【摘 要】 文章介绍了社区福利服务的内容，以陕西省商洛市为例分析了社区福利服务体系发展现状，叙述了社区福利服务体系建设对商洛地区发展的推动作用。提出欠发达地区社区福利服务体系建设的对策建议：完善法律法规，明确政府责任；完善社区福利服务体系建设；培育多元参与的供给主体。
【关键词】 社会福利；社区福利；社区福利服务体系
随着工业化发展与人口流动的加剧，西部欠发达地区许多劳动力在客观条件的影响下不得不外出务工，从而产生家庭成员间地理上的距离，其承担传统照料责任的功能被不断削弱。人口老龄化加剧，家庭对来自社会的服务需求随之增加，迫切需要从零开始就近建立社区福利服务体系。伴随着生活水平的提高和家庭收入的增加，许多老年人和残疾人等更希望在家中或在自己熟悉的环境中生活。同时，存在一部分希望得到服务的人群由于经济承受能力的限制或资格审查的限制无法进入福利机构接受服务的情况。这就需要社区福利服务通过社区层面直接向服务需求者提供所需要的服务，就近解决居民的需求，补充机构福利服务的不足。同时，在西部欠发达地区的农村，巨大的福利服务需求缺口也需要迅速建立普惠型社区福利服务体系。
一、社区福利服务的内容
社区福利服务，是在政府相关部门指导下，在社区范围内，由政府部门、社区内社会组织与个人等多个责任主体提供的非营利性社会服务，其实质是以服务形式提供的社会福利，服务对象覆盖全体社区居民，尤其以社区内的弱势群体为主，目的是满足社区居民的基本生活需要，提高社区居民的生活质量。这种以社区为依托，整合社区资源的新型社会福利发展模式，既是社会发展和社会福利发展的必然历史趋势，也是社会发展的现实需求。
社区福利服务按服务地点和内容大致可分为三类：一是政策性服务，如再就业服务与法律援助、社会保障政策宣传与咨询、享受福利服务的资格审查、福利利用相关证件的办理与定期审查、社会保障补贴津贴的发放等服务；二是医疗卫生服务，如门诊和预防保健服务、老年人日间服务和居家养老服务、残疾人复健和救助服务、青少年儿童福利服务、心理健康咨询和辅导等服务；三是文化活动，如青少年课余活动、社区大学、老年文化娱乐和兴趣学习活动、图书阅览、体育健身及文化表演交流等活动。目前，我国的社区建设过程中，社区服务所使用的设施和场地绝大多数来源于各级政府财政投入，拨付社区服务专项使用。
二、陕西省商洛市社区福利服务体系发展现状
商洛市位于陕西省东南部，行政类别为地级市，辖1个市辖区、3个开发区、6个县，共有122个镇，4个街道办事处，1736个村民委员会，90个社区居民委员会，总人口241万人，城镇人口39.6万人，农村人口201.4万人。生产总值中大部分由城镇人口从事工业产出，而占据人口大多数的农村人口提供的农业产出比例甚小，农村人口收入很低。同时，在城镇人口中存在大量低保人口、下岗失业人员和残疾人等特殊社会群体，对社区福利服务需求很大，依赖度也很高。
2006年4月，国务院发布了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，陕西省以贯彻落实国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》为契机，不断改善社区基础设施，着力打造社区服务平台，大力推进社区服务从便民服务向公共福利性服务体系建设转变。2007年实施“民生八大工程”以来，商洛市社区建设力度不断加大。“十一五”期间，各级财政累计投入5861万元，用于解决社区公共设施建设，人员配备问题。社区“一部三室三站一场”设施基本到位，多数社区活动场地面积达到300平方米以上。全市已经建成县区级社区服务中心7个，街道社区服务中心4个，新型城镇社区62个，城镇社区服务中心73个，农村社区服务中心302个，社区卫生服务中心68个，社区劳动保障工作站33个，居委会等各类社会服务站点300多个，社区服务设施逐步健全。
