[提 要] 随着社会发展，人们对社会保障服务的需求快速增长。我国社会保障服务因起步较晚，目前尚存在一些不足之处，各级地方政府执政理念有失公正等现象还是存在，要改善现状，我们需要从“软件”和“硬件”两方面着手，进而缓解社会矛盾，促进和谐社会。
[关键词] 政府能力；社会保障服务；问题；建议
[作者简介]吕昕阳（１９７６—），女，南昌航空大学文法学院副教授，博士。（江西南昌 ３３００６３）
和谐社会是以人为本的社会，是一个可持续发展的社会，是一个大多数人能够分享改革发展成果的社会。建设一个人们能够健康地成长，愉快地工作，幸福地度过老年的美好社会，是人类孜孜以求的社会理想。随着社会的发展，人们对政府的公共服务需求也快速增长，对社会保障服务需求更为突出。做好社会保障服务，才能有效缓解社会矛盾，促进社会和谐。
一、我国社会保障服务存在的问题及原因
（一）各级地方政府执政理念有失公正
虽然管理与服务都是政府的职能，但长期以来政府还未完全确立“以人为本”的管理理念，尤其在面对弱势群体的社会政策如就业政策、农民工政策等方面有失公正，这与我国的“官本位”文化、注重管理控制理念及计划经济体制有一定联系的，背离了改革和发展的目的，严重损害了社会公正。
（二）制度设计存在缺陷
１．政府财政用于社会保障支出水平较低
近年来，我国的财政社会保障支出的数额虽然逐年增加，但是其占财政支出总量的比例相对较低。近几年，我国财政社会保障支出占财政总支出比重的平均水平为１１％左右，只比极个别的国家高，一些发达国家支出比例远远高于我国，如日本为３７％、澳大利亚为３５％、加拿大为３９％，加之中国的财政社会保障支出缺乏法律约束、带有明显的随意性，使财政社会保障支出相对于民生保障来说简直是杯水车薪，远不能满足现实生活的需求。
２．政府财政对社会保障投入使用结构不尽合理
近年来，各级政府不断优化财政社会保障的投入使用结构，并初步形成了相对稳定的公共财政社会保障投入机制，但由于财政性资金的使用具有行政垄断性质、信息不透明，社会相对强势群体容易成为财政社会保障投入的主要受益者，如机关事业单位职工与企业职工之间、城乡居民之间所能获得的公共财政投入，无论是范围还是水平方面都存在较大差距，社会保障调节器的功能未能很好体现。据第三次国家卫生服务调查的结果显示，城市享有城镇职工基本医疗保险的人口比例为３０．２％、没有任何医疗保险占４４．８％，而在农村，参加合作医疗的人口比例为９．５％，没有任何医疗保险占７９．１％。这种情况不利于调节收入分配差距，甚至影响和谐社会的建设。
３．社会保障资金缺口日益扩大
由于资金筹集方式的单一和投资渠道的单一，社会保障资金缺口已成为财政风险的巨大隐患，主要体现为养老保险基金的缺口上。中国社会养老保险起步较晚，加之中国正迈入老龄化社会的门槛，老年人口迅速增长，养老金需求日益增大，此外，还有一些企业为了转嫁负担，允许职工提前退休，人为地增加了养老金的需求，这更加剧了养老金收不抵支的矛盾，养老保险基金“收不抵支”和“空账问题”日益严重。截至到２００６年底，中国养老保险基金的缺口达２．５万亿元，养老金空账额达到了９０００多亿，而且，养老金空账缺口还在以每年１０００多亿元的规模迅速递增。
（三）监管机制存在疏漏
１．社会保障基金保值增值不理想
“社保基金”的资金主要有三部分：一是作为基本保险的社会保险基金；二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金；三是全国社会保障基金理事会管理的“全国社保基金”。按照国务院《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，基金结余只能用于购买国债或存入国有商业银行，严禁进行其他任何形式的投资。然而银行利率水平和发行国债方式等很难满足社保基金保值增值的需要，社保基金的保值增值，正陷入安全与效益的两难选择之中。此外，社保资金浪费和贪污等现象严重，采取不正当手段骗取社会保障补偿的现象屡屡发生，地方政府擅自挪用的问题比较突出。
２．社会保障资金预算管理缺乏约束
