经国务院批准下发的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（以下简称《意见》），是一篇指导社区服务的重要文献。《意见》紧密结合我国改革发展的新形势、新任务，进一步阐明了新形势下加强和改进社区服务工作的指导思想、基本原则和主要任务，明确提出了当前及今后一个时期加强和改进社区服务工作的一系列政策。《意见》集中反映了我们国家加强和改进社区服务工作的最新认识，标志着我们国家对以人为本、服务居民的发展规律认识得更加深刻，把握得更加主动。深入理解制定《意见》的重大意义，科学把握《意见》的基本精神，以求真务实的作风贯彻落实好《意见》，这对于把《意见》学习、宣传、贯彻好，真正把思想和行动统一到国家的重大决策上来，是十分必要的。
一
社区服务是指政府、社区居委会以及其他各方面力量，直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。当前要重点开展好的社区服务是:面向群众的便民利民服务;面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务;面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。社区服务是我国改革开放以来探索的一条贴近基层、服务居民的社会化服务新路子。当前，随着我国经济成份、生活方式、社会组织形式和就业形式的日益多样化，越来越多的“单位人”转为“社会人”，大量退休人员、下岗失业人员和流动人员进入社区，社区居民群众的物质、文化、生活需求日益呈现出多样化、多层次的趋势，经济社会的发展和居民群众的多方面需要给社区服务提出了新的更高的要求。加强和改进社区服务工作有利于扩大党的执政基础、体现政府的施政宗旨;有利于扩大就业、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会和谐;有利于不断满足居民群众需求、提高人民生活质量、促进人的全面发展。
当前，社区服务工作正站在新的历史起点，向着建设和谐社区的目标迈进，努力为构建和谐社会服务。目前，我国已有5亿多人生活在城镇社区，城镇化的比率已达43%。这其中包括4400万65岁以上的老年人、2600万已经移交社区管理的企业退休职工、2200万城市贫困人口和1400万下岗失业人员。随着城镇化的不断推进，越来越多的农民将变为城镇社区居民;随着企业改革的不断推进，越来越多的退休职工将移交社区管理;随着人口老龄化、家庭小型化的加剧，城镇社区需要承担的社会管理事务和服务项目将越来越多。社区在城市社会建设和管理的地位将越来越重要。
自1986年民政部倡导社区服务以来，社区服务已从最初探索社会福利社会办和职工福利向社会开放，向社会生活更广泛的领域拓展和延伸，这对于促进经济发展、社会安定和人民生活质量的提高，发挥了重要作用。
──社区服务范围和内容得到拓展。目前，社区服务的项目和内容已基本涵盖广大居民物质生活和精神生活的各个领域，服务内容由10多项发展到200多项，包括妇女、儿童、老年人、残疾人、青壮年人和优抚对象、驻社区单位等各类群体，社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区保障等服务项目普遍展开，多种便民生活服务圈不断涌现，社区居民需求得到不同程度的满足。尤其是伴随着市场经济体制的建立，一些社区服务企业开始为社区内居民和单位提供送餐、存车、物业管理等后勤社会化服务，开辟了社区服务业发展的新领域。目前初步构筑起以社会救助为基础的集家政服务、物业管理、职业中介、心理咨询、健康保健等内容于一体的综合服务体系。
──服务设施和网络初具规模。目前，我国有城区852个，街道6152个，社区79947个。各城区、街道普遍建立了社区服务中心，各居民委员会大都建立了社区服务站，形成了区、街道、居委会三级社区服务网络，极大地方便了居民生活。目前，我国已建成社区服务中心8479个，各类社区服务设施19．5万个，便民利民网点66．5万个。2001年至2003年，各级民政部门通过实施“星光计划”，筹集134.8亿元在全国城镇建立起了3.2万个老年活动之家，有效改善了为老服务条件。目前全国40%的社区组织服务用房已达到100平方米以上，87%的社区有社区服务中心（站），93%的社区有劳动保障所（站），80%的社区有警务室，85%的社区建有卫生服务站（点），70%的社区有图书室。初步形成了以社区服务中心为纽带，广泛联系各类社区服务企业、服务人员的社区服务网络。
