[摘要]供给侧改革标志着我国的宏观经济调控向供给方面的转变。农村公共服务关系到我国农村的发展建设和农民生活水平的提高，是供给侧改革的重要着力点之一。在对地方政府在改革中的责任地位进行分析的基础上，从根本症结、策略缺陷、动力阻碍和障碍门槛四个角度出发，分析了地方政府内部机制中存在的缺陷以及对农村公共服务供给侧改革的不利影响。根据分析结论结合供给侧改革的政策导向提出了一系列政策建议。
[关键词]农村公共服务；供给侧改革；地方政府内部机制；阻碍因素；政策建议
[中图分类号]D630 [文献标识码]A
自2015年11月，习近平首提供给侧结构性改革以来，这一政策在各大经济会议上被反复强调，昭示着从供给方面进行改革和调整将成为接下来各项工作的主要着力点。供给侧改革就是将国民经济的供给与需求作为整体来筹划，通过体制改革和政策调整，调节供给的主体、方式与机制，促进国民经济在供给与需求的适应性，实现资源的有效配置，发挥市场的基础性作用，促进经济的健康有效发展，更好的满足人民的生活与文化需求。
伴随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，公共服务的供给问题一直是各方关注的焦点。其中，由于涉及城乡一体化与基本公共服务均等化的政策目标，农村公共服务的供给问题尤为受到关注。目前，我国农村公共服务供给的现状并不乐观。在城乡二元结构的大背景下，农村的公共服务供给相对于城市一直处于劣势状态，成为长期以来阻碍农村经济发展和农民生活水平提高的重要因素。由于公共服务的非营利性以及农村调查和反馈机制的缺失，从农村发展和农民生活的需求出发调节农村公共服务的状况并具有难度，从供给方面进行改革，解决目前农村公共服务存在的问题已势在必行。而供给侧改革的提出为农村公共服务供给状况的改善提供了新的理论依据和政策指导。
1 地方政府在农村公共服务供给侧改革中的责任地位
笔者认为，推进农村公共服务供给侧改革的责任主体是政府，而地方政府在其中扮演重要角色。首先，计划经济体制期间，政府是公共服务唯一的供给主体，在改革开放后，也牢牢占据公共服务供给的主体地位，民间资本占比较低，话语权较少，无法主导农村公共服务的供给侧改革；其次，供给侧改革的精髓之一就是发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会力量与民间资本在经济发展中的主导作用，而公共服务，一般具备非竞争性和非排他性的特质，使其无法为生产者和供给者提供超额利润，导致社会力量和民间资本无法自发进入公共服务供给领域，没有形成市场机制的动力，所以，在我国，市场在公共服务领域的地位和作用，是需要政府的政策与体制来引导和建立的；第三，农村公共服务，发生地点在农村，供给对象是农民，具有布局分散、需求难以确定以及地区间差异较大的特点，中央政府进行调查研究、承担主要供给责任的难度较大。因此，各级地方政府在中央的统一部署下，成为农村公共服务供给侧改革的重要责任体和主要施行者。
但在当前，我国地方政府的内部机制中存在一系列的问题，成为农村公共服务供给侧改革的的重要阻碍因素。文章从地方政府内部机制的缺陷出发，分析对农村公共服务供给侧改革造成的不利影响，并根据分析结论及供给侧改革的政策内涵，提出改进的政策建议。
2 地方政府内部机制中农村公共服务供给侧改革的阻碍因素
目前我国地方政府内部机制中存在的农村公共服务供给侧改革的主要阻碍因素有：
2.1 根本症结：财权与事权的不对等
