当前，行政管理体制改革比历次机构改革都更具深刻性和复杂性：面对经济持续快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾，若力推进行政管理体制改革是实现经济增长方式转变的关键；面对全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾，着力推进行政管理体删改革是建立公共服务体制、逐步实现基本公共服务均等化的关键；而对行政成本不断增大、行政效率比较低、机制性腐败比较突出的问题，着力推进行政管理体制改革是改善公共治理结构的关键。
一、建立公共服务体制与行政管理体制改革
当前全社会公共需求全面快速增长对政府管理形成巨大压力和挑战。由此，在完善市场经济体制的同时，以满足广大社会成员的基本公共需求为目标，加快建立公共服务体制，是协调改革进程中各种利益关系的根本举措，是落实科学发展观、建设和谐社会的重要体制保障。
(一)在全社会公共需求全面快速增长的特定背景下，加快建立公共服务体制既有现实性，又有迫切性
我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。现实情况表明，广大社会成员公共需求呈全面快速增长的趋势。在这个过程中，以人的全面发展为目标，必须关注和满足社会成员的基本公共需求。因此，尽快建立公共服务体制，提供有效的公共产品和公共服务，是新阶段解决社会矛盾的内在要求。
1、当前，公共需求的全而快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾，这对建立公共服务体制提出了越来越迫切的现实要求。伴随着经济的持续快速增长，我国社会也在加速转型。显著的标志就是广大社会成员的公共需求全面快速增长。义务教育、公共医疗、就业与再就业、社会保障、公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。
面对城乡居民全面快速增长的公共需求，公共产品供给远不能适应这个变化趋势。从财政支出结构看，近年来财政支出增长速度很快，基本保持在每年15％左右。但科教文卫等方面支出占财政总支出的比例，从1992年至2003年却基本没有增长。总的来说，由于政府转型的滞后，我们对强化公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感，公共产品供给的体制机制尚没有建立起来，这使得政府的公共服务功能相对薄弱。
2、适应收入分配体制改革的客观要求，充分估计公共服务在缓解收入分配差距中的重要作用。在经济社会转型的过程中，收入分配差距的扩大有其客观必然性。当前，我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一，广大社会成员对缓解收入差距、实施再分配的公共需求比以往任何时期都更强烈。从现实情况出发，应当及时控制并有效缓解收入差距扩大的趋势。
客观地分析，要有效缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。这些年基本公共服务上的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距持续扩大的重要原因之一。相关研究表明，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素占20％左右。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面，更反映在城乡居民享受基本公共服务和公共产品方面的差距。应当充分认识到，缩小城乡差距不仅仅是缩小城乡经济总量的差距，重要的是要逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距，并通过公共服务来提高农村人口素质。因此，各级政府要在控制并缓解收入分配差距方而有所作为，现实的途径在于加快建立公共服务体制，米为全体社会成员提供基本的公共产品和逐步实现基本公共服务的均等化。
3、我国正处在社会转型的关键时期，相当多的社会矛盾和问题都在不同程度上与公共服务短缺相关联。为此，应当充分估计建立公共服务体制对化解社会矛盾和建立和谐社会的重大作用。随着市场经济体制的初步形成和不同利益主体的出现，合理、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员、特别是困难群体的公共需求。比如，在一定程度上劳资关系失衡的深层次原因是劳动者缺乏基本的利益诉求表达机制。当前失地农民问题成为农村社会中一个突出矛盾，其关键问题在于农民土地权益得不到有效的保护。在农村基本公共产品没有保障的情况下，失地农民的生产与生活均受到严重影响，从而引发了诸多矛盾。在这种情况下，加快建立公共服务体制将成为有效协调劳资关系、化解农村社会矛盾的一项基础性工程。
