力仍比较脆弱
在云南许多地方，目前尚未存在真正意义上的综合防灾减灾规划。首先，防灾减灾规划相关理论研究如何运用到现有的规划体系中，缺少综合防灾减灾规划的理论支撑；其次，地区综合防灾减灾规划缺乏相应的组织机构保证，其难于协调的症结在于出自不同的规划思想和管理部门；再次，缺乏综合的、系统的、全面的灾害和财产信息，以及相应的配套制度等。还未达到真正意义上的综合规划。
2.2防灾工作中对自然灾害的应对明显欠缺
云南的自然灾害种类多、分布广，发生频率高。最近两年以来，暴雨、雷电、泥石流、低温冻害、雪灾、地震均比以前严重。特别是2008-2014年，地震、干旱（连续五年干旱）、泥石流、雪灾等等造成重大人员伤亡和财产损失。灾害类型不断增加，造成的损失呈上升趋势。频发的自然灾害对经济建设、社会发展，特别是广大人民群众的生命财产安全构成了严重威胁。
2.3 缺乏综合防灾管理教育，社会防灾意识薄弱
在云南，自然灾害、公共卫生和社会安全等突发事件每年造成非正常死亡的人数超过2万人，伤、残超过1万人，经济损失达100 亿元左右。调查显示，灾害后果如此严重，与民众的防灾意识淡薄有很大的关系。民众对突发事件的应急措施了解十分有限，甚至对这方面的知识根本不了解。因此，如何加强普通民众的防灾教育，提高应对突发事件时的自救互救能力已成为目前做好安全工作的一项刻不容缓任务。
2.4 综合防灾投入长期不足，与实际需要相差很大
2.4.1防灾减灾科技人才投入不够
防灾减灾科技人才主要集中在专业管理部门和科研机构中，基层防灾减灾机构普遍缺少技术应用人才，与防灾减灾工作重点结合不密切，特别缺乏防灾减灾领域的高层次、高水平的学术技术带头人和工程技术应用人才。①
2.4.2科普宣教投入力度不够
缺乏统一的防灾减灾科普规划，在云南高校及中小学校没有固定的防灾减灾科普教育基地，也缺乏经常性的防灾减灾科普宣传活动，使防灾减灾科普缺乏系统性、连续性，致使社会公众防灾减灾意识的科普教育水平较低。
上述种种问题表明， 我省综合防灾的现状与经济快速发展的要求是很不适应的。面临的灾情和经济的迅速增长， 我们必须有一个共识：综合防灾面临的形势非常严峻。
3 国外综合防灾管理的现状
发达国家经过多年探索，目前大都形成了运行良好的综合防灾管理体制和完善的应急救援系统，包括应急管理法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和信息透明等。但由于各自的行政管理体制与法律制度不同，在应急组织管理体系的设置与职能上，也不尽相同。
1979年，美国成立了联邦应急管理署，将全国多个联邦应急机构的职能进行合并。2003年，联邦应急管理署与22个联邦机构整合组成国土安全部。联邦应急管理署直接向总统负责，下设国家应急反应队，另有5000多名灾害预备人员，实行军事化管理②。
俄罗斯早在1994年设立了联邦民防应急和减除自然灾害影响事务部，负责整个联邦应急救援的统一指挥和协调，直接对总统负责。
日本中央防灾会议是综合防灾工作的最高决策机关，会长由内阁总理大臣担任，下设专门委员会和事务局。各都、道、府、县也由地方最高行政长官挂帅，成立地方防灾会议（委员会），由地方政府牵头的防灾局等相应行政机关来推进地震对策的实施。③
英国政府应对具体灾难，一般由所在地方政府主要负责处理，而不是依赖中央机构。中央政府设有国民紧急事务委员会，委员会秘书负责指派“政府牵头部门”，委员会本身则在必要时在内政大臣的主持下召开会议，监督“政府牵头部门”在危急情况下的工作。
德国是建立民防专业队伍较早的国家，全国除约6万人专门从事民防工作外，还有约150万消防救护和医疗救护、技术救援志愿人员。这支庞大的民防队伍均接受过一定专业技术训练，并按地区组成抢救队、消防队、维修队、卫生队、空中救护队。
法国的民防专业队伍主要由一支近20万人的志愿消防队和一支由8万预备役人员组成的民事安全部队组成。民事安全部队编成22个机动纵队、308个收容大队和108个民防连，分散在各防务区、大区和省，执行民事安全任务，战时可扩编到30多万人。④
日本是重灾大国，它的第一部《防灾法》可以追溯到1880年。它也是全球较早制定灾害管理基本法的国家。目前日本拥有各类防灾减灾法律50多部，其中最具代表性的是1947年制定的《灾害救助法》和1961年制定的《灾害对策基本法》。
发达国家在危机管理中，不仅政府积极参与，市民也通过非政府组织等介入管理，形成了政府、非政府组织、市民责任共担的危机管理体系。调查发现，发达国家大都具有完善的防灾减灾法律、法规体系，对与防灾减灾及灾害应急等有关的一些重大事项都有比较明确的规定。
4 国外综合防灾的实践与经验及其对云南的借鉴
通过对国内和国外在综合防灾现状的对比，笔者认为云南应从以下几个方面对国外综合防灾进行经验的借鉴。