首先，我国各级政府间在财权分配上存在明显缺陷，我国政府间尤其是中央与地方间财权与事权的不对等关系引人关注。其中，中央与地方的财政差距由来已久，这源于1994年我国的分税制改革，对中央与地方的税收来源作了基本划分，这一政策使地方政府的财权上移，财力越来越集中于中央，与之对应，地方政府的财力就要远低于中央了。在地方政府财力不足、财权上移的前提下，各级地方政府之间的财权分配也存在差距，根据《中国财政年鉴》统计，从省级到市县级再到乡镇级，各级政府的财政收入呈现逐级下降的趋势，而且层级越低，主税种在财政收入中所占的比重就越小，这代表低层次的地方政府尤其是乡镇政府的财政收入极其不稳定。总而言之，对于我国各级政府，一般层级越低，财权越少，财政收入越低，财力匮乏，越不稳定。这对地方政府尤其是乡镇政府履行农村公共服务职能形成了物质上的阻碍。与之对应的，是农村公共服务供给职责的划分，即供给事权的分配。在我国，较高层次的政府，比如中央与省级政府，一般承担宏观经济调控、经济改革、基础设施建设等职责，对公共服务的投入也多集中于城市，对农村公共服务的投入较少，农村公共服务的供给责任更多地落到基层政府身上，主要由乡镇政府承担。
这一现状对农村公共服务供给侧改革带来的不利影响有：①供给侧改革的最基础部分，即农村公共服务的供给部分无法保证。当基层政府的财力不足以维持，而上级政府又不承担农村公共服务供给职责时，供给无法得到保证，建立在此基础上的供给侧改革也就无从谈起。②难以建立高效全面的供给侧改革机制。众所周知，在财力不足的情况下，政府的各项工作都面临困境，普通基层政府尤其是乡镇政府一般存在：治理人才匮乏、部门设立不规范、职责划分不明确、规划设计不到位、考核评估不准确等缺陷，面对复杂多变的农村公共服务现状，难以出台具有针对性的、高效的具体改革政策，这对农村公共服务的供给侧改革无疑是巨大的阻碍。因此，必须着力解决地方政府事权与财权的不对等关系，才能从根本上保证农村公共服务供给侧改革的有效实施。
2.2 动力阻碍：重视经济效率，忽视人民满意度的绩效考评机制
目前，我国衡量各级政府部门以及领导干部的的行政绩效时，往往多重视经济生产总值增长、居民人均收入增长、失业率以及物价指数等经济指标，而忽视对公共服务供给状况和人民满意度的考察。造成这一现状的原因有：制度长久以来固有的缺陷即改革开放以来过分强调经济建设，公共服务的供给状况难以量化，农村公共服务的供给考察难度更大。因此，在每年的行政绩效考评时，各级地方政府在经济建设中取得的成果更受到关注。这一现状对农村公共服务供给侧改革带来的不利影响有：
2.2.1消磨地方政府对农村公共服务供给侧改革的积极性。首先，地方政府在每年年末都要接受来自上级政府的行政绩效考察，考察结果往往成为各级领导政绩的代表。而在农村公共服务供给存在一系列问题的现状下，实行供给侧改革必定是一个投资巨大、规划复杂、见效缓慢、成果难以预测的过程，而对农村公共服务的供给侧改革投入增加，往往会伴随着对经济建设方面投入的减少，这可能导致短期内的经济下行和行政绩效考核水准的下降，这对各部门和各级领导干部的行政绩效考察往往是不利的。在此考核机制下，地方政府不会主动将财力、物力、人力投入农村公共服务的供给改善中。
2.2.2农村公共服务调查机制的缺失。无论对供给侧改革的政策制定还是成效评价，都需要建立完善的农村公共服务调查机制，对农民的意见建议进行收集整理，以便进行下一步工作。但绩效考评机制对人民满意度的忽视，使这一调查机制难以建立健全。
2.3 策略缺陷：地方政府无组织，无区别的供给策略
