摘要：改革开放以来，我国的环境管理体制历经四次大的改革，但仍然存在着机构设置不尽科学、职能配置不尽合理、运行机制不尽顺畅等问题。为此，进一步明确环保部门的职能和定位，强化生态保护统一监督，加强区域与流域环境管理，通过完善法律法规，健全环境管理体制，扩大区域环境保护督查机构的监督管理作用，就成为找准问题、理清思路，完善体制、制度和机制的重要步骤，有助于环境管理体制的建立健全，有助于加快推进环境管理的社会化进程。
关键词：环境；管理体制；问题研究
中图分类号：F205 文献标识码：Ａ
文章编号：1005-913X（2013）01-0012-02
一、我国环境管理体制的现状
伴随着世界政治、经济的不断发展而出现的自然环境不断恶化的状态，使得加强政府的环境管理职能已日益成为各国政府有效地处理环境问题的根本手段。作为一个迅速发展中的国家，工业化和城市化的迅速推进，使得我国的环境管理面临着巨大的压力，一些地区的环境污染问题引起环境管理体制的问题已经成了制约其经济社会发展的“瓶颈”。
环境管理体制是指国家有关机关进行管理机构设置、行政隶属和行政权限划分等方面所形成的组织体系和制度。其主要特征有约束性、规范性和可操作性。其内容主要包括各种环境资源行政管理机构的设置及相互关系、各种环境资源行政管理机构的职责及权限划分。通过各种职责和权限的相互制约、相互配合、职权运行，以达到实现环境保护的体制设置目的。[1]
1989年，全国人大常委会颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），奠定了我国现行环境管理体制的基本模式。其简单概括为中央统一管理、地方分级管理，与部门间分工合作相结合的分层体制。
第一，国务院作为最高国家行政机关，统一领导国务院各个涉及环境监督管理的职能部门和全国地方各级人民政府的工作，根据宪法和法律制定环境资源行政法规，编制和执行包括环境资源保护内容的国民经济和社会发展计划及国家预算。
第二，县级以上地方各级人民政府，依照法律规定的职责和权限管理本行政区域内的环境资源保护工作。
第三，跨行政区的环境污染防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。
另外，《环境保护法》还规定了其他各有关部门依照法律规定的授权对环境保护实施监督管理。具体为：国务院环境管理行政主管部门即国家环保部，对全国环境保护工作实施统一监督管理；国土、地矿、农业、水利、卫生等部门对资源保护实施监督管理；地方各级人民政府对本辖区环境质量负责。
为进一步加强环境管理，强化国家环境行政主管部门的职能，国家在1998年将环境保护局升格为部级的国家环境保护总局，又在2008年将国家环境保护总局改为环保部，成为以国务院组成部门的地位主管环境保护工作的职能部门。国家环保部从其职责上看，通过微观和宏观两个层次对国家环境进行管理。宏观管理事项主要包括拟订国家环境保护的方针、政策和法规，制定行政规章，对重大的经济技术政策、发展规划及重大经济开发计划进行环境影响评价，拟订环境保护规划，以及组织拟订和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划。微观层面包括：指导、协调和解决各地方、各部门及跨流域的重大环境污染问题；调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件；负责环境监督和行政稽查。[2]
二、我国环境管理体制存在的问题
环境管理体制作为国家环境保护工作的支撑和中枢，在环境管理中发挥了重要作用。然而，随着时代发展，特别是在环境保护实现历史性转变的关键时期，环境管理体制中存在的问题不断显现，许多问题已成为制约环境保护工作的障碍，环境管理体制的构建是否科学，已经关系到环境保护事业的兴衰成败。
（一）机构设置存在问题
