【摘 要】 本文以陕西省F县为例，通过实证调查分析了F县县级政府治理能力提升的约束条件，并提出了以下对策建议：树立社会治理的“整体性”意识；构建社会治理的“系统性”概念；培育社会治理的“现代性”理念。
【关键字】 县级政府；社会治理能力
一、基本调研情概述
1、F县作为个案的代表性
陕西省地处中国西部，是“一带一路”战略沿线，陕西省地方政府（尤其是县级政府）治理能力水平是陕西能否把握住发展的机遇、进而实现快速发展的决定性变量。也正是在此发展形势下，本课题选取陕西省F县为个案，通过问卷设计对县级政府治理能力进行调查，最终将结合治理能力评估结果、县域社会治理总体状况来有针对性地提出优化方案。
近年来，陕西省F县地方生产总值与地方财政收入均呈现了连续三年超过15%的递增状态，农民人均纯收入及城镇居民人均可支配收入连续五年保持着超10%的增幅，荣获全国科技进步先进县、全省县城建设先进县、全省平安建设先进县等称号，连续六年跻身中国最具投资潜力中小城市百强行列。F县在陕西省的政治、经济与文化方面的瞩目地位是我们对其进行针对性研究的有力支撑。
2、实证调研内容及结果
此次调研是通过设计调查问卷，现场填答、现场回收的方式，对本县居民进行了满意度调查，共计发放问卷300份，回收有效问卷276份，回收率为92%。问卷内容分为两大部分，第一部分为基本情况调查，第二部分为调查对象对县级政府社会治理的满意度情况反馈（依据为回收的有效问卷中所有得分的平均分）。
二、F县县级政府治理能力提升的约束条件
基于此次实地调研发现，F县县级政府治理能力的优化还有较大空间。哪些因素约束了县级政府治理能力的提升？通过对调研结果的深入分析，我们得出了以下结论：
1、缺少整体性规划
目前，在县级政府层面，制定的一些发展规划，更多地是经济发展规划，即使涉及到社会治理的规划，也大都是某一部门的规划，而不是社会治理的总体性规划。究其原因，主要是县级政府往往把社会治理简单理解为若干个单独指标，却没有将其纳入到经济发展、社会建设和文化重塑中的整体中来考量。
近年来，由于社会经济高速发展，在发展过程中出现了一些不平衡的情况，社会矛盾高发。在处理这些社会矛盾时，县级政府仍然习惯于使用“专项治理”和“集中整治”的方式，由此产生了“运动式”治理的现象。“运动式”治理对于在短期内解决某种社会问题有针对且高效的效果，但因为部分官员的权力在“运动式治理”过程中有较大寻租和越轨的空间，因此不应成为社会治理中的一种常用手段。反观现实中，政府官员在应对社会问题顽疾时，首选便是见效较快、成本较低的“运动式”治理，这对于社会长效健康发展并无益处。
2、缺乏多元社会治理主体参与
社会组织已经成为中国转型社会中一种不可或缺的治理结构要素，但综观中国社会发展现实，社会组织的发展还十分薄弱，“存在感”极低，无法为社会发展发出有力的声音。但在社会治理理念相对落后、制度不甚完善、社会治理仍以地方政府为主体的西部县域，供其发声的土壤更是少之又少。县级政府中的一些政府官员仍然抱持著对社会组织存在价值的怀疑态度，认为社会组织只是“政府的助手”，显然这些认识对社会治理多元主体合作治理机制的形成造成了障碍，进而从观念上影响到了社会治理能力的提升。
治理能力的优化与提升从根本上说就是要造福于广大人民群众，人民是否满意是县级政府社会治理能力高低的根本评价标准。要提高公众满意度，积极鼓励公民参与社会治理就显得极为重要。但由于县域公民参与意识不强、长期缺乏民主训练，导致公民参与社会治理的能力较弱。同时，公民参与社会治理的配套机制都未完善，导致公民参与社会治理的广度与深度都极其有限，从而使得公民参与流于形式。
3、现代社会治理理念缺失
“服务型政府”的说法自1999年提出至今已有将近20年，然而在现实中的实行效果却不尽如人意。政府对社会及人民进行“管理”而不是“服务”仍然是当今行政工作中的主流思想，在县级政府中这种想法更甚，甚至形成了一种固有理念。实际上，在人类社会进入后工业社会这一大的历史前提下，政府形态理应随着社会背景的变化相应作出调整，管理型政府应积极转型为服务型政府，而要想实现这一转化，引入现代社会治理理念，以服务为先将是第一步。
全球治理、国家治理与地方治理虽然在对象与具体问题上有所差异，但三者在理论内涵上又有着深度的耦合。目前全球化已经对我国县级政府社会治理产生了重大影响。但是，调研发现，县级政府公务人员很少思考到这个问题，往往是就本县谈本县，未能从更大的系统来思考县级政府的社会治理。