社区福利服务网络体系已经初步形成，服务覆盖社区卫生服务、社区援助服务、社区文教服务、社区就业服务等。现有社区专职工作人员209名，社区居委会干部580余名，社区志愿者超过30万人，开展“一站式”服务，有效提高了居民的生活水平和生活质量。依托社区卫生组织为社区居民提供传染病、慢性病预防控制，全市普遍为65岁以上老年人建立了健康档案，并为其进行每年一次的免费体检。养老服务逐步启动，居家养老服务在商州区和商南县已经开展，其余县启动试点建设。通过加强文化、体育设施投入，组织社区文化、文艺汇演等活动，极大地丰富了社区居民的文化活动。通过组建社区劳动保障工作站，开发公益性岗位，引导社区居民实现就业和再就业，帮助社区内就业困难人员享受扶持政策，基本实现了就业、再就业目标。
三、社区福利服务体系建设对欠发达发展的地区的推动作用
1、促进就地就近就业，带动地方经济
目前，商洛市存在33.5万低收入人群，其中城市4.5万人，农村29万人，包括城镇三无人员、企业底层职工、下岗失业、待业人员、进城农民和部分离退休人员和他们的赡养人口。造成低收入人群数量庞大的主要社会性因素是就业壁垒，个人因素为个人的疾病残疾，劳动能力和劳动意向等，具体体现在低收入人群学历低、劳动技能差、年龄偏大等问题。低收入人群在社区服务中获得培训和再就业服务，有利于提升劳动能力，引导调整劳动偏好，帮助他们以再就业的方式摆脱贫困。
针对社区内有劳动意愿的弱势群体，商洛市从2012年开始启动社区公益性岗位补贴制度，由政府出资，开发用以安置就业困难对象的社区管理和服务类的公益性岗位，专门从事社区管理和服务的社区服务站工作。通过公益性岗位补贴制度，带动社区弱势群体进入劳动环境，尽可能的帮助他们脱离困境，也帮助弱势群体产生自助自救的意识，调动他们的积极性积极融入社会帮助他人。
商洛市是传统的劳务输出大市，近几年平均每年有超过60万人外出务工，农民从劳务输出中获得的收入超过总收入的一半。这既说明劳务产业有长足发展，同时也反映出发展地方产业的能力较弱，缺乏长期稳定的增收项目，劳务收入受国家政策和市场波动的影响较大。通过社区福利服务体系的建设，培育专业化、产业化的服务行业社区组织，吸纳更多的农村剩余劳动力进入，促进就地就近就业。
2、增强社会参与，解决社会问题
随着城镇化、工业化发展，商洛市基层社会正在发生深刻变化。经济体制改革导致大批国有企业工人下岗，造成职工再就业难题；城区规模扩大引起的城中村农民失地问题等等，都成为新的影响社会稳定的因素。公民主动地或者被动地从原本的单位制集体或土地上分离出来，成为自负责任的个体。不管是其利益诉求的表达，还是其社会保障的力度都较弱。教育发展、新闻媒介等都给人们带来了对生活方式、需求标准的新的渴望。人们对新的需求的渴望和生活水平之间存在差距，必然会要求政府提供更多政治参与机会，以试图影响政府的决策，来分享更多的由经济发展带来的成果。
通过社区福利服务体系的建设，居民参与计划制定、服务实施、监督评估等等各个环节。居民在参与活动的过程中，将原本在城市化、现代化发展过程中疏离的社会纽带再次联系上，建立起新的基于居民自身利益的充满凝聚力的社区网络和社区文化。将公民对政治参与的渴望，在可触及可操作的社区层面分解，增强地域聚合力，促进社会融合，稳定社会发展。
四、欠发达地区社区福利服务体系建设的对策建议
1、完善法律法规，明确政府责任