从性质上来看，公共服务可分为纯公共服务与准公共服务。纯公共服务一般指军事国防、安全、法治秩序等，这些一般由中央政府负责供给，农村公共服务并不涉及纯公共服务。我们一般讨论的农村公共服务只涉及准公共服务，如教育、医疗卫生、社会保障以及交通运输等，准公共服务又可细分为基本公共服务（保障型与发展型）与非基本公共服务。在目前，农村公共服务所面临的现状是：部分公共服务已得到普及，但仅限于保障型基本公共服务中最基础的部分，比如九年义务教育、城乡居民最低生活保障、农村医疗保险、残疾人福利等。但除此之外，基本公共服务中的大部分都面临供给不足，甚至是无供给的现状，即便已经存在的，水准也远远落后于城市，比如职业技术培训、养老服务、公共图书馆、公共健身场所等。从地区间来看，农村公共服务地区间差距较大，即便处于同一乡镇，不同村落的公共服务也可能面临不同现状。因此，对于农村公共服务，地方政府应区分其性质和地区状况，制定不同的供给策略，区别对待。但现在，地方政府显然不具备这一能力，农村公共服务的供给缺乏合理规划。目前，我国农村已普及的农村公共服务，基本都是在中央大力推行政策改革时期普及起来的，比如九年义务教育以及农村医疗保险的推行，由此可见中央政府的政策对地方政府起着重要的引导作用，而当地方政府失去中央政策引导与财力支持时，便难以根据农村公共服务的性质和分类，制定合理的供给策略。这一现状对农村公共服务供给侧改革带来的不利影响有：
2.3.1不利于发挥政府与市场的协同作用。供给侧改革中，讲求市场效率，发挥政府与市场的协同作用成为关键点。只有政府与市场合理分工、相互补充、相互协调，才能保证农村公共服务供给的合理性与有效性。但由于地方政府混乱无序的供给策略，对农村公共服务的供给具有无序性，企业、非企业法人等社会机构难以明确自身的供给责任，无法制定合理的供给计划，有针对性的提供公共服务产品。政府与市场无法有效配合，二者在供给上往往出现重叠或缺失，这成为农村公共服务供给侧改革的市场阻碍。
2.3.2造成大量资源浪费，与供给侧改革的核心要求背道而驰。在地方政府无组织、无区别供给策略的作用下，市场无法发挥有效作用，必然导致农村公共服务资源的无效率分配，出现供给过量或不足的现象，这与供给侧改革扭曲资源配置，保证资源有效配置的政策目标出现背离。
2.4 障碍门槛：信息公开与监督评价机制的缺失
在目前，我国政府尤其是地方政府的信息公开与监督评价机制并不健全。在信息公开方面，企业、非企业法人、社会团体以及普通民众获取政府行政与财政信息的渠道较少、难度较大；对于可获得信息的渠道，普通民众也不甚了解；对于可获得的信息，其及时性、真实性、可验证性也无法得到保证。
这一现状对农村公共服务供给侧改革带来的不利影响有：不利于市场发挥调控作用与政府简政放权。供给侧改革的核心精髓便是发挥市场的基础性作用，提升资源配置的效率，减轻政府的负担。体现在公共服务这一领域便是吸引民间资本的投入，引导企业、非企业法人、普通民众在公共服务供给中发挥作用，政府将部分供给责任分担给社会力量。但这一模式的前提是政府与非政府机构之间信息的公开与平等交换。特别是农村公共服务，因其存在布局分散、规模较小、地区间需求差异大以及供给难度大的特点，地方局部的农村公共服务，除地方政府外，一般由地方性中小企业甚至个体户承担，这些散户一般存在规模较小、组织不健全、利润稀薄等特点，这些特点使其对经营风险抵抗能力差，因而对信息的及时性和可靠性更为看重，也会更加关注政府的行政策略、财政信息、优惠政策等。承担农村公共服务供给责任的社会力量面对着对政府信息的高需求与高难度的矛盾。这成为社会力量进入这一行业的重要阻碍，使许多中小企业望而却步。对应经进入这一领域的企业或个人来说，信息与监督体系的缺失也营造了一种不平等、无效率的市场环境，使其无法获得公平有效的经营环境，市场的有效性受阻。与此相对的，便是政府无法将供给职责分配给市场，简政放权受阻。
3 针对地方政府内部机制的政策建议