第一，我国环境管理体制从各部门分工管理转变为行政主管部门统一管理与各部门分工负责相结合管理。新的体制更多地注重新机构的授权，不注重原机构的撤销。《环境保护法》规定的、与环境管理相关的15个部门，职能多有重叠致使不同部门的机构担负着相同或相近似的职责。同时，由于没有法规进行明确的规定，环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一，常常出现环境管理机构缺位的现象。部门立法、利益分割的问题依然存在，统管部门与分管部门关系不明确，管理比较混乱，呈现多头管理的局面。第二，我国现行的环境管理体制缺乏综合性、权威性的中央协调机构。2001年，国务院建立环境保护领域的议事协调机构——全国环境保护部际联席会议制度。国家发展和改革委员会、环境保护部的主要负责人通过定期的联席会议通报环境保护方面的主要工作，各方协调和综合决策有关的重大问题，承担起环境保护的部际协调职能。但是，该制度并未在法律上明确定位环境保护制度。因而，其职能和作用有限。[3]
由于上述机构设置存在的缺陷，从而导致了部门间综合协调能力的下降。在经济体制改革之前，行业部门拥有很大的权力和实力，行业部门内部设有比较有力的环保机构，对整个行业的环保工作确实有很强的组织和领导作用。后来，机构改革大大削弱了这些部门的力量，有的机构被撤消或合并了，原有的环保机构也大大缩减或完全取消了，这时候各行业主管部门（ 特别是工业主管部门） 在落实环境保护政策法规中的作用被极大地削弱了。尽管2001年国务院批准建立全国环境保护部际联席会议，但该机制目前还不完善，在部门分工和相关法律存在不明确甚至冲突的情况下，该机制能否实现设置的预想目的还有待检验。
（二）生态保护无法实施统一监督
由于历史和现实的原因，我国的生态环境保护体制建设落后于污染控制，政府的生态保护管理职能分散在各个部门，采取按生态和资源要素分工的部门管理模式，缺乏强有力的、统一的生态保护监督管理机制。由于在国家一级缺乏生态保护的统一决策、统一监督管理体制和机制，存在政府部门职能错位、冲突、重叠等体制性障碍，造成国家公共利益和部门行业利益的冲突，国务院提出的“统一法规、统一规划、统一监督”的要求难以落实；各部门都从部门利益出发，积极推动制定本部门所管理的资源法律，并通过法律加强自身的授权和权力，造成法律法规之间的矛盾，“政出多门”加大了基层部门执行有关法律法规的难度； 在规划和政策制定上各自为政，相互衔接不够，使生态建设和生态保护标准各异，措施综而不合，极不利于国家对生态保护的宏观调控；由于一些分工不够明确合理，造成多头管理，执行分工时职能越位、交叉和重复，在一定程度上加重了生态环境的破坏，突出表现在水资源管理与污染防治、物种保护与自然保护区管理等；资源管理部门政企不分，资源管理部门既有资源保护、监督生态建设的职能，又有经营和开发资源的任务，这种局面不利于生态环境的保护。
（三）法律法规还需进一步完善
新中国历次环境保护管理体制的改革，都是自上而下的强制性制度变迁。1988年、1998年、2008年，中央政府多次升格环境保护机构，推动地方政府加强环境管理体制的建设，目的也在于不断强化环境行政。滞后的环境立法、环境司法，弱化环境法律监督和环境社会化进程，反过来，又严重影响环境管理体制的创新，从而形成不良循环式的制度演化路径。[4]
我国的行政和环境立法中虽然有专门针对环境管理体制的条款，但其机制还不够完善。有关环境管理机构的设置及其职责的行政规定缺乏系统性和完整性，各规定之间衔接、协调和配合不够，甚至相互矛盾。例如，我国至今还没有完善的核安全和核辐射环境监督管理体制，这与我国核工业发展极不相称，已经严重制约了核与辐射安全的监督管理工作。
（四）人员编制和资金严重不足
尽管政府机构改革的目标是减员增效，但人员编制不足已经严重影响政府环境保护管理体制的正常运行。我国国家环境行政管理人员占总人口的比例只相当于发达国家的十几分之一到几十分之一。由于人力资源缺乏，行政管理人员忙于应付眼前问题，无暇顾及长远发展和宏观战略，长此以往，必然造成政府行政管理的短期行为，这与环境保护管理体制必须考虑国家的长期和整体利益的原则相违背。环境保护是政府的基本职能，环境保护需要耗费较多的财政资源。但在我国的财政预算中，用于环境保护行政管理的资金份额与环境保护管理体制所负担的重大责任很不对称。特别是国家用于生态保护行政管理的资金严重不足，无法为环境管理提供必要的资金支持。[5]