──吸纳就业和维护社会稳定作用突出。各城区、街道和社区以社区服务为载体，认真做好社区就业岗位开发、社区再就业服务和城市居民最低生活保障工作，加快社区服务业的发展，推动社区再就业工作融入到社区，服务到社区，落实到社区，促进社区再就业工作与社区建设同步发展。积极拓宽社区就业门路，引导和帮助更多的下岗失业人员在社区服务领域实现再就业，2005年底，我国社区服务从业人员357.8万人，其中安置下岗失业人员138.8万人。特别是一批大中型工业企业通过剥离后勤服务、利用闲置资源、兴办社区服务实体等，实现了人员分流，增加了职工收入，极大地促进了社会稳定。
──改进了社区服务的方式和方法。全国许多地方在街道层面开展“一站式”服务，为居民提供便捷优质的办事服务。一些地方还加大了政府购买服务的力度，在社区配备了劳动保障、计划生育、卫生保洁、社会治安等协管员，使社区服务的社会效益明显增强。许多城市社区还建立了阳光超市、慈善超市、扶贫超市等扶贫帮困载体，积极为社区困难群体排忧解难。一些地方已经开始把计算机信息网络技术应用于社区服务，一些地方的城区和街道普遍建立了信息网络平台，并与社区居委会的社区服务站实现联网，为广大社区居民提供优质快捷的服务。目前，全国60%的城区建有社区管理服务信息网络，提高了社区服务的效率和质量。
社区服务发展20年来，在各级党委、政府的领导下、在民政部门协调和有关部门大力配合下、在驻社区单位的支持以及全体社区居民的广泛参与下，取得了长足的进展。但同时必需看到，随着我国城市社会经济的深刻变化，社区服务工作中存在的与居民需求不相适应、功能定位不准、相关政策滞后、规划协调不够、社会化和市场化程度低等问题已经十分突出，与城市经济社会发展的新形势、新任务不相适应，主要表现在:
一是发展状况与居民的需求不相适应。在就业再就业方面，不仅需要社区提供就业信息、开展就业培训、提供就业服务，而且我国每年新增1000万劳动力、300多万大中专毕业生也需要社区提供就业服务，帮助安置一部分人就业。在社会救助方面，不仅2200多万城市贫困人口需要社区提供最低生活保障服务，而且一般困难群众的医疗救助、司法救助、教育救助、廉租房救助等单项救助同样需要社区作为依托。在为老服务方面，我国正处在老龄化加快发展的阶段，迫切需要社区开展面向老年人的养老、就医、文体健身、精神慰籍等方面的服务，尤其是当3746万企业离退休人员全部移交给社区管理服务后，社区承担的为老服务的功能越来越重。另外，在助残、未成年人教育服务方面，社区服务承担的工作也越来越多。
二是功能定位不准。在工作任务上没有将社区服务进行详细划分，在社区服务宏观政策制定上缺乏分类指导，使政府和社区组织在实际工作中包揽了许多应由市场提供的服务项目，从而削弱了政府在社区服务中的引导、规划、公共服务和监督管理上的功能发挥，工作取向出现混淆，影响了社区服务整体效益的发挥。
三是相关政策滞后。目前促进社区服务发展的相关政策和法规与市场经济形势下的各项工作任务不相适应，许多政策规定已经过时，创办社区服务项目在工商、税收等许多方面政策无法落实。根据新形势的发展，还需制订、出台新的加快社区服务业发展的政策措施，创造更加宽松的社区服务业发展环境。
四是规划协调不够。社区服务是众多服务行业的集合，涉及工商、劳动、土地、城建等多个管理部门，各部门对社区服务认识不同，工作重点不同，缺乏统筹规划与协调，没有形成社区服务发展的整体合力。
五是社会化和市场化程度低。目前社区服务的兴办主体单一，服务层次不高，服务质量缺乏保障，物流配送、信息咨询等社区新型服务产业还没有形成一定的规模，社区单位后勤化服务进程缓慢，社区服务资源整合欠缺，一些服务和活动设施没有得到有效利用。
二
《意见》是在充分调查研究和广泛听取各地区、各部门和基层干部群众意见的基础上形成的。
从2004年下半年开始，民政部就组织对社区服务工作进行专题研究，先后在江苏、安徽、浙江、湖南、四川等7个省（市）进行调查研究，召开了20多次座谈会，初步拟定出文件初稿，并在网上公布，征求各地意见。同时，在北京、天津、湖北等地召开座谈会，进一步听取地方各级民政和有关部门以及部分城区、街道办事处和居委会干部的意见。2005年3月21日，以民政部名义发函（民函[2005]54号），正式向国务院有关部门征求意见，并吸纳了各部门提出的修改意见。