地方政府内部机制存在的一系列问题，成为未来农村公共服务供给侧改革的阻碍因素。针对以上问题，有针对性的提出了以下对策。
3.1 健全各级政府财政分配机制，建立农村公共服务专用款项
首先，必须明确，农村公共服务事权的划分存在其合理性。因为与中央与省级政府相比，基层政府具有与农村地理位置接近、与农民交流方便、村落历史资料齐全、工作人员农村工作经验丰富等几大优势，更适合承担农村公共服务具体的供给和改革职责，而且事权难以从制度方面进行重新的规定，因此，保证事权与财权的一致性首先要从财权的分配入手，以事权定财权。
从长期来看，若想从根本上解决政府的财权分配问题，必须健全各级政府的财政分配体系。一要合理划分税收收入在中央与地方间的划分，合理提升地方政府特别是乡镇政府的分配比例；二要完善各级地方政府间的转移支付制度，促进各地区间的财政公平，弥补一些地区财力不足的现状；三要加大对基层政府尤其是乡镇政府的财政补贴，为基层工作提供财力支持。但从短期来看，分税制改革由来已久，深入我国经济的各个环节，各级政府间财力分配又涉及许多部门，这些问题，难以在一时取得改善。因此，短期内，地方政府可采用专用款项建设来解决农村公共服务供给侧改革的财政需求，即各级地方政府建立专门用于农村公共服务供给侧改革的专用款项。一要中央下放，省级保管，即由中央政府提供财力支持，负责下放款项，省级政府负责保管和下放给基层政府；二要做好调查，合理预算，即基层政府对辖区内农村公共服务的供给现状做出调查研究，并根据调查结果做出合理预算；三要严格审批，层层下放，即对于申请的款项要严格审批制度，按照规定层层下放，不得越级；四要专人管理，专款专用，即对该款项要派专人管理，严格责任制度，保证款项在农村公共服务供给侧改革中的专款专用，防止资金挪作他用。从长短期两方面的制度建设来保证地方政府在农村公共服务供给侧改革中的财力充足。
3.2 完善行政绩效考评机制，改善地方政府短期行为
针对我国各级政府间过于重视经济效益的行政绩效考核机制，应改变目前的考评现状，改善考察机制带来的政府短期行为。具体政策建议主要有：一要适当降低经济指标在考评机制中的比重，而适当提高公共服务的提供状况以及人民满意度的比重，对基层政府则要重视对农村公共服务与农民满意度的考察；二要建立健全农民生活满意度的调查机制，对农民的生活状况以及意见建议进行定期的调查走访，建立农民满意度量化指标体系，改善农民满意度难以量化的难题；三要在短期考察的基础上，建立长期的绩效考察机制，如三到五年为周期的考察机制，考察长期内政府取得的成果，避免地方政府领导为追求短期经济成效而放弃农村公共服务改革和建设的短期行为；四要建立农村公共服务供给状况的预算执行评价制度，即制定供给侧改革的具体目标和要求，在年末时对计划完成情况进行严格考核，并将考核结果与行政绩效考评挂钩，以此提升基层政府的改革积极性；五要将农村公共服务与经济效益相结合进行考察，比如乡镇可以将对农村公共服务的财政投入与外出务工人员返乡数量以及乡镇企业的增加联合起来进行观察，因为农村公共服务供给状况的改善在长期是有助于经济发展的。
3.3 完善农村公共服务供给体系，重视政府与市场的协同机制
目前，地方政府在农村公共服务中混乱的供给策略影响到了政府与市场的协调机制，造成了资源的浪费，地方政府应着力改善。