4.1要建立统一的、专门的灾害应急管理机构
长期以来，云南由于受分门别类的灾害应急管理体制的限制，形成了单灾种如台风、暴雨、洪水、干旱、地震等分部门、分地区的单一灾害管理模式，造成全省缺乏统一有效的应急管理指挥系统。从灾害综合管理的角度看，借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验，云南应当建立适合云南实际的、统一的、专门的自然灾害应急管理机构。
4.2要制定灾害管理基本法，健全自然灾害法制与计划建设
就目前的情况看，国家已制订了同防灾、减灾有关的法律、法令近百件。特别是1978 年以来，中国的灾害立法工作开展较为顺利，颁布了许多有关灾害的法律，如《防震减灾法》《防洪法》等，但尚无一个综合性规范防灾减灾工作的基本大法，致使减灾领域中许多需要法律调整的关系和问题无法可依，可操作性不强；缺少针对地方的减灾基本计划，以及各级政府的计划。我们认为，由于灾害问题的复杂性、群发性，迫切需要制定全省性的灾害管理的基本法律， 并完善现有的法律法规，使立法工作适应于目前和未来的灾害管理工作需要。
5 结语
综上可以看出，尽管国外综合防灾管理模式因国情不同而各具特色，但核心内容实质都是一致的：依据法律建立的立体化、网络化的综合防灾体系；从上到下的常设专职机构，以及相关专业人员组成的抢险救援队伍；超前的灾害研究和事故预防机制；普遍的灾害意识培养和全社会的应急培训；充足的应急准备和可靠的信息网络保障等等。也就是说，云南要想在综合防灾方面取得长足的进步，必须从以下几个重点方面做好：
5.1要建设好地区应急指挥体系
灾害应急指挥系统是灾害应急的中枢系统，是综合防灾管理中最基本的要素。对于一个地区，尤其是大城市，当灾害或事故发生后，政府的初期应对十分重要。有条件的地区，有必要建立备用中心或流动指挥系统，便于应急指挥中心不能正常使用时，可以通过备用指挥系统有效地指挥救灾抢险。
5.2要建设好地区灾害情报体系
为了确保灾害发生后有效地收集传递情报，灾害应急预案中应该制定详细的灾害情报的收集、传递等方案。灾害发生后，应急指挥中心应该通过各种方法收集灾害情报，并在此基础上评估灾情的变化趋势，便于有效地指挥救灾抢险。作为政府部门更应该考虑如何向灾民提供诸如避难场所的位置、救灾物资的发放、灾害的演变趋势等急需的情报。在灾害应急预案中，云南应该制定建立灾害情报传递的专用情报系统，如灾害卫星传输系统、防灾无线通讯网络系统，并对各种情报的收集、传递、公开方法、手段等做出详细的规定。
5.3要建设好地区急救医疗体系
当灾害发生时，尤其像地震等大灾害，会造成大量人员伤亡。受伤人员能否得到及时抢救和治疗将直接关系到伤员的生命。因此，灾害发生后迅速组织抢救受伤人员是应急救灾抢险中的首要任务之一。灾害应急预案中，就灾害医疗急救体系制定详细的规划应包含灾害时指定应急医疗机构，配备必要的救灾医疗设备和物品。
5.4要建设好地区应急避难体系
当预测到灾害可能发生或已经发生时，处于危险区域的民众，首先应该转移到安全的避难场所。灾害避难场所的多少和分布将影响着救灾抢险的效果。所以，灾害应急预案中应该包含应急避难体系的要素。避难体系应该包括避难设施、避难所运营与管理、救灾物资的储备、调拨和分配等要素。
总而言之，云南综合防灾的建设是一个长期的系统工程，到目前为止还有很大的提升空间，需要我们积极借鉴国外的适合云南实际的综合防灾模式和方法来完善云南的综合防灾系统，只有经过全社会各方面共同不懈的努力，才能保证云南的综合防灾工作取得长足的进步，才能让社会持续的和谐发展。
注释：
①王阳：国内城市综合防灾研究.中国地理，2003 年第7 期。
②孔庆礼著.发达国家综合防灾的启示.北京：机械工业出版社，2008 年版。
③姚进：突发公共事件应急机制：美国的经验及其启示，国家行政学院学报，2004第7期。
④周锡元，马东辉，苏经宇等.现代城市安全保障与重大灾害应对策略浅议.北京：机械工业出版社，2004年版。
参考文献：
[1]孙悦然（编）.综合防灾减灾战略与对策论文集[D].北京：机械工业出版社，2002 年版
[2]陈丽（编）.国内综合防灾系统评估[M].北京：北京大学出版社，2003年版.
[3]周锡元，马东辉，苏经宇等.现代城市安全保障与重大灾害应对策略浅议[J].北京：机械工业出版社，2004年版.
[4]郑双忠.城市建筑火灾风险评价指标消防科学与技术[M].2006.4.
[5]李敏（编）.美国综合防灾浅析[M].上海：上海交大出版社，2007.
[7]孔庆礼（著）.发达国家综合防灾的启示[M].北京：机械工业出版社，2008.
作者简介：张帆（1984年-），男，汉，硕士研究生，研究方向：少数民族传统体育学。