2005年11月9日，回良玉副总理对民政部、国家发展改革委员会、财政部、人民银行、国家税务总局、国家工商总局联合向国务院上报的《关于请国务院办公厅转发关于加强和改进社区服务工作的意见的请示》（民发[2005年]139号）做出重要批示:“城市社区在改革、发展、稳定中的地位和作用日益重要，人们对社区服务的需求日益增多，推进社区建设又需要各方面形成合力，因此建议国务院常务会议讨论一次社区工作。”2005年11月10日，温家宝总理做出重要批示:“同意提请国务院常务会议讨论。社区是社会的细胞。加强社区建设、改进社区服务工作，直接关系改革、发展、稳定的大局，关系群众利益，是构建和谐社会的一项重要任务。文件对群众关心的问题（如就业、社保、医疗等）应有更为具体的要求和措施。”根据国务院领导同志的批示精神，民政部及时会同有关部门进行了修改完善，并征求了国家发展改革委员会、教育部、公安部、财政部、劳动和社会保障部、商务部、文化部、卫生部、人民银行、国家税务总局、国家工商总局、国家体育总局等部门的意见，形成了目前的意见稿。
作为一篇社区服务工作的重要文献，《意见》具有鲜明的时代特征:
一是明确提出了加强和改进社区公共服务体系建设问题。社区公共服务体系建设是政府公共服务职能在社区的具体化，也是社区服务的重点发展领域。《意见》坚持以人为本、服务居民的宗旨，对与群众利益紧密相关的社区就业、社区救助、社区卫生、社区文体、社区教育、社区体育、社区安全等各项公共服务作出了明确规定;对政府及相关部门开展社区公共服务的方式方法也提出了改进的具体要求。这有利于社区公共服务社会化，也为社区服务业和非营利组织活动提供了发展空间。
二是进一步明确了社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业和个人在社区服务中的职责。首先，《意见》明确了社区居委会在社区服务中的角色，将社区居委会在社区服务中角色定位在三个方面:一是协助城市基层政府提供社区公共服务;二是积极组织社区成员开展自助和互助服务;三是为发展社区服务提供便利条件。这样定位，符合社区居委会群众性自治组织的身份，有利于社区服务的发展。其次，《意见》明确了民间组织在社区服务中的地位，将民间组织纳入社区服务兴办主体之一，支持社区成立形式多样的生活服务类民间组织，积极开展活动，并进行必要的指导和监督。这符合我国社会主义市场经济和民主法制建设的发展方向，有利于社区服务社会化。第三，《意见》倡导和鼓励驻社区单位、企业及居民个人参与社区服务，这对于社区服务资源的合理利用、发展第三产业、扩大社区就业，将产生积极影响。
三是明确提出分类管理和分类指导的要求。社区服务刚刚起步时主要在公益性、福利性领域，近年来已超出这一范围。《意见》要求，对社区公共服务要在资金、场所和人员上给予保证;对社区组织开展的互助性服务、志愿服务和社会力量兴办的微利性社区商业服务，要给予政策和资金上的扶持;对营利性社区商业服务要强化自身发展能力，积极引导向产业化、市场化发展。实行分类管理和分类指导，既有利于保证基本的公共服务，促进社会公平，也有利于满足不同居民群众的特殊需要。
四是明确了社区服务的领导体制和工作机制。《意见》要求建立健全政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理和运行机制，各有关部门要按照各自职能，按照社区服务的总体要求，加强业务指导和政策支持。切实解决社区服务统筹协调力度不够、政策不完善、规划不及时、资源经费短缺等问题，综合运用行政、法律手段监督好、管理好社区服务。这样规定，有利于形成推进社区服务的整体合力和社区服务的健康有序发展。
五是给地方因地制宜制订政策留下了空间。考虑到我国经济社会发展的不平衡，《意见》在社区服务发展上没有过多地提出全国性的硬性政策，更多的是鼓励和支持地方和基层政府创新，要求地方根据《意见》精神，结合当地实际，制定具体实施办法。这样规定，体现了原则性和灵活性的统一、一般性和特殊性的统一。
三
加强和完善社区服务工作的大政方针已定，关键是要以求真务实的精神和作风抓好贯彻执行。当前，在贯彻执行《意见》上，要着重抓好以下几方面的工作。
第一， 抓好《意见》的学习和宣传工作。