目前我国各项社会保障资金都纳入了国家预算，但其安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业费的有关科目中，并未实行专门的预算管理，如社会救济、社会福利和优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离、退休经费仍与政府经常性支出混在一起，仅行政事业单位离退休人员经费开支一项就分散在２７０多个预算科目中核算，养老保险基金、失业保险基金仅仅是列收列支而已，致使社会保障基金收支总量不清，难以进行有效的预算管理和监督。
二、提升政府社会保障服务绩效的建议
（一）树立以人为本的意识
政府加快转型，履行作为政府的责任，把更多的公共资源用于社会保障服务领域，加大财政社会保障支出。同时政府还要增强“为人民服务”的服务意识，坚持以人为本，勤到基层去听民意、查问题、找办法，更好地为群众服务。只有坚持“以人为本”，树立了责任意识和服务意识，才会加深对社会弱势群体的了解，政府才会有所作为，才会得到社会各阶层的认可和支持。
（二）建立科学合理的社会保障服务筹资机制
一个好的社会保障服务筹资机制是整个社会保障服务体系可持续发展的基础，同时也是经济社会可持续发展的重要组成部分。所以为完善社会保障服务体系，有效落实政府的财政责任，必须建立科学合理的社会保障服务筹资机制、建立经常性的财政投入制度，逐步加大对社会保障服务的财政投入。
１．建立多渠道社会保障筹资机制，降低政府财政风险
现阶段我国社会保障服务资金的筹集渠道比较单一，除了已存在的社会统筹基金、减持国有股等外，还应拓宽筹资渠道，如通过开征社会保障税及征收各种特种税等途径来充实社会保障基金。征收社会保障税是国家筹集社会保障基金和调整收入分配的最有效形式，它以法律的形式明确各方的分配关系，实现保障基金分配的公开化，增强社会保障的透明度。保障税的设置应采用混合型为宜，即在城镇，根据不同保险项目分设社会保障税，而在农村则采用根据地区收入不同而略有差异的定额税率征收。
２．完善社会保障服务财政投入制度，加大政府财政投入
（１）规范公共财政投入制度。对于每年预算超收的财力，除了保证法定支出外，应主要用于补充社会保障资金。逐步探索建立经常性的财政投入机制，将个人所得税、消费税等部分税种的一定比例用于社会保障服务，使社会保障的财政投入经常化、规范化、制度化，最终形成法制化。
（２）调整公共财政投入结构。由于政府财政对社会保障投入使用结构不尽合理，社会相对强势群体反而成为财政社会保障投入的主要受益者。调整后的政府财政投入机制应该立足于“人人享有社会保障”，以社会公平为着力点，逐步创造条件，均衡地向城乡和不同阶层社会成员分配公共财政资源。
３．完善公共财政支出制度
完善社会保障公共财政支出制度，应当着重在以下几个方面作出制度安排?押
（１）建立社会保障支出增长机制，明确政府财政对社会保障的责任。为解决财政对社会保障支出的“缺位”和“越位”问题，首先应以法律的形式合理划分各级政府的责任，确保政府真正担负起主导社会保障制度建设和维护社会公平的责任；其次逐步加大财政投入，尽快形成固定的财政拨款增长机制，逐步将社会保障支出占财政总支出的比例提高到１５％－２０％。在增加财政支出的同时，必须做到理性安排支出，确保支出与经济发展水平和财政承受能力相适应，不断提高社会保障财政支出效益，确保社会保障制度的财务可持续性应用。
（２）合理界定各种社会保障财政支出项目的分工，优化社会保障财政支出结构。各级政府需要对各种社会保障项目的财政支出进行重新分工，将社会保障支出项目从政府经常性支出项目中分离出来，并且将非保险性社会保障支出项目与社会保险支出项目分开，按保障对象和保障功能不同重新分类，对具有同一性质的众多财政支出项目进行清理，统一组合社会保障支出项目。同时继续优化财政社会保障的支出结构，集中财力向民生保障领域倾斜。
４．合理界定各级政府的财政责任