4、我国正处在经济增长方式转变的关键时期，应当充分估计公共服务对提高消费率、促进国民经济健康发展的重要作用。在市场经济条件下，经济增长的主要驱动力来自于消费。但这些年我国的消费率持续走低，已经逐渐构成对经济健康发展的潜在威胁。消费率下降的重要原因之一在于公共服务供给不到位，导致城乡居民的消费预期不稳、消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过人均收入的增长速度，城乡居民不得不把可支配收入中很大一部分用于预防性储蓄，减少了即期消费，由此导致内需不足。如果我们能够因势利导地扩大对城乡居民的公共产品供给，改变基本公共服务供给中某些不合理的付费机制，就可以在启动国内市场，尤其是农村大市场方面有所突破；就可以有效地改变我国当前投资与消费严重失衡的局面，逐步实现经济增长由投资主导向消费主导转变，使我国宏观经济逐步实现良性增长。
(二)站在改革的历史新起点，把建立公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一
1、全面把握公共服务体制的基本内涵。公共服务体制是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。建立公共服务体制，就是要通过党和政府的力量实现公共资源的优化配置，使公共政策能够有效地克服市场经济的某些缺陷。现实的突H{矛盾和问题表明，改革不仅需要解决好私人产品供给的体制机制问题，还需要解决好公共产品供给的体制机制问题。改革实践证明，市场可以在私人产品上发挥很好的作用，但在公共产品领域中往往会出现“市场失灵”。“公共服务市场化”不仅难以解决公共产品短缺的问题，还会引发一系列的社会矛盾和社会问题。为此，建立公共服务体制，能够妥善地协调市场经济条件下的利益关系，使政府能够迅速回应利益主体多元化带来的挑战，为提高公共治理水平提供制度保障。
2、公共服务体制与市场经济体制二者相互补充，相互促进。作为一个发展中的大国，我们不仅需要通过进一步深化市场化改革来做大“蛋糕”，还需要通过建立公共服务体制来分好
“蛋糕”。必须看到，完善市场经济体制是建立公共服务体制的基本前提，建立公共服务体制可以使市场化改革获得更为广泛的社会支持。二者相互关联，相互促进。因此，为了应对经济社会转型带来的种种挑战，我们还必须从现实的社会矛盾出发，一方面要加大改革力度，另一方面应及时确立改革攻坚的新目标。
3、从体制机制入手，解决全社会公共产品短缺的问题。从改革实践看，公共服务短缺的问题不仅是总量不足、结构失衡等问题，其根源在于体制机制不健全：一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化。二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。实践证明，如果没有形成制度化的约束，公共服务支出并不会随着经济增长而同步增长。三是城乡二元分割的公共服务制度安排，进一步拉大了城乡实际差距。四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。
(三)以推进政府转型为重点，加快建立公共服务体制
从改革实践看，我国公共服务领域存在的问题根源在于政府转型的滞后，由此造成了政府公共服务职能的缺位。总体上说，我国的经济体制仍然具有政府主导型经济增长方式的某些特点，政府在推动经济增长中扮演了重要角色。与此同时，由于长期忽视社会发展，造成基本公共产品的供给严重短缺。因此，建立公共服务体制重在强化政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用。
1、尽快实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变。现行的中央地方关系，使各级政府把主要精力放到地区经济总量和财政收入增加上，经济总量是硬指标，基本公共服务是软约束。在这种情况下，建立公共服务体制是缺乏基本条件的。为此，需要从以下三个方面人手：
规范和完善转移支付制度。尽快制订改革日程表，逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助，清理和规范专项转移支付，增加一般性转移支付的比例，使整个转移支付制度符合基本公共服务均等化的总体要求。
着力调整中央财政支出结构。要减少中央财政的经济建设支出比例，明显增加基本公共服务支出比例，明显加大中央财政对农村基本公共服务和中西部基本公共服务的投入力度。
培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源。积极探索开征物业税，使其成为地方政府履行公共服务职能的稳定税源；改革资源税征收办法，提高地方政府财力；将地方国有资本预算纳入财政预算，增加地方政府可支配财力。
2、严格划分各级政府的公共服务职责，使各级政府公共服务的职责与能力相匹配。中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能；各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率；对中央地方共同承担责任的公共服务，应责任清晰，分工明确。