要充分利用讲座、培训班、辅导班、以会代训、社区电子互联网络、文艺演出、社区出版物等多种宣传资源和群众喜闻乐见的形式，迅速向广大居民群众宣传《意见》，领会精神实质，保证《意见》精神不变形、不走样。要把学习《意见》同基层干部培训工作结合起来，同加强社区建设结合起来。各级民政部门更要以身作则，把学习、宣传《意见》精神同实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民、大兴求真务实之风结合起来，把认真实践“三个代表”重要思想落实到服务居民的各项方针政策中去，落实到维护和实现居民群众根本利益的具体工作中去。各种学习宣传活动要力求实效。通过学习宣传《意见》，使亿万居民群众切实感受到党和国家对居民群众的关怀;使广大基层干部充分认识到加强和改进社区服务的重大意义，把思想认识统一到国家的重大决策上来，自觉成为贯彻《意见》的巨大力量;使各级领导干部进一步增强自觉性和紧迫感，切实把加强和改进社区服务这一关系亿万居民切身利益的大事抓紧抓好，抓出成效，进一步实现好、维护好、发展好广大居民群众的根本利益。
第二，把握重点环节，把社区服务的各项工作落到实处。
加强和改进社区服务，既是一项复杂的全局性工程，也是一项长期的任务。要紧紧抓住社区服务的基础性工作，重点和难点问题，切实加以推进，以带动工作全局。
要继续加大社区服务设施的建设和管理力度。要对本地区社区服务基础设施建设情况进行调查研究，摸清底数。要制定引导扶持政策，采取资源整合、分类指导、分步实施的办法，调动各方面的力量，多种途径解决社区服务基础设施建设问题。要认真贯彻《民政部关于加强社区组织工作用房和居民公益性服务设施建设和管理工作的意见》（民发〔2005〕85号）文件精神，采取有力措施，力争在“十一五”期间社区服务基础建设有较大的发展。要指导社区党组织和居委会加强管理，在满足居民群众服务需求的基础上，发挥设施的综合效益。
要积极培育发展社区民间服务组织。要重点培育发展为社区老年人、未成年人和残疾人服务的组织和公益慈善、群众性文体活动组织。要积极为社区民间服务组织开展活动创造条件。有条件的地方可以把部分社区服务公共设施交由民间组织使用，或提供必要的活动场地和办公设备。可以通过竞聘等方式，为民间组织配备少量工作人员，加强民间服务性组织的协调功能。要加强社区志愿服务的规范化建设，要推行社区志愿者注册制度，建立社区志愿者激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织志愿者进入社区开展活动。
要加强社区服务分类指导政策的研究，制订贯彻落实《意见》的实施办法和实施方案。要结合本地区社区服务的发展状况，研究社区服务的分类规划政策，对不同的社区服务行业，实行不同的支持政策，要重点发展非营利性质的社区服务，使社区弱势人群优先得到社区服务带来的好处;要积极推动社区生活服务圈建设，使全社区居民普遍受益，安居乐业。要抓住薄弱环节，注意工作布局，重点突破，整体发展，以点带面，扎实推进。各地都有自己具体、特殊的情况，居民的需求不同，社区服务的条件不同，遇到的困难不同，满足居民需求的程度也不同。因此，制定实施办法和实施方案要有创新意识，体现创新精神。
要坚持社区服务发展的改革创新。社区服务是发展的事业，也是全新的事业，要立足于社区居民群众的需求，探索社区服务的新方法、新手段和新领域，把握社区服务的发展，增加创新能力。
第三，切实加强对社区服务工作的领导和统筹协调，形成整体工作合力。
社区居民对服务的需求是多种多样的，开展社区服务，满足社区居民的服务需求，需要动员社会力量，利用社会资源，需要党委和政府及其各个部门以及全社会的共同努力。因此，各地要建立健全政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务工作组织协调领导机构，加强对社区服务工作的领导。组织协调机构要由党委或政府的领导负责，相关部门的领导和社会有关方面的代表任成员。组织协调领导机构办公室设在民政部门，负责日常事务。尚未建立组织协调领导机构的地方，要尽快建立起来;已经建立起来的地方，要尽快健全和完善，切实发挥应有的作用。
组织协调领导机构要有相应的工作计划和工作制度;要定期开展联合调研，掌握社区服务动态，为政府决策提供意见和建议;要按照《意见》的总体要求，在深入调查研究、科学论证的基础上，将社区服务的各项目标任务进行分解，制订切实可行的发展规划。要定期交流工作进展情况，分析解决社区服务工作中出现的新问题、新难点;要通报工作情况，督促检查《意见》的贯彻落实情况。要及时发现、总结、推广社区服务工作中创造的好经验、好做法，充分发挥典型的示范和导向作用，切实把社区服务这一涉及亿万居民切身利益的大事办好。