合理界定各级政府的职责范围是社会保障制度的正常运行和可持续发展的必然要求。明确划分中央与地方政府职责范围可遵循以下基本思路：首先，中央政府负责制定社会保障的相关法律、法规及运行规则，主要是从宏观上驾驭。而地方政府则应该在全国性保障法律法规的指导下，因地制宜的制订并实施适合当地的地方性保障法规政策和具体的实施办法；其次，合理划分各级政府在不同保障项目中的责任。如军人保障、自然灾害救济等项目，应由中央政府主要负责，并承担主要的财政责任和组织实施工作，如低保、社会福利等具有较强的地方性公共产品特征的保障项目，应由地方政府主要负责，而基本医疗保险等具有较强公共产品特性的项目，则有中央和地方政府共同负责；再次，建立健全中央与地方的责任分担机制。各级政府应该按照财权与事权相统一的原则，合理的分担财政责任，中央政府要真正做到责任全面落实，各级地方政府也要摒弃过去不承担责任或少承担责任的缺位现象，通过财权和事权的统一，避免出现责任盲区。最后，按照经济效益的原则，合理划分中央与地方政府在社会保障管理、实施和监督机制建设中的职责范围，建立各级政府间有效配合，以提高政府配置社会保障资源的经济效益，有效地履行各级政府的财政责任。
（三）建立健全社会保障服务监管机制
１．建立社会保障财政风险预警机制
社会保障的财政风险潜伏着巨大的危机，一旦发生就会波及到整个社会。因此必须要加强社会保障财政风险的预警性或预防性监督，构建科学灵敏的社会保障财政预警系统。
２．完善社会保障预算制度
为有效解决社会保障资金的预算约束不足以及基金不同程度的被挪用和浪费等问题，同时也为了实现社会保障资金收支的长期平衡和社会保障事业的持续和均衡发展，我们应完善社会保障预算制度，将社会保障的全部收支纳入社会保障预算，形成一个统一的、由财政部门集中管理的社会保障预算。这是保证资金专款专用的需要。在具体预算编制上，社会保障基金预算不同于公共预算，应单独编制预算。社会保障预算的建立应该在市场经济的背景下，结合政府财政预算进程进行，这样才有利于加强社会保险基金的管理，提高资金使用效率，有利于政府宏观调控作用的有效发挥。
３．建立社会保障监督机制
近些年来，社会保障基金被滥用、挪用的现象较为严重，究其原因，既有体制上的缺陷，也有管理上的漏洞。其中最为明显的是社会保障基金分散在各部门，缺乏统一的监管机构，财政部门也没有将各项社会保障基金纳入财政专户管理。为有效抑制社会保障基金被滥用、挪用等问题，规避社会保障的财政风险以及从较高的层次规范和监督社会保障财务收支活动，中国有必要建立包括行政监管体系、司法监管体系和社会监管体系在内的多层次、多主体参与的现代监管体系。
（１）建立行政监督体系。行政监督系统通常应以日常监督为主，实际上包括社会保障部门监督、财政部门监督、民政部门监督、审计部门监督等。社保部门要发挥管理主体作用，做好基础资料建立和核实工作，加强基金在征收、管理和发放各环节的效率、质量和准确性。财政部门应抓好基金的“收支两条线”管理，确保不被挤占挪用，加强社会保障部门监督，可以使政府的财政社会保障支出更合理。民政部门的监管主要是对社会救助和社会福利等项目的实施行使监管权，审计部门的监督是通过对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障基金财务收支的真实、合法和效益进行的审计监督。政府监督体系的建立和完善依赖于社会保障部门、财政部门、民政部门、审计部门等多部门的合作。
（２）完善司法监督体系。目前无论对冒领或骗保行为，相关法律都是空白，抓着就抓着了，抓不着就不了了之，最多就是警告了事，而被冒领和被骗取的款项就很难追回来了。因此必须对社保基金的监管进行专门立法，以确保对社保基金的征收、管理、支付、运营等行为作出规范化的监督和管理。同时不断完善社会保障的司法监督体系，并通过加大司法监督力度，促进司法机关依法办案、公正司法，以此促进社保基金的安全、社会保障事业的改革与可持续发展，同时有利于维护社会的公平正义，保护人民群众的合法权益，也为构建社会主义和谐社会提供了法制保障。
（３）健全社会监督体系。社会监督是指非官方的、非专门的社会保障监督系统以外的其他方面的监督，是属于民众性、社会性、非强制性监督系统。同时，是基于垄断性的社会保障机构可能存在的官僚主义和不负责任的态度导致社会保障支出低效率的监督系统。在社会监督方面应主要发展工会监督、企业团体监督、社会舆论监督、公众监督等系统。构建多层次、多主体参与的现代监管体系。以竞争性的方式提供公共服务，对于促进社会保障事业发展、提高各级政府办事效率、确保社会公平正义有着重要而长远的意义。
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[责任编辑：邵猷芬]