建议属于中央职权范围内的事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内的事项由地方统一管理。逐步改变双重管理的做法，避免出现责任不明的现象。
按照事权与财力相对称的原则，着力提高县乡基层政府财力。使县乡基层政府能够切实承担起公共服务职能，切实为农民提供基本而有保障的公共服务。
中央政府应尽快制订全国范围内基本公共服务的最低标准，建立公共服务的评价体系。尽可能地通过规范的转移支付熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。努力缩小行政层级。着眼于提高公共服务供给效率，扩大“省管县”体制的试点范围，争取在缩小行政层级方面有新的突破。
3、加强政府公共服务机构建设。现行政府公共服务机构设置与有效履行公共服务职能的要求不相适应。要以保障基本公共服务供给为重点，强化政府公共服务机构建设。
在纵向上，要尽快改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化严重的现象。国际经验表明，加强上下级之间的分工与协作有利于提高公共服务供给效率。
在横向上，要克服公共服务管理事务分工过细，有关部门职能交叉、相互扯皮的现象。应尽快整合、优化同级政府行政组织资源，按照公共服务分工的基本规律科学设置公共服务机构。
尽快解决政府公共服务机构不健全、公共服务信息管理系统不科学、公共服务人才队伍配备不合理等问题。从我院对西北三省调研情况看，以计生网络为主要平台整合乡村公共组织资源，就可以在农村公共服务体系建设上尽快取得突破。
4、按照构建公共服务体系的要求，统筹设计和推进事业单位改革。事业单位改革的重要前提在于行政管理体制改革的整体推进。事业单位是公共服务的主要承担者。我国自20世纪80年代以来就开始事业单位改革，但由于历史的局限，对公共产品供给基本规律的认识还不清楚，总的来说成效不大。
事业单位改革的基本目标是建立有效的公共服务体系。在公共服务体系总体方案设计没有出台前，事业单位改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为手段，从而难以达到建立完善公共服务体系的目标。如果把事业单位改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计和安排，这项改革就有可能取得历史性突破。
5、建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度。近几年的宏观调控表明，一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的现象并未完全改观。以招商引资和经营城市为目标，“项目市长”、“项目县长”等现象相当普遍。这些现象反映出的深层次原因，在于干部政绩考核制度很难适应公共服务体制建设的需要。一方面，我国现行的干部考核指标体系中，经济建设等指标比重较大，某些时候GDP指标甚至对干部的升迁“一票否决”；另一方面，现行干部政绩考核制度很难反映老百姓的声音。
增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。应尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重。
把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素。在政府履行公共服务职能的过程中，要防止和克服哗众取宠的形式主义、劳民伤财的“形象工程”。应当针对公共服务的决策、执行、监督等各个环节，建立符合公众公共服务需求的表达机制，将公众满意度纳入干部政绩考核体系，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。
二、改善公共治理结构与行政管理体制改革
政府职能的越位和缺位与现行的公共治理结构直接相关。近年来，无论从宏观经济调控，还是从市场监管中暴露出来的矛盾和问题看，公共治理结构的问题已经到了非解决不可的地步。
(一)面对政府自身建设的突出矛
盾和问题，改善公共治理结构已成为行政管理体制改革的重大任务
1、行政效率低下的问题比较突出。我国正处于经济体制转轨的关键时期，行政管理体制改革的严重滞后是一个基本现实。在这个特定背景下，行政效率低下同市场经济的发育程度、同政府的治理结构直接相关。就是说，市场经济的发育程度比较高，公共治理结构比较合理，必然会明显提高行政效率。世界银行于2006年11月11日在杭州召开的第四届中国投资环境论坛上，发布了中国120个城市竞争力提升报告。根据世行对这120个城市12400个企业的最新调查显示，在杭州，企业一年中只需花8天时间与政府部门打交道，在上海需要60天，在西部部分城市则需要90天。这份报告，为我们研究行政效率问题提供了案例。
2、行政成本过快增长。改革开放以来，伴随着经济的持续快速增长，行政费用上涨的速度是相当快的。行政成本问题已引起社会各方面的关注。