三、对F县县级政府治理能力提升的对策建议
1、树立社会治理的“整体性”意识
在各类社会风险日益增加的今天，县级政府需要建立适合自身的社会治理战略以回应来自各方社会问题的挑战。要建立长效社会治理战略，就要将着眼于短期目标向长期战略目标转变。除此之外，因传统官僚制而形成的部门界限，导致各部门之间条块分割、权责界限不清。基于此，县级政府需要在此基础上致力于实现县域社会治理资源的集约化配置、系统化整合；需要合理调整和完善政府组织架构，按照“理顺关系、优化结构、提升效能”的要求组建社会治理“大部门”，形成能够支撑社会治理能力进一步提升的组织结构体系；需要进一步推进“放、管、服”改革，改进行政方式、提高行政效率。
2、构建社会治理的“系统性”概念
在基层社会治理中，有基层政府、社会组织、自治组织等治理主体，不同的治理主体扮演不同的角色，不同的治理主体之间也会构成不同的协作关系。构建社会治理多元主体合作治理动态模式的关键点在于政府职能的准确定位：政府应是社会治理的“领导者”和“负责者”。建立健全社会组织培育发展机制。政府要研究形成推动社会组织建立、成长、作用发挥、监督的长效机制，改革社会组织监管体制，构建社会组织的有效评估机制。
提升社会公众的政治认同感与参与度。只有公众在社会生活中对由政府、政治制度及其运行方式等所构成的政治系统及其政治统治状态产生理解和赞同，社会治理才具有坚实的社会心理基础。当前要通过民众政治认同感的提升，构建社会“善治”的心理基础。除此之外，还需从多角度拓宽公民政治参与的渠道，完善公民参与社会治理的参与动力机制、利益表达机制、政府回应机制、过程监督机制、信息公开机制等。公民表现出愈多的政治参与热情、践行出愈多的政治参与实效，越能够有效提升公民对县级政府社会治理能力的认同感。
3、培育社会治理的“现代性”理念
服务型政府是县级政府治理能力现代化的旨归。塑造服务型政府的能力，实质是实现县级政府由“统治型”向“服务型”转变的能力。一要明确政府的性质。政府的性质决定政府“向谁服务”或“为了谁”的问题。我国各级政府的宗旨都是为人民服务，这是我国各级政府取得合法性和公信力最基本的依据。二要明确服务型政府的内涵。十八大报告提出的职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意是服务型政府的基本内涵，[1]是建设服务型政府的指导性原则，县级政府必须明确。三要全面正确履行政府职能。“全面”强调县级政府职能是多方面的，不仅仅是经济职能。“正确”强调县级政府履行职能的合规律性和政治性，这需要县级政府履行职能的出发点要正确。四要实现公务员队伍特别是领导干部素质能力的现代化，这是县级政府全面正确履行职能的前提性条件和关键性环节。
除此之外，要求县级政府基于全球化背景的思考，将社会治理结构从“封闭式”转向“开放式”，一方面要积极借鉴国外先进的社会治理理念实现推动我国社会治理体制创新，另一方面要坚持社会治理的“自主性”，主动防范全球化带来的各种社会风险。县级政府必须主动实现从“被‘全球治理’到‘全球治理’的转型”，推动国家治理体系和治理能力现代化，深化地方政府改革，加快地方治理体系重塑。
【注 释】
[1] 十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.28.
【参考文献】
[1] 《2016年F县国民经济和社会发展统计公报》， 见 http：// /index.php？ie=2-732-38395-1.
[2] 黄毅， 文军. 从“总体-支配型”到“技术-治理型”：地方政府社会治理创新的逻辑[J]. 新疆师范大学学报：哲学社会科学版， 2014（2）35-44.
[3] 王巍. 社区治理结构变迁中的国家与社会[J]. 公共行政评论， 2009.2（1）200-201.
[4] 陶东明， 陈明明. 当代中国政治参与[M]. 浙江人民出版社， 1998.
[5] 范逢春. 全球治理、国家治理与地方治理：三重视野的互动、耦合与前瞻[J]. 上海行政学院学报， 2014. 15（4）55-63.
[6] 李冰. 創新社会管理中的公民认同及其实现机制[J]. 领导科学， 2013（20）20-21.
[7] 十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.28.
【作者简介】
屈静茹（1994—）女，陕西宝鸡人，现为陕西师范大学在读硕士研究生.