与发达国家的立法程度相比，我国社区福利服务的相关法律法规保障不足。英国在1971年颁布《地方自治体社会服务法》，规定社区层面的规划与管理的权责和运行模式；美国在1990年颁布《社区福利法案》，从立法的角度确定了社区服务的地位；我国自1993年民政部等14部委联合发出《关于加快发展社区服务业的意见》，才开始将社区服务列为社会福利的一部分；2006年4月国务院发布《关于加强和改进社区福利工作的意见》，确定政府在福利服务中的责任与地位；2007年民政部制定了《“十一五”社区服务体系发展规划》，规定了中央预算外资金对社区重点项目建设的支持；2009年陕西省发布《关于加强城市社区建设的几点意见》，规定了社区服务从便民服务项社会福利性质的服务体系建设的转变。2012年，陕西省发布《陕西省社区服务体系建设规划（2011-2015年）》，商洛市据此结合实际，发布《商洛市社区服务体系建设规划（2011-2015年）》。目前各级政府出台的这一系列文件，都只停留在政府文件的层次，并没有形成法律层次的保障，系统性、规范性也不强。
明确政府责任，规范监督管理制度。政府在社区福利服务中的主要职责是制定指导政策，调动配置财政资金，确定服务项目是否应由政府提供、应该提供的数量质量、以及需要提供的方式方法，在服务的过程中进行指导、监督、考核，最后对服务效果进行检查验收与评估。在服务的提供过程中，要严格遵守“权随责走，费随事转”的原则，通过政府购买、项目管理的方式，促进社会福利社会化，调动社会组织参与社区福利服务的积极性。
2、完善社区福利服务体系建设
建设社区福利服务平台，建立“一站式”服务体系。逐渐加强各类服务资源的整合，提高社区服务中心等服务设施之间的共享程度，发挥已有设施的作用。各级财政部门应规划、安排社区福利服务发展所需的配套资金投入，采取政府购买岗位的形式解决社区工作人员的薪资问题。
目前条块分割的行政管理体制，极易造成制度衔接问题，这就需要引入福利经纪人制度协调沟通。在社区层面，可由社区专职工作人员来担任“福利经纪人”，专门负责与居民和服务供给部门进行沟通，并建立台账个案管理。具体包括对福利服务的相关内容进行综合协商，掌握社区居民的生活状况和服务需求，向居民介绍福利服务并依据居民反馈的意见进行调整，与福利供给方联络，代办相关手续，审定享受福利的资格，对弱势群体主动援助。
3、培育多元参与的供给主体
建设社区服务人员人才队伍，要对目前的社区服务人员从事的服务活动进行区分对待。必须由政府直接提供的岗位，如行政管理，调节沟通等，以及医疗服务等较高专业技术需求的岗位，确实需要财政供养的，应落实服务人员的待遇政策，通过面向社会公开招聘的方式，充实人员配置；可交由社会组织承担的服务项目应交予社会组织，通过政策调节、税收政策以及政府购买的形式调动其积极性，提高社会福利社会化的程度。社会组织也应提高自我培育的程度，建立现代化社会组织制度，健全权责明确，运转协调、制衡有效的法人治理结构，提高社会组织自我管理、自我运作、自我发展的能力。依托辖区内高校、科研机构等建设人才培育基地，对社区内所有的服务人员进行系统的专业化培训，支持其参加各种职业考试和学历教育，帮助社区服务人员增强自身素质。
培育和发展社会组织，依托辖区内各单位，推进多元参与的社区福利，引导社会资本向社会福利领域投入。与辖区各单位协调，鼓励单位向社区居民开放体育文化设施，组织高校、医院及科研机构等单位中的有专业知识的人员组成志愿团体帮助社区。加强与志愿团体的联系，增加社区注册志愿者的比例，建立社区与志愿团体联合的长效机制，例如以志愿活动与高校相关专业学生的假期实践活动挂钩等活动，使志愿活动常态化。可适当使用“人力时间银行”的形式调动社区居民的服务参与积极性。人力时间银行是一种新兴的社区服务运行模式，基于社区互助的社会交换。居民以志愿者的身份参与到服务中去，并不直接从中获得报酬，而是换算成点数，存入“人力时间银行”，等服务提供者未来需要服务时，可提取之前存储的时间点抵押使用。从国外和国内发达地区的实践案例可以看出，人力时间银行对社区居民直接参与服务供给有一定的促进作用。
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【作者简介】
李 甜（1987.6-）女，汉族，商洛学院经济与管理学院助教，硕士研究生，研究方向：社会保障理论与实务.