一要重视农村公共服务供给策略的定期制定，地方政府特别是乡镇政府应在合理规划与定期调查的基础上，定期制定具体的供给方案，以避免混乱的供给行为造成的资源浪费；二要在区分农村公共服务的性质的基础上进行规划，除已经基本普及的之外，建议基本公共服务中涉及中央政策与基本民生的部分依然由政府承担供给职责，比如社会保险和社会服务，而不涉及中央政策与基本民生以及非基本公共服务的部分，比如商业保险、图书馆、博物馆、高端养老等方面政府可以减少供给，发挥市场的作用，由企业等社会机构承担部分供给职责；三是要做好地区区分和调查，地方政府尤其是乡镇政府应对辖区内地区间农村公共服务的供给状况与农民需求做一个大体了解，针对不同地区的不同现状制定不同的供给策略，防止出现局部的供需不平衡；四要与市场保持良性互动，二者建立相互补充、相互协调的协同机制，对于非营利性的公共服务，政府承担主要供给职责，低盈利性的公共服务，当社会机构盈利过低时，政府可适当给予补贴，对于营利性的农村公共服务，如医疗卫生、公共交通等，应放低准入门槛，着力引导民间资本的进入，发挥市场自身的调节作用，以市场供给带动农民需求，满足群众差异化与个性化的需求，对企业或非企业法人等社会力量在农村公共服务领域合理的市场行为采取鼓励对策，不能因政府的一时政绩而阻碍市场的正常发展。
3.4 健全信息公开与监督评价机制，消除信息障碍
针对信息公开与监督评价机制的缺失，地方政府应从以下几方面入手：一要拓宽信息公开渠道，除继续加强乡镇政府在政府网、查询平台、政府公报、新闻等现有信息公开平台的建设与完善外，努力创新，积极拓展信息公开方式，比如乡镇信息入村行动，由各村村干部将乡镇信息向村民进行传达，要完善政府信息目录，便于查询与农村公共服务相关的内容；二要加大信息公开的宣传力度，要对信息公开的渠道进行广泛宣传，便于企业、非企业法人以及普通农民了解和查询，提高他们自主获取政府信息的能力；三要有区别和针对性的进行信息公开，对于农村公共服务供给有关的信息，因其关系农民切身利益，可简化信息审批流程，增加并细化公开的信息内容，比如未来乡镇政府在农村公共服务供给中的行政规划，为了便于企业和群众了解，可将其从政府工作报告中单独抽出并列示；四要使用通俗易懂的语言，便于中小企业主和农民理解，一般政府报告中的官方语言不易于普通人理解，可要求村干部在传达时将其转化为通俗易懂的语言，针对群众的疑惑要耐心解答；五要建立健全信息反馈与监督考察，对于农村公共服务这一关系农民切身利益的领域，群众的意见反馈是对工作成果的检验之一，而企业的意见反馈则有利于健全政府与市场的协同机制，要健全反馈渠道，对于政府的违规行为或者对政府工作行为的建议，可以向上级政府或有关部门进行反馈。
[参考文献]
[1]冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题，2016（02）：12-17.
[2]林卫斌，苏剑.供给侧改革的性质及其实现方式[J]. 经济理论与实践，2016（01）：16-19.
[3]杨伟民.适应引领经济发展新常态着力加强供给侧结构性改革[J].宏观经济管理，2016（01）：4-6.
[4]李继志.城乡一体化背景下我国基本公共服务均等化问题探讨[J].农业现代化研究，2012（04）：451-455.
[5]艾医卫，屈双湖.建立和完善农村公共服务多元供给机制[J].中国行政管理，2008（10）：69-71.
[6]吴业苗.“一主多元”：农村公共服务的供给模式与治理机制[J].经济问题探索，2011（06）：49-53.
[7]张开云，张兴杰，李倩.地方政府公共服务供给能力：影响因素与实现路径[J].中国行政管理，2010（01）：92-95.
[8]汪锦军.农村公共服务提供：超越“碎片化”的协同供给之道[J].经济体制改革，2011（03）：62-67.
[9]李金龙，武俊伟.前瞻性政府：农村公共物品供给侧改革的必然选择[J].理论与改革，2016（02）：87-93.
[10]杨宜勇，邢伟.公共服务体系的供给侧改革研究[J].公共治理，2016（03）：70-83.