三、关于完善我国环境管理体制的建议
（一）进一步明确环保部门的职能和定位
全面提升环境保护在国家执政体系中的地位在环境保护实现历史性转变的关键时期，环境保护行政主管部门的职能定位应按照环境保护历史性转变的要求进行系统梳理，重新定位。面对环境保护工作将参与国家经济和社会发展主战场的新形势，国家环境保护行政主管部门应站在国家的高度，在环境保护事务中发挥更大的统领和综合协调职能，环境保护不能再就环保论环保，而是应当参与到国家政治、经济和社会发展的各个领域。因此，应从根本上调整现有环境管理体制，全面提升环境保护在国家执政体系中的地位，赋予环境部门更高、更强的决策和综合协调权力。[6]
（二）强化生态保护统一监督，加强区域与流域环境管理
强化生态保护统一监督，必须从以下方面着手： 切实落实国务院提出的“统一法规、统一规划、统一监管”的要求； 在法律法规、规划、政策制定上应当从国家整体利益出发； 资源管理部门应当政企分开，将资源保护、监督生态建设的职能与经营和开发资源的职能分开。
我国应当建立健全区域河流的环境保护管理体制。在按照行政区划的基础上，对跨行政区和流域的生态保护和污染控制建立有效的管理机制和控制措施。同时，建立行之有效的生态补偿机制，为流域内部和区域间的环境协调提供制度保障。
（三）通过完善法律法规，健全环境管理体制
我国在行政和环境立法中还应当增加有关环境管理体制的条款。完善环境管理机构的设置及其职责的行政规定，使各种规定之间相互衔接、协调和配合。我国的环境保护管理体制从各部门分工管理逐步变成统一监督管理和分工负责相结合，在环境保护的立法过程中，不但要注意对新机构的授权，而且要注意对原有机构及其相关职能的撤消。为了加强核与辐射安全的监督管理工作，应当增加核安全和核辐射环境监督管理的国家立法。
应通过《环境保护法》等相关法律法规的修改等从法律上健全我国环境管理体制，应在《环境保护法》修改中明确中央政府、地方政府、企业、社会团体和公民的环境保护责任，明确国家环境保护意愿转化为环境保护行动的机制和保障措施等，特别要通过建立和完善法律制度，明确政府的环境保护责任、事权划分以及监督和问责机制等。[7]
（四）尽快扩大区域环境保护督查机构的监督管理作用
建立区域环境保护督查机构是我国环境管理体制改革的有益探索，我国在此方面尚缺乏经验。应对建立环境保护督查体系进行研究，重点探索这些机构对地方执行环境保护法律情况的监督职能。国家环保总局应强化对已成立的区域环境保护督查机构的建设和运行提供指导，应从法律、法规和政策以及机构、人员和能力建设“软”、“硬”两方面予以支持和配套，扩大区域督查机构的职能与职权范围，使其能够站在国家高度加强对地方环保工作的监督管理，保证国家政令畅通，最大限度地发挥“督查”的职责和作用。[8]
（五）加强人员和资金的投入
环境管理工作不但需要加大人员的投入，而且也需要资金的扶持。在人员投入方面，行政管理人员不仅要应付眼前问题，更要顾及长远发展和宏观战略。在资金扶持方面，加大财政预算，增加一级财政对环境保护行政管理的投入。
参考文献：
[1] 郭 涛，等.谈新形式下环境管理体制的创新[J].环境管理，2003（5）.
[2] 郑易生.中国环境与发展评论[M].北京： 社会科学文献出版社，2004：341.
[3] 王灿发.论中国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J].北京：政法论坛2003，9（4）：52.
[4] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京：法律出版社，2002：138.
[5] 王树义.可持续发展与中国环境法治——《中华人民共和国环境保护法》修改专题[C].北京：科学出版社，2005.
[6] 龚亦慧.完善中国环境管理体制若干问题研究[D].上海：华东政法大学硕士论文，2008：26.
[7] 许卫娟.张健美.中国环境管理体制存在的问题及完善对策[J].昆明：环境科学导刊，2010（6）：20.
[8] 乌 兰.环境行政管理中政府职能的变革[J].济南：山东社会科学，2006（8）：146.
［责任编辑：高治平］