3、机制性腐败问题有所增加。近些年，利益部门化的问题具有一定的普遍性，并且成为制约和影响政府行为的重要因素之一。2006年9月国家审计署公布的2005年度预算执行统计报告中，42个中央部门挪用、挤占财政资金、私设小金库、违规申报投资、虚报、冒领等问题相当严重。
(二)改善公共治理结构对行政管理体制改革的现实需求
1、按照决策与执行分开的要求，尽快实行大部制。当前，中央部委集决策权与执行权于一身的现象比较普遍，有的综合性部委集中了过多的决策权，削弱了其他部门的决策权，不仅降低了政府行政效率，还强化了部门利益，并成为产生机制性腐败的因素之一。
推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而在于建立决策、执行分开的行政管理体制，确保决策科学、执行有力、监督有效。国务院所属机构可考虑进一步整合，拓宽主要部委的职能，逐步向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。
实行“大部制”，要从我国的基本国情出发。例如，在未来5～10年，我国不宜实行“大卫生”体制。这是因为，无论是卫生部门，还是人口部门，面对的形势和任务都相当复杂、艰巨。如何建立全国覆盖城乡的公共医疗体系，如何合理配置国有医疗资源，如何形成良好的医疗市场环境，这些都对卫生部门提出了新的要求。同样，如何统筹人口发展，实现人口大国向人力资源大国的过渡，解决好人口与经济、社会、环境协调发展的问题，事关国家经济发展的大局。从这样一个现实需求出发，人口部门不但不应削弱，而且还要加强。由此，建议把国家人口与计划生育委员会改为国家人口发展委员会，以更好地履行统筹人口发展的基本职能。
2、建立有效的政府监督体制。我国的行政监督主体不仅有行政机构自身，还有党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多，机构多，渠道多，但监督力量过于分散，监督的协调性、配套性比较差。
强化政府行政内部监督体制。建议在政府行政体制框架内，将监督机构与执行机构、决策机构分开，强化监督机构的权威性。要加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。着眼于建立政府履行层级监督责任和自我纠错机制，进一步完善行政复议制度。
完善行政外部监督体制。推行政务公开，充分发挥人大、政协、司法机关和新闻舆论的监督作用，认真接受群众监督。为强化人大的监督作用，建议将国家审计部门设在全国人大。
3、规范各级政府的经济职能与社会职能，加强行政系统的统一性。1980年8月18日，邓小平同志在政治局扩大会议上指出，“要建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。当前，实现这一目标的要求与改革开放初期有所不同。改革开放初期，政府工作系统的基本任务是强化经济建设职能。当前的问题是，科学发展观已经成为改革发展的总体指导方针，但从整个行政系统内部情况看，各级政府的主要任务仍是履行经济职能，而履行社会职能的权力相对分散，也相对薄弱。因此，应进一步规范和理顺政府的经济职能和社会职能，以强化行政系统自上而下的一致性。
4、严格规范行政立法程序。据统计，20年来全国人大通过的法律有75％～85％是由国务院各部门提出来的。此外，行政部门还出台了大量的行政法规和部门规章，具有类似于法律的约束力。在行政立法程序尚不规范的情况下，行政立法很难摆脱部门利益、行业利益的局限，也给改革攻坚造成了很大的难度。
严格限定行政立法的范围。严格限定授权行政部门的立法起草范围，限制行政部门订立行政法规和部门规章的范围，从总体上控制行政立法的规模。
建立规范的行政立法程序。建议全国人大制定程序法，规范行政立法的程序。推行开门立法、建立立法回避制度、立法公开制度和立法参与制度，扩大行政立法过程中的公众参与机制。
建立行政法规和部门规章的审查机制。应尽快建立审查和撤销机制，废除那些不适当体现部门和行业利益的法律法规。在审查程序中，应当充分发挥各级人大和人大常委会的作用，有效地遏制行政立法权的滥用。建议在全国人大设立专门委员会，对行政立法进行监督和审查。
(三)改善公共治理结构涉及利益关系的深刻调整，需要进行改革的总体设计和统筹协调
改善公共治理结构不仅涉及到政府部门利益关系的调整，还涉及到中央与地方利益关系的调整。当前，部门利益、区域利益、行业利益已呈现逐步强化的趋势，并且部门利益在一定程度上影响了部门的行政行为，这已经成为我国在改善公共治理结构中迫切需要解决的问题。就是说，利益关系调整，已成为影响行政管理体制改革实际进程的关键性因素。
为此，在形成行政管理体制改革总体方案的同时，应建立高层次的改革设计和协调机构，推进行政管理体制改革的实质性突破。当前的行政管理体制改革既需要高层次、利益超脱的改革协调机构设计改革的总体方案，又需要权威性的改革协调机构在改革的实际进程中打破局部利益和既得利益的约束。为此，建议在中央层面规范各类议事机构和协调机构，建立利益超脱的改革协调机构，从全局的角度规划和协调改革。由此，在积极稳妥地推进行政管理体制改革中，塑造政府良好形象，提高政府公信力。
(作者系中国(海南)改革发展研究院执行院长)